Gli articoli 97 e 118 coesistono nella Costituzione italiana, eppure presentano contenuti che sembrerebbero tra loro non conciliabili. Nel primo articolo, infatti, tra le altre cose, si stabilisce che la legge organizza i pubblici uffici in modo da assicurare l’imparzialità. Il secondo articolo citato, all’ultimo comma, stabilisce invece l’obbligo dei soggetti che compongono la Repubblica di favorire i cittadini che, singolarmente o in modo associato, svolgono attività di interesse generale. È evidente la potenziale contraddizione di questi due enunciati normativi: nel primo caso, l’amministrazione deve figurare come neutrale e terza rispetto agli interessi, individuali e collettivi, che si dibattono nella società, nel secondo, invece, le diverse amministrazioni sono tenute a prendere misure che assicurino vantaggi ad alcuni cittadini stabilendo quindi differenze. Con l’imparzialità l’amministrazione deve tenere un comportamento equanime con tutti senza favoritismi, con la sussidiarietà orizzontale deve privilegiare alcuni soggetti.
L’interesse generale come eccezione
Poiché è indispensabile che delle due norme sia data una lettura coerente e compatibile e non essendo possibile ipotizzare che l’articolo 118, comma 4, in quanto approvato successivamente, abbia abrogato tacitamente l’articolo 97, è sostenibile che le amministrazioni pubbliche devono assicurare sempre l’imparzialità fatta eccezione per quei casi in cui le azioni di cittadini siano poste in essere per soddisfare interessi generali: quando si realizza questa seconda fattispecie, infatti, le amministrazioni sono obbligate a concedere favori ai cittadini. L’eccezione, in fondo, sarebbe ben giustificata dal fatto che in questo caso i cittadini soddisfano interessi generali che normalmente sono invece curati dalle pubbliche amministrazioni: la coincidenza tra interessi soddisfatti dai cittadini e interessi normalmente curati dalle amministrazioni dovrebbe ben ammettere l’eccezione all’imparzialità.
Sebbene questa sia un’interpretazione possibile, lascia qualche incertezza il fatto che la composizione dei concetti debba essere giustificata dall’ammissione di un’eccezione a uno dei principi cardini degli ordinamenti democratici: l’imparzialità delle amministrazioni è un valore, infatti, fondamentale. Inoltre, l’interpretazione qui ricordata tace dello stretto collegamento degli articoli 97 e 118 della costituzione con il 3: il legame dell’imparzialità e della sussidiarietà con il principio di uguaglianza suscita il sospetto che i due concetti abbiano radici comuni e non siano semplicemente uno l’eccezione dell’altro.
La lettura di Allegretti: l’uguaglianza lega i due principi
Ebbene, proprio su questo punto è interessante rileggere ciò che scriveva Umberto Allegretti più di quarant’anni fa: “Qui viene a giocare un criterio di sussidiarietà, poiché, allorquando a raggiungere il fine imparziale dell’ordinamento basti la semplice disciplina legislativa delle autonomie dei soggetti particolari, o una modesta misura di regolazione amministrativa, od anche una più penetrante misura di quest’ultima, non si potrà rispettivamente passare alla regolazione, o ad una maggiore regolazione, o addirittura alla gestione pubblica diretta, senza violare lo stesso principio di imparzialità. Ed invero se l’imparzialità è costituita in fondo dal soddisfacimento di tutte le esigenze della totalità dei soggetti, e se queste culminano nel principio di autonomia e libertà, il passaggio dalle sfere private alla sfera pubblica di una certa attività potrà avvenire solo quando le libertà private abbiano dimostrato di non potersi svolgere in funzione di quel fine globale se non attraverso il loro trasporto ed inserimento nell’ambito dell’azione amministrativa” (in L’imparzialità amministrativa, Padova, Cedam, 1965, pagine 147-9).
Secondo Allegretti, dunque, fa parte dell’essere imparziale dell’amministrazione intervenire solo quando l’esercizio delle libertà e dell’autonomia di tutti i soggetti privati non trovi adeguata soddisfazione per le esigenze da essi rivelate: solo in questi casi, infatti, sarebbe coerente con il principio di imparzialità una regolazione invadente oppure perfino una gestione esclusiva di un certo bene o servizio. Quando, invece, questo risultato di integrazione di interessi diversi è realizzato autonomamente con le libertà assicurate a tutti, non c’è bisogno che le azioni dei privati siano funzionalizzate in un modulo pubblicistico, pena la lesione del principio di imparzialità. La sussidiarietà è dunque nel principio di imparzialità.
Il contributo convincente, anche se inconsapevole e postumo, dato a questo problema da Allegretti ci rivela due cose: il valore straordinario dell’intuizione dell’autore, considerato soprattutto che la sussidiarietà non era percepita come un concetto giuridico quando lui scriveva queste cose, e quanto siano ancora ampi i profili da indagare e approfondire nella sussidiarietà.
