I criteri per l'affidamento "sussidiario" di prestazioni professionali
Corte dei conti

16 settembre 2004, n. 229

Affidamento di prestazioni professionali e sussidiarietà

E ' ammissibile il conferimento di incarico professionale ad un professionista " terzo " rispetto all ' amministrazione, purché tale scelta sia informata ai principi di economicità e razionalità e si riveli dunque come " sussidiaria " rispetto alla regola della prioritaria utilizzazione del personale appartenente alla stessa amministrazione.

La sentenza

La sentenza della Corte dei conti in esame affronta la problematica del conferimento di incarichi o consulenze professionali a soggetti estranei alla pubblica amministrazione; in particolare, la fattispecie concerne attività di consulenza in genetica medica e in materia di sorveglianza medica al personale esposto al rischio di radiazioni, attribuite a personale medico esterno alle strutture sanitarie.
In via di principio, rileva la Corte, l’esternalizzazione è ammessa nel caso in cui corrisponda a criteri di efficienza ed economicità : conseguentemente, non è ammissibile l’utilizzo di un professionista esterno nel caso in cui già vi siano, all’interno dell’ente, professionalità idonee a realizzare, in modo egualmente efficace, la prestazione oggetto dell’incarico; al contrario, l’affidamento a soggetti esterni deve ritenersi assolutamente legittimo qualora debbano essere acquisite specifiche competenze di particolare valore ovvero, parimenti, nell’ipotesi in cui debbano essere elaborati progetti di particolari complessità che l’amministrazione non è in grado di realizzare.
Il ricorso alle professionalità esterne si configura dunque sussidiario rispetto all’utilizzazione del personale interno: in via prioritaria, la prestazione dovrà essere eseguita attraverso gli uffici dell’amministrazione; soltanto nel caso in cui questi non siano in grado di assicurare una determinata attività in modo ottimale, secondo giudizi di carattere manageriale fondati, in primo luogo, sul rapporto tra costi e risultati, allora sarà possibile il conferimento al soggetto esterno: in particolare, ciò si verifica normalmente nel caso in cui il lavoro presenti particolari caratteristiche quali la novità , la straordinarietà e la specificità [1].
La pronuncia in oggetto conferma, peraltro, un indirizzo costante della magistratura contabile in ordine all’ammissibilità dell’esternalizzazione a terzi di incarichi professionali e coerente con i principi espressi nel testo unico enti locali, decreto legislativo 267 del 18 agosto 2 (in particolare art. 11 richiamato dalla Corte), nonché con quelli contenuti nel decreto legislativo 165 del 3 marzo 21, ” Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ” .
Nel caso di specie, si osserva, in ragione della carenza di professionalità interne alle Aziende sanitarie, nonché, soprattutto, in virtù di un accertato risparmio rispetto all’assunzione in via diretta dei servizi professionali, la Corte ha giudicato assolutamente legittimo l’affidamento a medici esterni delle consulenze e, dunque, ha assolto i dirigenti responsabili della scelta.

Cosa si intende per “sussidiaria”

Nella controversia in oggetto la Corte utilizza espressamente l’aggettivo ” sussidiaria ” per qualificare la scelta di conferire a soggetti esterni della pubblica amministrazione incarichi professionali: ciò in ragione del principio per il quale ” la Pubblica Amministrazione ha il dovere di rinvenire all’interno della propria struttura organizzata, ed attraverso la ottimale utilizzazione delle risorse umane e strumentali di cui è dotata per il perseguimento dei propri fini istituzionali, i mezzi necessari alla realizzazione degli stessi ” .
Particolarmente problematica appare la riconduzione della sussidiarietà in questione a quella prevista dall’art.118, 4 °c., cost e, conseguentemente, all’obbligo, ormai giuridicamente sanzionato, di favorire cittadini, singoli e associati, nell’esercizio di attività di interesse generale.
A tal proposito, si osserva, anzitutto, che la sussidiarietà a cui si riferisce la Corte dei conti delinea il rapporto tra enti pubblici e soggetti privati in relazione a particolari prestazioni di carattere tecnico-professionale che, obbligatoriamente, devono essere rese dall’amministrazione al pubblico; in secondo luogo, le attività in oggetto si caratterizzano per essere eseguite dai privati esclusivamente per finalità lucrative nell’esercizio della propria specifica attività lavorativa; in terzo luogo, la procedura di scelta ed affidamento dell’attività viene promossa, in ogni caso, dall’ente pubblico.
A questi profili, si aggiunge, inoltre, quale corollario, quello dei criteri di scelta del soggetto privato: in particolare, sia la decisione in merito all’opportunità o meno di un affidamento all’esterno del servizio professionale, sia, successivamente, quella della scelta tra i singoli soggetti privati si fonda su parametri di natura prevalentemente economica (analisi dei costi, risparmio di risorse pubbliche, efficienza etc.).
Viceversa, come ampiamente rilevato in dottrina, l’art. 118, 4 ° c., cost. si riferisce soltanto a specifiche attività di prestazione di interesse generale, tra cui, in primis, il settore sociale; in secondo luogo, le associazioni di cittadini a cui la norma costituzionale fa riferimento sono, anzitutto, quelle appartenenti all’area del volontariato, del no-profit e del terzo settore in genere; in terzo luogo, è necessario che l’iniziativa dei privati sia autonoma perché sia favorita dagli enti territoriali [2].
In definitiva, sul punto, l’area di riferimento delle prestazioni rese ” in sussidiarietà ” dai professionisti esterni alla p.a. esula chiaramente dalle attività di interesse generale di cui all’art. 118 cost. che l’amministrazione ha l’obbligo di favorire.

