Il presidente del Consiglio ha annunciato nei giorni scorsi che “l’Italia è matura per un sistema presidenziale o semipresidenziale” in quanto “l’architettura attuale non permette di prendere decisioni tempestive e non dà poteri al premier”.
Il presidenzialismo che vuole il presidente del Consiglio probabilmente non si realizzerà in tempi brevi. Ma se e quando dovesse realizzarsi sarebbe esiziale per il nostro progetto di una società composta da cittadini attivi, responsabili e solidali.
Esso si presta infatti a due ordini di obiezioni, quelle del costituzionalismo “classico”, per così dire, e quelle del costituzionalismo “civico”, neologismo inventato da Labsus per dire che la questione è vista dal lato dei cittadini.


Il modello inglese e quello francese

Innanzitutto va chiarito che se si parla di “sistema presidenziale” per l’Italia i modelli possibili di riferimento sono essenzialmente due, quello inglese e quello francese.
Secondo il modello inglese il leader della coalizione vincente diventa capo del governo, con poteri molto incisivi quali fra gli altri la nomina e revoca dei ministri, ma deve avere comunque la fiducia di un ramo del Parlamento. In questo modello sopravvive la figura del presidente della Repubblica come simbolo dell’unità nazionale, lo stesso ruolo che nel Regno Unito è attribuito alla regina.
Secondo il modello francese, invece, il presidente della Repubblica, eletto direttamente dal popolo con un sistema a doppio turno, è al tempo stesso capo del governo, sia pure “controllato” dal Parlamento.


L’obiezione del costituzionalismo “classico”

Dal punto di vista della dottrina costituzionalistica l’obiezione principale che viene mossa ad entrambi i modelli (e in particolare a quello francese) riguarda la radicale modifica che ne conseguirebbe nell’assetto e negli equilibri fra i poteri nel nostro Paese, con riflessi anche sulla tutela dei diritti fondamentali.
La separazione dei poteri di Montesquieu è fondamentale non tanto e non solo dal punto di vista dell’attribuzione di funzioni distinte a ciascun potere, quanto dal punto di vista del reciproco controllo. In altri termini, l’essenza dell’insegnamento di Montesquieu sta nell’idea semplice ma cruciale secondo il quale solo un potere può controllare un altro potere.
Il passaggio del nostro Paese da un regime parlamentare ad un regime elettorale del primo ministro (modello inglese) o del presidente (modello francese) secondo una concezione fortemente personalizzata e tendenzialmente plebiscitaria della democrazia porterebbe ad un accumulo di poteri in capo ad una sola persona, sia esso il primo ministro o il presidente della Repubblica, con una notevole riduzione del ruolo di controllo esercitato dagli organi di garanzia.
Nel caso italiano vi è poi un ulteriore elemento distorsivo dell’equilibrio fra poteri, rappresentato dalla possibilità che il nuovo sistema presidenziale veda in futuro al proprio vertice un uomo politico che controlla anche gran parte dei mezzi di comunicazione di massa e che dispone di risorse finanziarie ingentissime.


L’obiezione del costituzionalismo “civico”

Dal punto di vista dei cittadini attivi a queste preoccupazioni se ne aggiunge un’altra, più specificamente legata al modello di società coerente con questo nuovo sistema. Il presidenzialismo attribuisce al primo ministro o al presidente il ruolo di fiduciario dei cittadini: egli governa in nome e per conto loro, sulla base di un’investitura personale che si presume conferita dall’elettorato al momento del voto. Secondo questa concezione è come se col voto la sovranità popolare si trasferisse in capo al primo ministro (e non, come accade nei sistemi parlamentari, al Parlamento nel suo insieme), cui il popolo (o meglio, una parte di esso) conferisce direttamente e irrevocabilmente un mandato quinquennale a governare.
Quegli stessi cittadini che secondo il principio di sussidiarietà possono essere soggetti attivi che si prendono cura dei beni comuni insieme con i soggetti pubblici, con questo sistema per quanto riguarda il governo del Paese sarebbero invece relegati in un ruolo passivo, semplici spettatori delle decisioni assunte da un uomo cui si presume abbiano delegato i propri poteri.


Quale modello di società?

