Nel suo messaggio di fine anno il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, ha segnalato con preoccupazione che:
"Se la politica diventa un continuo gridare, un gareggiare a chi alza di più i toni, uno scontrarsi su tutto, su ogni questione, in ogni momento, ne soffrono le istituzioni, a cominciare dal Parlamento, e ne soffre il rapporto con i cittadini. Quando nel frastuono generale non si possono nemmeno più cogliere bene le diverse posizioni e proposte, allora molti finiscono per allontanarsi non da questo o quel partito, ma dalla politica. E invece, attenzione. A chi mi ascolta, e a tutti gli italiani, vorrei dire: non allontanatevi dalla politica. Partecipatevi in tutti i modi possibili, portatevi forze e idee più giovani. Contribuite a rinnovarla, a migliorarla culturalmente e moralmente ... non ci si può rinchiudere nel proprio orizzonte personale e privato, solo dalla politica possono venire le scelte generali di cui ha bisogno la collettività, e la partecipazione dei cittadini è indispensabile affinché quelle scelte corrispondano al bene comune".

Partecipazione alla vita politica
La politica a cui il Presidente invita tutti a partecipare è infatti quella che si svolge nei partiti, nelle assemblee elettive ai vari livelli, nelle amministrazioni locali, in sostanza nelle istituzioni. Per quanto essenziale, anzi vitale per il buon funzionamento di un sistema democratico fondato sulla rappresentanza, questa modalità di partecipazione alla vita pubblica non è però oggi l'unica possibile.

L'art. 118, u.c. della Costituzione, prevedendo che i cittadini possano attivarsi autonomamente per perseguire l'interesse generale prendendosi cura dei beni comuni insieme con le istituzioni, apre infatti spazi di partecipazione alla politica del tutto nuovi, perché non più limitati alla sfera istituzionale e non più riservati a pochi, bensì estesi alla vita di tutti i giorni ed alla portata di tutti.

Come essere cittadini attivi
Essere cittadini attivi, prendendosi cura dei beni comuni, vuol dire fare cose concrete, anche semplici, riguardanti quei beni, materiali ed immateriali, che garantiscono a noi tutti condizioni di vita civili e comunque migliori di quelle che avremmo senza di essi ma che, proprio in quanto oggetto di uso collettivo, sono continuamente a rischio di degrado o addirittura di distruzione.

Prendersi cura della produzione, manutenzione e sviluppo di questi beni non è soltanto interesse del singolo cittadino che si attiva in tal senso, bensì è anche interesse di tutti, cioè interesse generale. Dunque è un'attività che, in quanto riguarda la comunità, è un'attività "politica" nel senso più ampio del termine, anche se si manifesta non tanto attraverso il "dire" quanto attraverso il "fare".

Non solo, è anche un'attività nella quale si manifesta, in forme inedite, quella sovranità che, secondo quanto afferma la Costituzione all'art. 1, "appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione".

I cittadini sovrani del paese
I cittadini che si attivano per prendersi cura dei beni comuni esercitano infatti la propria sovranità, esattamente come quando votano per scegliere i propri rappresentanti nelle assemblee elettive, i sindaci o i presidenti delle regioni.
Anzi, forse sono addirittura più sovrani in quanto cittadini attivi che non in quanto elettori. In questa ultima veste, infatti, esercitano la propria sovranità soltanto nel momento del voto con cui delegano altri ad occuparsi dei problemi della comunità; nella veste di cittadini attivi invece sono sovrani ogni volta che si prendono cura dei beni comuni.

I cittadini attivi sono sovrani perché si comportano come i veri padroni di casa della Repubblica, che se vedono che qualcosa non va nella casa comune si preoccupano e fanno quanto in loro potere per porre rimedio; quelli che si girano dall'altra parte pensando "tanto ci penserà qualcuno" si comportano invece come se fossero ospiti della Repubblica o, in termini più tradizionali, come "amministrati, utenti, assistiti " che in quanto tali delegano ad altri la soluzione dei problemi che riguardano la comunità.

E dunque l'appello del Presidente della Repubblica a non rinchiudersi nel "proprio orizzonte personale e privato" va non solo sostenuto, ma anche interpretato nella sua duplice valenza, riguardante da un lato (come era nelle intenzioni del Presidente) la partecipazione alla vita pubblica nelle forme della politica tradizionale, dall'altro la nuova modalità di partecipazione democratica che si realizza attraverso l'esercizio della cittadinanza attiva, prevista dall'art. 118, u.c. della Costituzione.

Nelle scorse settimane due importanti novità hanno contribuito a riaprire il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione. Fornendo soluzioni differenziate al problema, ormai ineludibile in Italia, del rapporto tra cittadini e istituzioni.

Il memorandum d'intesa

Da una parte, il memorandum d’intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche siglato dai ministri Luigi Nicolais e Tommaso Padoa Schioppa con Cgil, Cisl e Uil. Dall’altra, la proposta di legge sulla valutazione del pubblico impiego formulata dai giuristi Pietro Ichino e Bernardo Mattarella e depositata alle Camere dal deputato Lanfranco Turci e dal senatore Antonio Polito.

Apparentemente i due documenti sembrano andare nella medesima direzione: migliorare la qualità dei servizi amministrativi e l’efficienza degli uffici pubblici valutando il rendimento di chi vi lavora come dirigente, funzionario o impiegato. Una direzione che si riconosce ormai come obbligata in un paese in cui l’amministrazione pubblica è comunemente percepita come un fattore di debolezza del sistema produttivo e la sua inefficienza come un costo per i cittadini e le imprese. Né si tratta solo di un’impressione.

