Codice del Terzo Settore, volontari e beni comuni

- 12 settembre 2017

Nel Codice del Terzo Settore i beni comuni non ci sono. Si parla di “bene comune”, al singolare (art. 1, 1° comma), di “interesse generale” (art. 5, 1° comma), di valori come la “partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona” (art. 1, 1° comma), la “solidarietà” (art. 17, 2° comma) e altri ancora. Ma di beni comuni, esplicitamente, non si parla mai. E di conseguenza, almeno apparentemente, non si parla mai nemmeno di quella particolare categoria di volontari, sempre più numerosa e importante, rappresentata dai cittadini attivi che si prendono cura dei beni comuni.

Apparentemente, s’è detto. Perché invece, leggendo con attenzione alcune delle disposizioni del Codice, si vede che in realtà esso si occupa anche dei cittadini attivi che si prendono cura dei beni comuni.

Ma andiamo con ordine, cominciando dal primo articolo.

Finalità del Codice del Terzo Settore

Lo scopo del Codice è delineato molto chiaramente nel primo comma dell’art. 1 (che a sua volta riprende testualmente l’art. 1, della legge 6 giugno 2016, n. 106 – Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale):

Art. 1 – Finalità ed oggetto

Al fine di sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata, a perseguire il bene comune, ad elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l’inclusione e il   pieno sviluppo della persona, a valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa, in attuazione degli articoli 2, 3, 4, 9, 18 e 118, quarto comma, della Costituzione, il presente Codice provvede al riordino e alla revisione organica della disciplina vigente in materia di enti del Terzo settore.

La frase chiave è questa: Al fine di sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini, perché questa frase a sua volta riprende quasi testualmente l’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione, che introdusse nel 2001 il principio di sussidiarietà orizzontale nel nostro ordinamento: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Nella Costituzione si parla di favorire, nella legge delega e ora nel Codice si parla di sostenere, ma i due verbi sono sinonimi. Ciò che conta è che, poiché secondo la nostra Costituzione il principio di sussidiarietà si realizza quando i cittadini si attivano autonomamente per svolgere attività di interesse generale, dire che lo scopo del Codice del Terzo Settore è sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono a perseguire il bene comune è come dire che lo scopo del Codice consiste nell’attuazione del principio di sussidiarietà.

Manca anche la sussidiarietà

Stranamente, però, anche la sussidiarietà non è mai espressamente citata nel Codice (se non attraverso il rinvio all’art. 118, ultimo comma), mentre lo è nell’art. 1, 1° comma della legge delega (“Per Terzo settore si intende il complesso degli enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale e che, in attuazione del principio di sussidiarietà…”).

Peccato per questa omissione, perché la sua introduzione in Costituzione nel 2001 ha cambiato radicalmente sia il modo di intendere il rapporto fra cittadini e amministrazioni, sia quello di intendere il ruolo del volontariato. Una normativa per il riordino e la revisione organica del Terzo Settore approvata nel 2017 che non citi neppure il principio di sussidiarietà si priva di un riferimento costituzionale fondamentale, che ne avrebbe ulteriormente rafforzato la legittimazione.

Le attività dei cittadini sostenute dal Codice

Comunque, che sia citato o meno il principio di sussidiarietà, rimane il fatto che il Codice, inteso come strumento normativo per il “riordino e la revisione organica della disciplina vigente in materia di enti del Terzo settore”, ha come fine quello di “sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata” a fare le seguenti cose:

1) perseguire il bene comune,

2) elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona,

3) valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa…

Dal punto di vista dei cittadini attivi che si prendono cura dei beni comuni va messo in evidenza l’inciso per cui il fine del Codice consiste nel “sostenere l’autonoma iniziativa dei cittadini che concorrono, anche in forma associata…”, perché questo significa che la forma associata è una delle forme possibili in cui può manifestarsi l’autonoma iniziativa dei cittadini, non l’unica (del resto, lo dice anche la Costituzione all’art. 118, ultimo comma). Vanno dunque sostenuti, secondo il Codice, non soltanto i cittadini che si mobilitano all’interno di associazioni e organizzazioni strutturate, ma anche quelli che si mobilitano individualmente o in forme associative informali, quali possono essere, tipicamente, i comitati di quartiere o le social streets. E questi, come si vedrà fra poco commentando l’art. 17, 2° comma, sono appunto i cittadini attivi, i nuovi volontari per i beni comuni.

Il bene comune e l’interesse generale

La prima fra le attività svolte autonomamente dai cittadini che il Codice ha come scopo di sostenere consiste nel perseguire il bene comune. Sarebbe stato preferibile utilizzare il termine interesse generale, anziché bene comune, perché la Costituzione all’art. 118, ultimo comma dispone che deve essere favorita “l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale”.
Bene comune e interesse generale, come abbiamo già scritto in un editoriale intitolato Interesse generale, solidarietà, sussidiarietà, non sono esattamente la stessa cosa, anche se entrambi i concetti hanno a che fare con la centralità della persona e della sua dignità.
Secondo la Costituzione conciliare Gaudium et Spes  il bene comune è “l’insieme di quelle condizioni della vita sociale che permettono tanto ai gruppi quanto ai singoli membri di raggiungere la propria perfezione più pienamente e più speditamente”.
C’è una notevole assonanza fra questa definizione di bene comune e la formula utilizzata dalla Costituzione all’art. 3, 2° comma (la Repubblica deve rimuovere “gli ostacoli di ordine economico e sociale che … impediscono il pieno sviluppo della persona umana…”). Anche se perfezione e pieno sviluppo non sono la stessa cosa, né potrebbero esserlo considerata la diversità delle prospettive in cui si pongono i due testi, l’obiettivo è lo stesso. Si realizza il bene comune e si persegue l’interesse generale quando si creano le condizioni per la pienezza della persona, lo sviluppo dei suoi talenti e l’affermazione della sua dignità come individuo unico e irripetibile.
Anche adottando la terminologia del Codice del Terzo Settore, dunque, non c’è dubbio che le attività di cura dei beni comuni svolte dai cittadini attivi applicando il Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni perseguono sia il bene comune (al singolare!), sia l’interesse generale e, come tali, devono essere sostenute o, come dice la Costituzione, favorite.