Le Costituzioni non sono soltanto le carte fondamentali su cui si fonda la vita collettiva di una nazione, esse contengono anche un modello di società. Se la società italiana in questi ultimi 60 anni si è sviluppata in maniera democratica, pluralista e partecipata non solo nella sfera istituzionale, ma in tutti i suoi ambiti, ciò lo si deve in gran parte alla Costituzione del 1948, i cui principi e norme hanno sostenuto e agevolato tale sviluppo.
Voler introdurre nella nostra Costituzione un modello di governo fondato sulla delega, mediante un’investitura fiduciaria e personale, relegando i cittadini nel ruolo di spettatori deresponsabilizzati e disinformati dai mezzi di comunicazione di massa, significa fare di questa modalità di esercizio del potere il modello delle relazioni in tutti gli ambiti della vita associata. E quindi sarà molto più difficile costruire una società di cittadini partecipi dei problemi collettivi, responsabili e solidali.


Un falso problema

In sostanza, il presidenzialismo auspicato dal presidente del Consiglio contiene in sé un modello di società e un’idea di cittadinanza non soltanto radicalmente diversa da quella auspicata da Labsus, ma anche meno adatta ad affrontare le sfide economiche e sociali che ci aspettano nei prossimi mesi ed anni.
Non è vero che il problema principale sta nel fatto che “l’architettura attuale non permette di prendere decisioni tempestive e non dà poteri al premier”, tant’è che l’attuale presidente del Consiglio non soltanto sta imponendo alle Camere la propria agenda a suon di decreti-legge, ma di fatto anche in passato ha nominato e revocato ministri senza alcun vincolo.
Un esempio sono da un lato alcuni dei ministri dell’attuale governo, privi di qualunque retroterra politico proprio, dall’altro la revoca in precedenti governi degli allora ministri Ruggiero, Scajola e Tremonti.


Autorevolezza e credibilità cercasi

In realtà il problema è opposto a quello individuato dal presidente del Consiglio. Per affrontare una crisi come questa in un paese come il nostro il modello di governo più adatto non è quello fondato sull’accentramento ed il cumulo dei poteri, bensì quello fondato sulla partecipazione consapevole e convinta di tutti i cittadini allo sforzo per affrontare il problema, qualunque esso sia.
E’ il modello che ha funzionato quando si trattava di entrare nell’euro. Allora si è visto che se ci vengono chiesti sacrifici noi Italiani siamo capaci di farne quanto e più di altri popoli. Ma chi ci chiede di sacrificarci in vista di un futuro migliore deve essere autorevole e credibile, come lo era Ciampi al momento dell’ingresso nell’euro.
Il problema è che l’autorevolezza e la credibilità non si improvvisano, sono il risultato di biografie coerenti, di una vita intera al servizio delle istituzioni e dell’interesse generale. Ecco perché è più facile cercare una scorciatoia nel presidenzialismo.

Parte dei commentatori già nega questa presunta preclusione. Chi legge la sussidiarietà come un criterio di demarcazione tra regole pubblicistiche e regole private, ritiene che proprio la sussidiarietà favorisca le privatizzazioni e le liberalizzazioni e quindi avvantaggerebbe le imprese private.

Questa tesi non appare condivisibile, tuttavia, perché è proprio della sussidiarietà, invece, disegnare relazioni in cui le amministrazioni collaborano con i cittadini, li ‘sussidiano’ per l’appunto nel senso di sostenerli. Questa accezione negativa della sussidiarietà può valere solo nel caso in cui si è in presenza di attività svolte dai privati: in queste ipotesi le amministrazioni possono riappropriarsi delle attività solo eccezionalmente. In tutti gli altri casi la sussidiarietà si declina prevalentemente in senso positivo.

Altri, partendo dal presupposto che la sussidiarietà trovi applicazione soprattutto nei servizi sociali rivolti alla persona, ritengono che la sussidiarietà porti con sé un sistema di regole che agevola gli affidamenti pregiudiziali alle associazioni del terzo settore in deroga alle regole di concorrenza. Questa lettura apparentemente non avrebbe alcun collegamento con il tema delle imprese e dei rapporti economici, ma così non è.

