Diritto Giurisprudenza Tar

La difesa dei beni comuni di carattere storico-artistico e la sussidiarietà  orizzontale

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 5 gennaio 2017, n. 107 A restrictive view of horizontal subsidiarity does not favour the recognition of the locus standi with regard to common goods of historical and artistic nature

In una giurisdizione di tipo soggettivo e in assenza di una previsione esplicita di azione popolare, qualora non si rintraccino elementi probatori che rendano operabile il criterio della 'vicinitas ' , non è possibile rintracciare la sussistenza di un interesse legittimo e accordare la legittimazione a procedere, nemmeno in virtù del principio di sussidiarietà  orizzontale.


La sentenza

Oggetto della questione giurisprudenziale in commento è una serie di atti adottati dall’amministrazione comunale di Vairano Patenora e dalle amministrazioni centrali preposte alla tutela dei beni culturali e paesaggistici in Campania nell’alveo di un programma volto al restauro, risanamento e manutenzione del ” Borgo medievale ” afferente al predetto Comune. Gli interventi sul Borgo vengono infatti affidati, mediante esperimento di una procedura ad evidenza pubblica, ad un soggetto privato a vantaggio del quale si riconosce, in termini di corrispettivo, la ” cessione del diritto di superficie ” sul Borgo di proprietà  comunale, per un periodo massimo di 89 anni e con facoltà  di impiego, da parte del soggetto, di fondi comunitari.
A presentare ricorso di fronte al giudice amministrativo è un gruppo di cittadini, tutti residenti nel Comune di Vairano e alcuni dichiaratisi altresìproprietari o possessori di immobili siti all’interno delle cinta del Borgo medievale, oggetto della cessione finalizzata al restauro, risanamento e manutenzione dell’area. In particolare, i ricorrenti deducono l’illegittimità  degli atti impugnati per violazione di legge e per eccesso di potere sotto plurimi profili e richiedono, pertanto, l’annullamento dei provvedimenti ritenuti lesivi del diritto di usufruire liberamente dei beni comuni di interesse storico-artistico  appartenenti a tutta la comunità .
Le amministrazioni resistenti, costituitesi in giudizio, eccepiscono l’inammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione ad agire, nonchà© per carenza di interesse da parte dei soggetti ricorrenti.
Il tribunale amministrativo giudica meritevole l’eccezione di inammissibilità  del ricorso e dispiega le motivazioni della decisione lungo due binari di argomentazione.
In primo luogo, a detta del giudice, non sembra sussistere un interesse giuridicamente rilevante dei ricorrenti (individuato nel paventato rischio di ” esproprio usurpativo ” del bene comune da parte delle amministrazioni resistenti), mancando, in sede probatoria, riscontri oggettivi dell’effettiva qualifica di residenti dei cittadini ricorrenti.
In secondo luogo, il Collegio respinge l’applicabilità  al caso di specie del principio di sussidiarietà  orizzontale – invece richiamato dalle parti ricorrenti – come criterio di estensione, nonchà© di riconoscimento della legittimazione attiva dei soggetti agenti in giudizio.
L’ordine di considerazioni cosìavanzate valgono a supportare l’inammissibilità  del ricorso e dispensano il giudice campano dall’esame delle ulteriori eccezioni sollevate in sede di giudizio.

