Sussidiarietà e concorrenza sono due concetti non identici e non contrapposti
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Commissione, dec., 4 aprile 2006, 2006/746/CE

Aiuti di stato e sussidiarietà orizzontale

Per effetto dell’art. 87, p. 3, tr. CE, non sono contrari all’ordinamento comunitario le misure con cui un comune assicura la compensazione delle perdite effettive realizzate da imprese edilizie che realizzano piani di rinnovamento urbanistico al fine di ristabilire condizioni di sicurezza pubblica. Un identico giudizio riguarda le misure con cui il comune partecipa ai costi sostenuti dalle imprese per eventuali richieste di risarcimento.
Alterano le condizioni di concorrenza di mercato le misure con cui il comune consente alle imprese il rimborso parziale dei finanziamenti attribuiti qualora venga dimostrato, alla conclusione del progetto, che le perdite effettive sono state inferiori a quelle previste.

Il fatto
La commissione europea con la decisione in oggetto ha verificato la compatibilità degli aiuti con-cessi da un piccolo comune olandese a sei imprese di costruzione che si sono impegnate a costruire 58 appartamenti e 11 locali commerciali al fine di rinnovare completamente il centro urbano. Gli impegni assunti dalle imprese di costruzione si inseriscono in un piano elaborato dal comune che intende fronteggiare il degrado crescente del centro cittadino; dati statistici rilevano che il 65% de-gli abitanti di Haaksbergen non si sente sicuro a frequentare le vie del centro e i dati in possesso della polizia confermano un alto tasso di reati consumati in quella stessa area. Restituendo decoro al centro e ripopolandolo, il comune ritiene di poter restituire alla cittadinanza fiducia e benessere.
Tuttavia, per le caratteristiche del mercato e delle azioni che sono richieste, la realizzazione del pia-no non può essere portata a conclusione senza che chi vi si cimenti subisca delle perdite economi-che, anche qualora si consideri che la rivendita di abitazioni e locali commerciali avvenga a costo di mercato. Questa condizione strutturale ha indotto il comune ad assicurare una serie di vantaggi a tali imprese. In primo luogo, il comune ha assicurato alle imprese di costruzione il ripiano totale delle perdite subite fino a una certa somma. Inoltre, giacché nell’accordo tra il comune e le sei imprese è stabilito che il calcolo delle perdite effettive va compiuto a conclusione del progetto, se risultasse che le perdite effettive siano inferiori a quelle presunte e a quelle già finanziate, le imprese sono te-nute a rimborsare tali finanziamenti solo per la metà, trattenendo dunque parte dei finanziamenti concessi (misura 1). In secondo luogo, il comune trasferisce gratuitamente alle imprese alcuni lotti di terreno di sua proprietà, utili alla realizzazione del progetto (misura 2). Il terzo vantaggio assicu-rato alle imprese di costruzione è consistito nell’accollo da parte del comune del 35% dei costi che le imprese potrebbero essere costrette a sostenere in caso di richieste di risarcimento da parte di soggetti interessati a questa opera di trasformazione urbana. L’accollo è garantito senza alcuna ri-chiesta di premio a carico delle imprese di costruzione (misura 3). Tenuto conto che a conclusione del progetto l’accordo prevede il trasferimento di lotti gratuiti al comune da parte delle imprese e che tale trasferimento è quantitativamente più significativo di quello realizzato con la misura 2, la commissione ha ritenuto che la valutazione di compatibilità con l’ordinamento comunitario vada ef-fettuata in relazione alle misure 1 e 3, perché uniche a realizzare dei veri vantaggi a favore delle imprese edilizie.

La decisione
La commissione qualifica come atti di interesse generale l’attività oggetto del patto tra comune e imprese edilizie, giacché volti a conseguire obiettivi di sicurezza pubblica. Ne discende che le misu-re 1 e 3, benché integrino in senso proprio aiuti di stato, possano essere considerate compatibili con l’ordinamento comunitario ai sensi dell’art. 87, p. 3, lett. c), tr. CE. Tuttavia, con riferimento alla misura 1, la commissione richiede al comune che la garanzia deve aver luogo nella misura in cui sia volta a ripianare completamente le perdite effettive e non operi invece nella parte in cui prevede il rimborso parziale, qualora le perdite effettive si siano rivelate inferiori a quelle preventivate. Questa limitazione della prima misura viene giustificata in base alla considerazione che il meccanismo del rimborso parziale può liberare risorse che possono essere utilizzate dalle imprese per altre operazio-ni senza giustificato motivo falsando così la concorrenza nel mercato.