Infatti, quando ci si confronta con questi temi è necessario misurare la compatibilità di queste soluzioni con il diritto comunitario che, a partire dagli anni novanta dello scorso secolo, si è sempre più occupato dei servizi di interesse generale. L’orientamento del diritto comunitario è quello di estendere fin dove possibile le regole di concorrenza, ammettendo una loro limitazione solo in segmenti di mercato nei quali appaiono prevalenti gli elementi di solidarietà sociale. Benché questi confini non siano facilmente delineabili in astratto, si può dire con certezza che l’area sottratta alla concorrenza nei servizi sociali è nell’ordinamento comunitario molto più ristretta di quella garantita generalmente dall’ordinamento nazionale. Sicché neanche questa tesi basta a confutare che la sussidiarietà sia indipendente dalle attività economiche, giacché non tutto quello che si considera nel nostro paese ‘sociale’ è fuori dal ‘mercato’ come ricostruito in ambito comunitario.

Si obietta che l’articolo 118, comma 4, della Costituzione riferendosi esclusivamente ai cittadini non prende in considerazione le imprese. Ma anche questo appare un ostacolo facilmente superabile.

In primo luogo, quel ‘cittadini’ sottintende una forma di cittadinanza che è diversa da quella politica: è proprio la qualità del loro ‘essere attivi’ che legittima la qualificazione di ‘cittadini’. In altri termini la parola esprime un contenuto qualitativo innovativo dell’essere cittadini che è dato dalla prova di appartenenza a una comunità nel momento in cui si interessa dei beni comuni.

Peraltro, non è il primo caso in cui nella costituzione si trova l’espressione ‘cittadini’ senza che questo implichi una limitazione alla sola ‘cittadinanza politica’ (si pensi, ad esempio, al diritto di associazione che non è certo limitato ai soli cittadini italiani nonostante la lettera dell’articolo 18 della Costituzione).

Oltretutto, a ben vedere, la circostanza che l’articolo 118 si riferisca a persone fisiche appare coerente con l’impostazione personalistica della nostra Costituzione, ma anche del codice civile che ricostruisce la disciplina dell’impresa intorno alla figura dell’imprenditore (articolo 2082 codice civile).

Ma, soprattutto, se la ratio della sussidiarietà è favorire le azioni svolte da soggetti diversi dalla Repubblica che curano attività di interesse generale perché queste appaiono contigue con le responsabilità dei pubblici poteri, non è comprensibile il motivo per cui le imprese debbano essere escluse quando si fanno promotrici di queste attività: se soddisfano interessi generali anche loro compiono quella fattispecie da cui l’articolo 118 della Costituzione fa derivare l’obbligo di favor a carico delle amministrazioni pubbliche.

D’altra parte argomentare che le imprese private perseguono esclusivamente interessi privati è espressione di un pregiudizio: esattamente come i cittadini, anche le imprese possono decidere in certi campi di prendersi cura di interessi generali senza che questo modifichi la loro natura.

Ne discende così che la sussidiarietà può essere impiegata anche nelle attività di natura economica che abbiano riflessi di interesse generali. Arrivati a questo punto, però, occorre di nuovo misurarsi con quella che la dottrina giuridica ha chiamato la ‘costituzione economica europea’ che è sostanzialmente volta ad affermare le regole di concorrenza.

Già in occasione di un altro editoriale si è avuto modo di specificare che le regole della sussidiarietà applicate ai rapporti economici sono diverse da quelle della concorrenza per molteplici motivi. Questa considerazione è significativa perché se fosse vero che l’ordinamento comunitario preveda la concorrenza del mercato come unico sistema di regole per i rapporti economici, dovremmo concludere che, ancorché la sussidiarietà orizzontale possa applicarsi astrattamente nei rapporti economici, ciò non sarebbe consentito perché in contrasto con le regole comunitarie.

In verità a un migliore approfondimento si può perlomeno ritenere che le regole di concorrenza non sono le uniche possibili. In parte, questo si è già detto sopra a proposito dei servizi sociali: benché l’area sottratta al mercato sia molto ristretta, questo spazio ‘libero dal mercato’ esiste. Inoltre la Comunità europea circoscrive le attività di interesse economico alle attività diverse dalle funzioni, rispetto alle quali il mercato non opera mentre la sussidiarietà sì. L’ordinamento comunitario, inoltre, considera il ‘dialogo sociale’, l’apertura al confronto e alle condivisioni delle scelte di interesse generale, come un sistema di governo prediletto, dal quale le imprese non sono affatto escluse. La cooperazione con le imprese presuppone un sistema di regole diverso dalla concorrenza, evidentemente.