Prestazioni professionali e sussidiarietà

L’esternalizzazione delle prestazioni professionali (nonché, è da ritenere, anche dei servizi interni all’amministrazione) non è inclusa quindi nella sfera del principio di sussidiarietà come indicato oggi in costituzione; al contrario, essa è ammissibile qualora, a seguito di un rigoroso giudizio improntato ai caratteri della economicità e managerialità , risulti essere anti-economica la scelta di provvedere mediante le risorse interne.
Dal giudizio della Corte emerge dunque l’inapplicabilità del principio di sussidiarietà orizzontale quale contenuto nell’art. 118, 4 °c., cost. all’area degli incarichi esterni professionali.
A riguardo si evidenziano tuttavia, due ulteriori profili problematici di particolare interesse.
In primo luogo, è indubitabile che molti fra i criteri adottati dalla Corte dei conti per valutare l’opportunità di un affidamento all’esterno di un particolare servizio professionale, siano utilizzabili anche da un’amministrazione pubblica in una scelta sul se e come favorire ex art. 118, 4 ° c., cost. le associazioni di cittadini nello svolgimento delle attività di interesse generale.
In secondo luogo, è altresìevidente, che quest’ultima tipologia di valutazione necessita di elementi ulteriori, maggiormente aderenti alle finalità sociali e di solidarietà , caratterizzanti le attività in essere, i soggetti beneficiari e le formazioni emergenti autonomamente dalla società .


[1] Nel medesimo senso cfr ex multis C. conti, sez. III centrale, n.9/A, 8 gennaio 23; C. conti, sez. giur. reg. Umbria, 22 gennaio 21, n. 33, in Riv. corte conti, 21, fasc. 1, 169; C. conti, sez. III, 22 ottobre 1997, n. 33, in Riv. corte conti, 1998, fasc. 1, 19 (m), in cui si fa riferimento anche ai profili di celerità ed urgenza che possono caratterizzare il lavoro; C. conti, sez. giur. reg. Veneto, 7 gennaio 1997, n. 1, inFinanza loc., 1997, 1591 per cui se l’attività rientra nella ” normale competenza dell’ente ” questa non può essere affidata all’esterno.

[2] In dottrina, per una preferibile applicazione della sussidiarietà orizzontale al settore sociale, cfr. V. Cerulli Irelli Sussidiarietà (Voce) in Enc. giur. Trecc. Agg. 24. Per una ricostruzione della sussidiarietà orizzontale in termini diversi che una mera esternalizzazione cfr. G. Arena Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118 Costituzione in Studi in onore di G. Berti Napoli 25, 177; dello stesso Autore, più ampiamente Cittadini attivi, Bari 26. A livello soggettivo, per l’inapplicabilità del principio di sussidiarietà orizzontale al settore delle imprese cfr. Cons. st. sez. Consultiva atti normativi, 25 agosto 23, n.144, su cui cfr. articolo di G. Razzano Il Consiglio di Stato il principio di sussidiarietà e le imprese e la nota di D. Bolognino: questi ultimi documenti sono consultabili in www.labsus.org



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