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Una storica pronuncia della Corte dei conti: i comuni possono assicurare i singoli cittadini attivi

- 7 dicembre 2017

Questa stessa rubrica di Labsus ha già dato conto in passato di tali orientamenti, menzionando in modo particolare le sezioni di Toscana, Lombardia e Veneto che erano particolarmente contrarie ad ammettere tale possibilità, con una posizione più morbida ma non sufficientemente chiara del Piemonte.

In considerazione di questo stato di cose, la sezione regionale del Friuli Venezia Giulia, chiamata a esprimere un parere sul tema dal comune di Pagnacco (UD) e propensa a un orientamento molto più aperto, decide di chiedere al Presidente della Corte dei conti di valutare l’opportunità di rimettere la questione in adunanza plenaria della sezione autonomie di controllo e così avviene. Ne deriva, pertanto, che il pronunciamento qui in commento proviene dal massimo consesso di indirizzo e, proprio per questo, assume un valore particolarmente importante perché stabilisce l’orientamento comune e unitario valido per tutte le sezioni del giudice contabile.

L’adunanza plenaria, nel concludere in senso positivo rispetto al quesito posto, avverte innanzitutto l’esigenza di chiarire, ai sensi dell’art. 17, decreto legislativo n. 117 del 2017 (codice del terzo settore), in cosa consista l’attività del volontario, cogliendo nella nuova disciplina elementi più ricchi di quella oramai abrogata del 1991. Così facendo sottolinea che i volontari sono persone che attraverso una scelta libera, consapevole e non condizionata da stato di bisogno, promuovono attività finalizzate a soddisfare bisogni altrui mediante attività operative di carattere sociale, non industriale o commerciale, a beneficio della comunità e del bene comune. A tal scopo sono disposti a mettere il proprio tempo e le proprie capacità in collaborazione con una struttura organizzativa che abbia gli strumenti per indirizzare utilmente tali energie, con l’ulteriore precisazione che la collaborazione non deve mai sostanziare forme di rapporti obbligatori, se non quello generale del neminem laedere. Ne deriva che l’attività del volontario deve essere classificata tra quelle di utilità sociale, alternativa tanto a quella di profitto del settore privato di mercato quanto a quella di interesse pubblico delle autorità. In questo senso, dunque, la collaborazione che instaura il volontario deve essere fondata su un’attività occasionale, anche se può essere continuativa nel tempo, aggiuntiva, complementare e mai sostitutiva di quella che le organizzazioni svolgono come compito istituzionale o come attività professionale.

Ricostruita così l’attività del volontario, la corte volge l’attenzione alla relazione tra enti locali e volontari, passando in rassegna le varie discipline che menzionano la possibilità delle autorità pubbliche di avvalersi della collaborazione di singoli volontari. In questo senso cita (1) l’art. 56, codice del terzo settore, dedicato alle convenzioni, (2) l’art. 1, commi da 312 a 316, legge n. 208 del 2015, riguardante la possibilità di utilizzare per attività di interesse generale soggetti beneficiari di ammortizzatori sociali o di sostegno al reddito, nonché stranieri richiedenti asilo, e, infine, (3) la disciplina del baratto amministrativo, anche se sottolinea con riferimento a quest’ultima, che in questo caso si deve parlare più esattamente di relazione a titolo oneroso perché la previsione dell’incentivo fiscale «introduce una logica economica incompatibile con lo spirito di solidarietà che contraddistingue l’attività di volontariato».

Ebbene, queste relazioni stabiliscono forme di collaborazione «improntate al principio di sussidiarietà orizzontale»; emerge, cioè, una visione molto cara a Labsus, secondo cui il principio di sussidiarietà incarna la collaborazione tra autorità pubbliche e cittadini attivi volontari. Vale la pena qui riportare l’esatto passaggio della pronuncia in cui si arriva a dire che «il principio di sussidiarietà orizzontale si pone come principio aperto a raccogliere le esperienze sociali di collaborazione», principio cioè favorevole a promuovere le esperienze sociali che sono in grado di soddisfare interessi comuni. In questo senso, il giudice contabile ritiene anche che, sebbene il principio abbia bisogno di disposizioni di legge che ne diano attuazione, «è altrettanto vero che le norme costituzionali di principio debbono (nei limiti del possibile) essere applicate direttamente, anche in mancanza di una interposizione legislativa, in quanto le stesse vincolano l’esercizio della funzione amministrativa nell’ambito del margine di discrezionalità spettante alle autorità pubbliche». Quindi il principio può essere applicato direttamente e, per quanto riguarda i comuni, può essere fatto attraverso la previsione di un regolamento, emanato ai sensi dell’art. 117, comma 6, cost. Merita di essere ricordato, a questo proposito, che il regolamento sulla collaborazione tra comuni e cittadini promosso da Labsus richiama al primo articolo proprio gli art. 117, comma 6, e 118 comma 4, della costituzione. L’impianto del regolamento trova così autorevolissima conferma in questa pronuncia. Infatti, il parere dell’adunanza plenaria si conclude proprio in questi termini, ovvero prevedendo la necessità che le relazioni tra comuni e cittadini attivi anche singoli siano inquadrate all’interno di un regolamento nel quale sia garantita sempre la libera scelta dei volontari e non si instauri alcun vincolo di subordinazione per la partecipazione ad attività operative di servizio alla persona e di tutela dei beni comuni a carattere non industriale o commerciale.

A questo punto il giudice contabile prevede l’estensione in forma analogica dell’art. 18, codice del terzo settore, stabilendo la possibilità degli enti pubblici di sostenere gli oneri assicurativi a favore delle organizzazioni di volontariato, a beneficio anche dei singoli volontari, dal momento che, secondo l’art. 17, comma 2, codice del terzo settore, e secondo l’art. 1, legge n. 106 del 2016, il volontario agisce anche mediante enti del terzo settore, il che implica che ci possono essere volontari che svolgono le attività fin qui descritte al di fuori di organizzazioni e, nondimeno, devono beneficiare del sostegno degli oneri assicurativi. Tale estensione analogica dell’art. 18, codice del terzo settore, porta a dire che i comuni si devono dotare di registri entro cui inscrivere i singoli volontari cittadini attivi, la cui iscrizione però deve essere ispirata a criteri non discriminatori con garanzia a favore dei volontari di poter sempre rinunciare a tale disponibilità. L’iscrizione ai registri è considerata condizione imprescindibile per poter mettere il comune nella condizione di stipulare apposite polizze assicurative, anche al fine di garantire da parte del comune l’apposita copertura finanziaria.

In questo modo la corte dei conti sancisce la legittimità della cittadinanza attiva svolta anche dai singoli, purché siano rispettate alcune condizioni: vi sia l’approvazione di un regolamento dedicato alle forme di cittadinanza attiva e sia prevista l’iscrizione dei singoli cittadini in appositi registri che consentano ai comuni di sostenere gli oneri relative alle polizza assicurative a loro beneficio.

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