Gli elementi della sussidiarietà
La decisione è molto interessante per diversi motivi. Innanzitutto è possibile rintracciare nel caso qui giudicato una fattispecie assimilabile a quelle tipiche di sussidiarietà orizzontale: 1) esiste un patto stipulato tra il comune e alcune imprese private; 2) l’oggetto del patto mira a conseguire un interesse di carattere generale, la sicurezza pubblica attraverso il rinnovamento edilizio del centro urbano; 3) in virtù di questo risultato da conseguire il comune offre dei vantaggi alle imprese edili-zie. È ben vero che le imprese rivenderanno gli appartamenti e i locali commerciali a costo di mer-cato realizzando così un interesse privatistico di mercato, ma deve essere anche considerato che gli interessi di profitto delle imprese edilizie non assorbono totalmente le ragioni della loro iniziativa. Infatti, il ripiano delle perdite è valido solo fino a una somma preventivamente stabilita dal comune, se tale tetto è superato il costo delle perdite resta a carico delle imprese. A questo proposito non va neppure ignorato che prima dell’offerta delle imprese edilizie qui in esame, un’altra impresa, a cui il comune si era rivolto per realizzare il progetto, si era rifiutata di accettare per i rischi che l’iniziativa comportava. Inoltre, si osserva che le finalità di interesse generale del progetto non sono giustappo-ste a quelle private perseguite dalle imprese edilizie; esse si intrecciano e coesistono senza che le une possano essere separate nettamente dalle altre.

Il fondamento comunitario della sussidiarietà orizzontale
Quanto rilevato è oltremodo importante se si pensa che l’ordinamento comunitario non rintraccia tra i suoi principi ispiratori quello di sussidiarietà orizzontale; il che induce a ritenere che il principio di sussidiarietà orizzontale non sia enunciato in modo esplicito in sede comunitaria, ma che esso non sia comunque estraneo all’ordinamento medesimo. L’importanza di questa decisione, allora, consi-ste nella capacità implicita che essa ha di indicare il suo possibile fondamento normativo; l’art. 87, p. 3, lett. c), infatti, tra le cause che possono rendere compatibili con l’ordinamento comunitario gli aiuti di stato (che, nel linguaggio dell’art. 118, c. 4, cost., potremmo tradurre nelle misure di favore assicurate dai soggetti pubblici), comprende quelle volte «ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura con-traria al comune interesse». Il richiamo allo «sviluppo di talune attività» sembra consentire l’inclusione di quelle attività che sono finalizzate a conseguire gli interessi generali che lo stesso ordinamento comunitario tutela. Se questa lettura è permessa, come sembrerebbe dalla decisione in commento, ciò vorrebbe dire che l’ordinamento comunitario ammette la possibilità che gli stati membri e i livelli di governo a essi interni favoriscano iniziative che sono promosse nell’interesse generale, nella misura in cui – ovviamente – l’interesse sia generale ai sensi dell’ordinamento co-munitario.
Il limite contenuto a conclusione dell’art. 87, p. 3, lett. c), tr. CE, secondo cui tali aiuti sono consen-titi purché «non alterino le condizioni degli scambi in modo contrario al comune interesse», serve a bilanciare un uso sproporzionato dei vantaggi che gli stati possono garantire ai privati; d’altra parte, anche nel nostro ordinamento il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, benché privo di condizioni limitanti, è suscettibile come in altri casi di opere di bilanciamento con altri valori costi-tuzionali. La commissione, nel caso oggetto di osservazione, ha effettuato tale operazione quando ha escluso i benefici della compensazione parziale che è apparsa infatti sproporzionata rispetto ai risultati da conseguire.

Sussidiarietà e concorrenza
Infine, il rintracciamento dell’osservanza del principio di sussidiarietà orizzontale nell’ordinamento comunitario, ancorché in modo implicito, permette di mettere meglio in luce le connessioni che esi-stono tra questo principio e l’attività economica e, in particolare, la concorrenza. Si tratta di un pro-filo assai discusso in Italia, dove spesso si oscilla tra posizioni estreme di segno opposto: da una parte, si collocano coloro che escludono qualsiasi legame in virtù del fatto che l’ancoraggio al per-seguimento degli interessi generali delle azioni di sussidiarietà esclude la composizione con gli inte-ressi egoistici di mercato, dall’altra, invece, si pongono coloro che ritengono che la sussidiarietà o-rizzontale presuppone invece il ritiro dei poteri pubblici dagli ambiti che non gli appartengono tra cui in primis vi sarebbe l’iniziativa economica. Qualora la lettura qui avanzata possa trovare ade-sione sembrerebbe dover concludere che l’ordinamento comunitario è aperto a riconoscere una rela-zione tra sussidiarietà e concorrenza nel mercato assai più complessa. I due concetti non sembrano coincidere, come vorrebbe la seconda posizione estrema ricordata, ma neppure sembrerebbero posti in netta contrapposizione, come invece sosterrebbe la prima posizione: in realtà concorrenza e sus-sidiarietà possono trovare ambiti comuni di esercizio pur nella loro distinzione di fondo.



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