Le altre attività svolte dai cittadini

Anche per quanto riguarda le altre attività svolte autonomamente dai cittadini che il Codice deve sostenere, cioè da un lato “elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale, favorendo la partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona” e dall’altro “valorizzare il potenziale di crescita e di occupazione lavorativa, è evidente che la cura condivisa dei beni comuni eleva i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale e favorisce la partecipazione, l’inclusione e il pieno sviluppo della persona.
Addirittura, l’art. 4, 1° comma del Regolamento dispone esplicitamente che “L’intervento di cura, gestione condivisa e rigenerazione dei beni comuni urbani, è inteso quale concreta manifestazione di partecipazione e strumento per il pieno sviluppo della persona umana e la costruzione di legami di comunità….”.

Attività di interesse generale 

L’art. 5, 1° comma del Codice dispone che sono enti del Terzo Settore quelli che “esercitano in via esclusiva o principale una o più attività di interesse generale per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale”. E subito dopo vi è un lungo elenco di quali sono le attività da considerarsi di interesse generale. All’ultima lettera di questo elenco, la lettera z), vi è anche la riqualificazione di beni pubblici inutilizzati o di beni confiscati alla criminalità organizzata, cioè due categorie di beni che, in modi diversi, rientrano fra i beni comuni.
I primi, cioè i beni pubblici inutilizzati, se riqualificati da comunità che se ne prendono cura e li utilizzano in maniera economicamente sostenibile per scopi di interesse generale, possono diventare beni comuni.
I beni confiscati alla criminalità organizzata, invece, sono beni comuni perché lo Stato che li ha presi in carico non ne è il proprietario, ma solo il custode in nome e per conto della comunità cui, al termine della complessa procedura che governa questo settore, i beni verranno affidati per una gestione non più nell’interesse dell’organizzazione criminale, bensì nell’interesse generale o, per dirla con il Codice del Terzo Settore, per il bene comune.
E’ previsto che l’elenco delle attività di interesse generale dell’art. 5 possa essere aggiornato e dunque c’è da sperare che nei prossimi anni vengano ricomprese fra le attività di interesse generale anche le attività di amministrazione condivisa dei beni comuni che si vanno moltiplicando in tutta Italia.

Volontari e cittadini attivi

L’art. 17, dopo aver affermato che gli “enti del Terzo Settore possono avvalersi di volontari nello svolgimento delle proprie attività”, definisce il volontario come “una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo Settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà”.

Qui la parola chiave è anche. Nel testo originario del Codice si diceva che il volontario è “una persona che …. svolge attività in favore della comunità e del bene comune per il tramite di un ente del Terzo Settore”, escludendo così di fatto dalla categoria dei “volontari” i cittadini attivi che si prendono cura dei beni comuni senza essere iscritti ad organizzazioni del Terzo Settore, anzi, spesso in maniera del tutto informale e spontanea. Per fortuna, un emendamento introdotto al testo in sede di discussione alla Camera dei Deputati ha consentito di evitare che, anche su questo punto, il Codice nascesse già vecchio, ignorando cioè l’esistenza di quella nuova categoria di volontari chiamati cittadini attivi che, a differenza dei volontari tradizionali, si prendono cura non delle persone ma dei beni comuni, pur facendolo anch’essi per motivazioni solidali. I cittadini attivi sanno infatti che “dietro” i beni comuni ci sono le persone e che dalla qualità dei beni comuni dipende la qualità delle vite di tutti noi.

Il Codice e la Corte dei Conti della Toscana

Come spesso accade, le parole del legislatore pesano, per cui ne basta una per cambiare completamente la prospettiva. In questo caso, quel “anche per il tramite di un ente del Terzo Settore” significa che si può essere riconosciuti come volontari anche se ci si impegna per il bene comune al di fuori di un ente del Terzo Settore.

Il legislatore si rivela molto più aggiornato sull’evoluzione del mondo del volontariato italiano di quanto non sia stata l’anno scorso la Sezione Regionale di Controllo per la Toscana della Corte dei Conti che il 29 settembre scorso, con delibera 141/2016/PAR, ha affermato che “è da ritenersi escluso in radice un autonomo ricorso delle pubbliche amministrazioni a prestazioni da parte di volontari ‘a titolo individuale’, perché è indispensabile “l’interposizione dell’organizzazione di volontariato”, in quanto solo tale “interposizione” può assicurare secondo la Corte che “lo svolgimento dell’attività dei volontari si mantenga nei rigorosi limiti della spontaneità, dell’assenza anche indiretta di fini di lucro, della esclusiva finalità solidaristica, dell’assoluta e completa gratuità”.

Il Codice del Terzo Settore all’art. 17 dice l’esatto contrario della Corte, dice cioè che si può essere volontari e agire “per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità … in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà” anche operando al di fuori delle organizzazioni del Terzo Settore.

Avevamo già spiegato in un precedente articolo i motivi per cui non condividevamo la posizione della Corte dei Conti della Toscana. Adesso, l’art. 17 del Codice del Terzo Settore chiude definitivamente la questione. Le parole del legislatore pesano.

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