Ma si può dire, soprattutto, che la concorrenza non è il fine dell’ordinamento comunitario: l’articolo 2 del Trattato comunitario di Roma individua i valori e gli obiettivi dell’ordinamento comunitario, nei quali non è compreso il mercato concorrenziale. Il mercato concorrenziale è, viceversa, considerato lo strumento ordinario con cui è possibile raggiungere quegli obiettivi, ma – in quanto strumento sia pure significativo – si considera valido fin quando gli obiettivi per i quali è predisposto sono effettivamente raggiunti; se così non è, si utilizzano altri mezzi. Tutto questo ci dice che le regole di concorrenza non sono le uniche che l’ordinamento comunitario prende in considerazione.

Ciò apre uno spazio per l’applicazione di regole diverse dalla concorrenza nei rapporti economici. Tra queste l’ordinamento comunitario non ricomprende però la sussidiarietà orizzontale; eppure, alcune decisioni della commissione europea, che in questa rivista sono state commentate, potrebbero suggerire alcuni accostamenti che sono suscettibili di ulteriori approfondimenti. Se si potesse dimostrare questo, si potrebbe dire non soltanto che la sussidiarietà orizzontale trova applicazione nei rapporti economici ma che perfino ciò non contrasta con l’ordinamento comunitario.

È uno dei tanti filoni affascinanti di ricerca che la sussidiarietà orizzontale stimola.

Welfare (o commedia?) all’italiana
Molti ricorderanno. Siamo nei primissimi anni 50 e nel paese di Sagliena viene trasferito il Maresciallo Antonio Carotenuto (gli presta il volto Vittorio De Sica). E’ un donnaiolo attempato che si adatterà alla vita di paese, vita monotona e tranquilla come poteva essere quella dell’Italia centrale nel dopoguerra. Supportato dalla domestica Caramella (Tina Pica), il maresciallo dirige la locale stazione dei carabinieri. In quell’atmosfera – che oggi percepiamo con simpatia, ma con grande distanza, tanto era ingenua e sempliciotta – si muovono figure caratteristiche: come quella di una giovanissima e splendida Gina Lollobrigida-Bersagliera, che attraversa le vie del paese a cavallo di un mulo. Uno spaccato di un’Italia che ormai non esiste più, ma che ancora oggi ci fa sorridere.

Ci viene in mente qualcosa del genere leggendo, tanto per fare un esempio, la pagina 16 del sacconiano Libro Verde sul Welfare. “Mentre il vecchio Welfare si è concentrato con maggiore o minore successo, e con una certa dose di paternalismo, su singoli bisogni e su specifiche situazioni di disagio o debolezza, un moderno Welfare deve essere capace di fornire una risposta globale ai diversi bisogni della persona (e fin qui tutto bene, in linea di principio, ndr). Fondamentale, in questa prospettiva, è la capacità di ‘fare comunità’, a partire dalle sue proiezioni essenziali che sono la famiglia, il volontariato, l’associazionismo e l’ambiente di lavoro, sino a riscoprire luoghi relazionali e di servizio come le parrocchie, le farmacie, i medici di famiglia, gli uffici postali, le stazioni dei carabinieri. E’ solo in questo modo che pare possibile costruire una rete diffusa e capillare di servizi e nuove sicurezze ad integrazione della azione dell’attore pubblico.”

Eccola qui, dunque, la rete diffusa e capillare di servizi di un paese moderno. Basta l’aiuto del Maresciallo Carotenuto di turno e della sua stazione dei carabinieri, del medico condotto (come si chiamava un tempo) e del farmacista locale, e l’Italietta del 2008 può dormire sonni tranquilli.