Crisi tra istituzioni e cittadini

Numerosi studi internazionali confermano, infatti, l’arretratezza del settore pubblico italiano. Allo stesso modo, le segnalazioni raccolte dalle organizzazioni dei consumatori – basti pensare ai dati che ogni anno emergono dal Rapporto Pit Servizi e dal Rapporto Pit Salute realizzato da Cittadinanzattiva – illustrano una situazione di grave crisi nella relazione tra istituzioni e cittadini.

Bisogna riconoscere che molti punti accomunano le due iniziative (e in altra sede meriterebbero di essere analizzati). Proprio questa convergenza deve essere segnalata e apprezzata come espressione di uno sforzo che tutto il paese è chiamato a compiere per liberarsi di pesi ormai insopportabili, rimettendo al centro i diritti dei cittadini utenti e sviluppando quelle risorse necessarie per competere sul piano internazionale.

Tuttavia, se si utilizza il filtro interpretativo della sussidiarietà, emergono anche differenze profonde tra le due iniziative rispetto alla filosofia che le ispira, all’approccio che viene utilizzato e alle possibili conseguenze pratiche. Differenze che, se portate alle estreme conseguenze, pongono tutti gli operatori del settore di fronte ad un bivio.


Nel memorandum si legge, per esempio, che per realizzare gli obiettivi generali dell’intesa “si è concordato che le iniziative di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche vengano attuate attraverso indirizzi e criteri generali concordati in connessione con il rinnovo dei contratti”. Oppure che “il riassetto deve prevedere l’autonomia del dirigente nell’individuare la migliore organizzazione della propria struttura” e nella “utilizzazione del proprio budget” ma sempre “nell’ambito del sistema delle relazioni sindacali previsto dai contratti collettivi nazionali”.

E ancora “l’affidamento degli incarichi di funzione dirigenziale avverrà attraverso procedure negoziali improntate a criteri di trasparenza e di pubblicità”. Sul piano della valutazione, poi, la misurazione dei servizi, i parametri di capacità manageriale, i risultati conseguiti vanno valutati “secondo modalità previste dal Ccnl”.

Gli esempi potrebbero continuare, ma quelli segnalati sono già sufficienti per provocare una serie di domande. Tra le quali: che autonomia è quella del dirigente che deve sottostare ad una contrattazione collettiva che definisce tutto in modo rigido? Come può essere valutato chi non ha reale autonomia? E, sul piano dell’impiego, come si fa a valutare i dipendenti pubblici sulla base di criteri e parametri definiti dalle proprie organizzazioni di rappresentanza? Ammesso che, risolti questi problemi, una valutazione seria si riesca a fare, quali conseguenze comporta in concreto, al di là delle affermazioni generiche sulla necessità che l’amministrazione funzioni davvero e sia orientata al cittadino, se premi e sanzioni sono nuovamente rimandati alla negoziazione sindacale? Infine, in questo intreccio perverso tra burocrazie e parti sociali, che spazio resta davvero ai diritti dei cittadini utenti?

Queste e altre domande non investono tanto il ministro della Funzione pubblica che, con una recente direttiva, si è sforzato di offrire qualche apprezzabile soluzione ai problemi di cui si parla. Né vogliono mettere minimamente in discussione i sacrosanti diritti dei lavoratori e la dignità professionale dei tanti meritevoli che operano nella funzione pubblica.

La perplessità riguarda quel metodo pervasivo della ‘cogestione’ che rende impossibile la distinzione dei ruoli di istituzioni e sindacati e delle conseguenti responsabilità. In altre parole, ‘mettere il naso’ in tutto il processo, dal management alla valutazione, non aiuta per nulla, come insegna l’esperienza, a scuotere l’eterno immobilismo amministrativo italiano.

Authority e pubblico impiego

Viceversa, l’iniziativa di legge che propone l’istituzione di un’Authority per la valutazione del pubblico impiego, pur criticabile e migliorabile come tutte le proposte manca, per esempio, la previsione di un rappresentante dei cittadini utenti nel collegio dei componenti, sembra in grado di affrontare in modo più plausibile la questione costituzionale del buon andamento dell’amministrazione pubblica.

Non soltanto perché fa leva sulla valutazione dei rendimenti operando sui tre versanti dei controlli interni, della responsabilità dei dipendenti e delle retribuzioni. Ma anche perché riconosce un valore al metodo della sussidiarietà (il disegno di legge ha raccolto il contributo importante di Teresa Petrangolini e di Gregorio Arena, rispettivamente segretario generale di Cittadinanzattiva e presidente di Labsus ). La legge prevede, infatti:

1.
sotto il profilo della trasparenza, la pubblicazione sul sito internet dell’autorità delle “informazioni sulle segnalazioni e informazioni ricevute dai cittadini”

2.
sotto il profilo della partecipazione, “l’organizzazione di un confronto pubblico annuale sull’attività di valutazione compiuta da ciascuna amministrazione, con la partecipazione di associazioni di consumatori o utenti”

3.
e, soprattutto, sotto il profilo della sussidiarietà, la “previsione di modalità di partecipazione delle associazioni di consumatori o utenti agli organi di valutazione e alla loro attività”. In altre parole, si riconosce che la valutazione è un’attività di interesse generale che può e deve essere svolta anche dai cittadini singoli o associati.
Come modernizzare il paese

E la sussidiarietà diventa il principio ispiratore di una governance più matura, allargata ai soggetti civili ma senza confusione di ruoli e responsabilità.
E’ questa, ne siamo convinti, la via maestra per la modernizzazione del paese. Al Parlamento, adesso, tocca il compito di imboccarla convintamente.