Il commento

Il caso giurisdizionale in esame rappresenta una nuova occasione per verificare come, sul piano empirico, la giurisprudenza stia adoperando quel principio costituzionale che, oggetto di attenzione specifica della presente rivista, sta via via assumendo una forza determinante per un ingresso più deciso e più ampio di interessi plurali e collettivi, vantati da individui singoli o associati, in termini di legittimazione attiva.
La linea giurisprudenziale in merito alla capacità  del principio di sussidiarietà  orizzontale di rafforzare la tutela di interessi generali in sede processuale, sebbene sembri sempre più spesso protendere per il riconoscimento di una sua valenza propulsiva, mostra, ad oggi, ancora un andamento altalenante, in cui a slanci di favor nei confronti della sua elevazione a parametro di ammissione della legittimazione processuale, si alternano battute di arresto provenienti da posizioni invece più restà¬e.
La pronuncia del Tar campano rappresenta proprio un caso recente in cui, rispetto all’applicazione del suddetto principio come criterio utile per riconoscere e allargare la legittimazione processuale di soggetti che agiscono in difesa di interessi appartenenti alla comunità , l’atteggiamento del giudice si traduce in una posizione ermeneutica di stampo più conservatore.
Il carattere restrittivo dell’argomentazione si evince sotto diversi aspetti rintracciabili lungo le fila dimostrative seguite dal giudice.
In prima battuta, è significativo notare come la verifica dei presupposti della legittimazione e dell’interesse ad agire in giudizio dei ricorrenti parta proprio dalla ricerca di un criterio atto a «differenziare e qualificare la posizione dei singoli che agiscono per la tutela di un bene comune ». Il parametro a tal fine identificato diviene, specificamente, quello della ” vicinitas ” che, sebbene interpretato anche in questa sede in un’ottica flessibile ed estensiva, rappresenta pur sempre uno degli strumenti di misurazione fattuale più classici e tradizionalmente adoperati dalla giurisprudenza relativamente più risalente. In questa direzione, al giudice campano è bastato riscontrare l’assenza di elementi probatori che potessero attestare l’effettiva condizione di residenza e di proprietà /possesso dei ricorrenti per individuare una carenza di interesse legittimo e diniegare la loro legittimazione a procedere.
Di fronte a simili condizioni processuali non è valente nemmeno il richiamo fatto dai ricorrenti al principio di sussidiarietà  orizzontale perchà© – afferma il Tribunale – «nel caso di specie i ricorrenti censurano l’agere proprio delle due amministrazioni […] che sono titolari degli interessi a difesa dei quali gli stessi agiscono in giudizio ».
Una simile affermazione, a detta di chi scrive, sembra spogliare il principio costituzionale proprio di una delle sue potenzialità  più pregevoli e, cioè, della sua capacità  di svincolare la tutela di interessi generali da un processo di pura entificazione. Detto in termini più espliciti, pare che, nel caso di specie, si stia attribuendo alle sole amministrazioni resistenti la titolarità  di quegli interessi che, coincidendo, nella situazione de qua, con la difesa di beni comuni di carattere  storico-artistico, hanno invece tutte le caratteristiche per configurarsi come interessi plurali e collettivi, imputabili per questo, ad una categoria di soggetti ben più ampia delle sole pubbliche amministrazioni e, quindi, anche a figure della società  civile.
La sensazione percepita è quella di trovarsi di fronte ad una decisione in cui ci si sia guardati bene dal concepire il principio di sussidiarietà  come criterio propulsivo e innovativo in grado, autonomamente, di rinvigorire il tema della tutela degli interessi diffusi; anzi, al contrario, la visione propugnata è di carattere più cautelativo e attenta ad impedire che detto principio diventi un pretesto incontrollato per introdurre nell’ordinamento un’azione popolare, come noto non prevista nel sistema giuridico italiano.
Ancora una volta, in sostanza, lo spauracchio dell’azione popolare ha impedito di leggere il principio di sussidiarietà  orizzontale da una lente più morbida, che interpreti le domande processuali secondo parametri più generosi e più dinamici.
Per concludere, sembra infine doveroso osservare che questa interpretazione restrittiva della sussidiarietà  – come osservato anche in altra sede su questa rivista – rappresenta perlopiù una caratteristica che accomuna la maggior parte delle cause esperite uti civis, nelle quali ancora si fatica a riconoscere nel principio una base di sostegno sui cui edificare il respingimento delle eccezioni di inammissibilità  sollevate in capo a persone fisiche. In questa tipologia di ricorsi, ancora una volta, a prevalere è, dunque, un orientamento giurisprudenziale evidentemente più tradizionalista.

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