Un’Italia in bianco e nero

C’è qualcosa che non torna nello scenario disegnato dal Libro Verde. L’Italia è un paese che soffre di una carenza tradizionale di servizi sociali. Il nostro paese non ha nulla dell’efficienza e della qualità dell’offerta sociale, per esempio, dei paesi scandinavi, ma neanche degli altri paesi europei.

I servizi per l’infanzia, a partire dai nidi, sono rari e costosi. I servizi sanitari sono frammentati e creano tante disuguaglianze su tutto il territorio nazionale. I servizi nel territorio stentano a decollare a tutto vantaggio dell’ospedalizzazione dell’assistenza. A ciò si aggiunga l’aumento previsto della popolazione anziana nei prossimi anni a causa dell’aumentata aspettativa di vita. Né si può dimenticare l’incidenza sempre più forte del costo della vita e, in particolare, delle tariffe dei servizi pubblici (dall’energia ai trasporti) sulla vita quotidiana delle famiglie. Stesso discorso per l’accesso al credito e alla casa, specie per le giovani coppie. Insomma, un quadro assai difficile al quale si aggiunge adesso l’impatto della recessione economica provocata dalla crisi finanziaria internazionale.

Le famiglie in difficoltà

In questo contesto, le famiglie italiane sono costrette tradizionalmente ad arrangiarsi in modo autonomo, facendo forza sulle proprie risorse ‘interne’, sia umane che economiche. Una sorta di ‘welfare familiare’ di cui, per esempio, usufruiscono i giovani che continuano a vivere in casa per un periodo più lungo di quanto sarebbe normale e gli anziani che godono di una vicinanza e di una assistenza che altrimenti farebbero fatica a ricevere. Ma questo modello, ormai, non regge. E non reggerà più. La stessa struttura della famiglia, sempre più ristretta rispetto a quella tradizionale, sarà sempre meno capace di far fronte a tutto. In questo vecchio modello non c’è spazio per una piena emancipazione delle donne e per il loro ingresso pieno e definitivo nel mondo del lavoro. Il peso dei lavori di cura e di assistenza – verso i più piccoli e verso i più anziani – continuano a ricadere sempre sulle loro spalle. Ma a condizione di rinunciare, da una parte, all’autorealizzazione personale e, dall’altra, ad immettere nel ciclo economico un significativo contributo alla crescita.
C’è, infine, un’ultima sfida che il nostro sistema pubblico non riesce a raccogliere: quella della disuguaglianza. Dei redditi, delle Regioni, delle opportunità. L’articolo 3 della Costituzione non sembra più essere una priorità nella definizione dell’interesse generale per il ceto politico e le istituzioni pubbliche. Anzi, in certi casi, sembra che le classi dirigenti italiane siano esse stesse produttrici di disuguaglianze e nuove insicurezze sociali.

La ricetta di Sacconi

Come affronta questi temi cruciali il Libro verde di Sacconi? A volte con mere dichiarazioni di principio. Altre con impegni che subito dopo vengono contraddetti. Altre ancora con misure obiettivamente inadeguate e semplicistiche. Oppure con il silenzio puro e semplice.

Tra le dichiarazioni di principio, va segnalato, per esempio, un vago riferimento alla centralità della persona e della famiglia e alla difesa della vita. Espressioni tanto importanti quanto poco approfondite. Si parla di persona, ma non si parla di cittadini titolari di diritti. Si parla di famiglia, ma senza distinzioni, come se la famiglia fosse, ancora, appunto, quella degli anni ’50. Si parla di difesa della vita e ci si chiede perché in un documento sul welfare…. Si parla di welfare comunitario per fare delle famiglie l’attore principale dei servizi sociali, di fatto trasferendo responsabilità istituzionali al tradizionale familismo all’italiana, senza nemmeno tener conto della ricchezza di esperienze e competenze che può venire dalle organizzazioni civiche italiane. Insomma, resta forte la sensazione di meri postulati ideologici che non sono per nulla in grado di fornire soluzioni concrete ai problemi che sono sul tappeto.

Si prendono impegni. Come quello di fare della salute un motore della prosperità nazionale, come ha chiesto il Libro bianco della UE sulla Sanità. Ma nel documento non c’è traccia di alcuna strategia per dare gambe a questo proposito. Così come si promette di non diminuire la spesa sociale quando sono già in corso tagli rilevanti per i fondi nazionali destinati all’assistenza sociale, alle persone non autosufficienti, alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni.
Si propongono misure. Come voucher e detrazioni che, nel migliore dei casi, potranno pure aumentare la capacità di scelta delle famiglie, ma, nei fatti, le abbandonano ad un mercato di erogatori di servizi sociali nel quale i temi della qualità, dell’efficienza e dell’equità del servizio diventano del tutto secondari e i diritti si frammentano in una molteplicità di opzioni ineguali.

Infine, si tace su questioni cruciali. Per esempio, sul ruolo degli immigrati, che diventano ormai la manodopera preferita nel mercato autogestito dei servizi sociali: tant’è vero che proprio di recente, in fase di ridefinizione delle quote dei lavoratori immigrati, il ministro ha annunciato che saranno accettati gli extracomunitari con contratto di collaborazione familiare e non altri. Oppure sul destino delle persone disabili e dei cronici. Oppure sulle misure per favorire le organizzazioni civiche sul territorio. Oppure sulla trasversalità delle politiche per la salute. Oppure sulla sorte di una legge comunque assai avanzata come la 328 del 2000. E via dicendo.

Quale sussidiarietà?

Per finire. La filosofia sottostante al Libro verde di Sacconi è un mix di paternalismo e familismo, nel quale si ritiene di sviluppare un forte pilastro privato complementare, scaricando sulle famiglie il compito di arrangiarsi in qualche modo, con una spolverata di caritatevole apporto del volontariato. Pane, amore e fantasia. Il ‘pane’ del welfare e della carità. L’‘amore’ dell’ideologia. La ‘fantasia’ del si salvi chi può e dell’erogare come si può. Tutto ciò viene chiamato sussidiarietà.

In effetti, l’esperienza ci dice che l’approccio della sussidiarietà al tema del welfare pare l’unico possibile in un contesto in cui lo stato sociale non è più in grado di estendere illimitatamente la spesa pubblica e la propria macchina amministrativa, mentre il mercato non è in grado di dare sufficienti garanzie di tutela dei diritti dei cittadini. Solo che la sussidiarietà è tutt’altra cosa rispetto al disegno semplicistico del Libro verde.

La vera sfida è un’altra. Quella della governance dei sistemi nazionali e regionali di welfare con il concorso dei cittadini e delle loro organizzazioni. L’approccio della sussidiarietà ci dice che non siamo di fronte ad un problema di spesa, né di norme: in realtà, qualità, efficienza ed efficacia dei servizi dipendono dal modo in (e, dunque, dagli strumenti ‘culturali’ con) cui si governa il sistema. Il sistema funziona molto meglio dove crescono, per esempio, la capacità manageriale della dirigenza pubblica e dove si effettua la valutazione civica dei dirigenti e dei servizi.

Così, la performance complessiva dei Servizi Sanitari Regionali dipende strettamente dalle capacità di governance e dal contesto regionale più o meno favorevole. Occorre investire in formazione, cultura gestionale, sistemi informativi, tecnologie, competenze civiche, capacità di soluzione dei problemi, esperienze di tutela e di partecipazione: in altre parole, investire nel capitale umano, nel capitale sociale, nella cittadinanza attiva.

In questo modello di sussidiarietà, la cittadinanza attiva ha un ruolo strategico: rappresentare il punto di vista dei cittadini, rendere trasparente e verificabile l’azione amministrativa, rendere coerente il sistema contro i rischi della disparità di trattamento, esercitare una funzione costituzionale di attuazione dell’interesse generale (in particolare, quello definito nell’articolo 3 della Costituzione). La vera sfida si gioca in questo campo. La sussidiarietà come nuovo esercizio dell’interesse generale collegato al tema dell’universalismo. Una funzione pubblica della cittadinanza attiva per la tutela eguale dei diritti. Proprio nel momento in cui la mano dello stato sembra ritrarsi, incapace di fornire risposte adatte ai tempi nuovi.

Per non fare la fine del contadino al quale De Sica si rivolge in una scena del citato film.
De Sica: «Che te magni?»
Contadino: «Pane, marescià!»
De Sica: «E che ci metti dentro?»
Contadino: «Fantasia, marescià!!»