Quando i cittadini, singoli o associati, si attivano per soddisfare bisogni di interesse generale, funzionari e amministratori pubblici sono obbligati a favorirli perché, secondo l’articolo 118 quarto comma della nostra costituzione, questo realizza il principio di sussidiarietà (orizzontale). Questo obbligo di “favorire”, però, presenta aspetti problematici: come possono gli amministratori e i funzionari pubblici favorire alcuni cittadini senza incorrere in forme di responsabilità patrimoniale? Se si favorisce qualcuno vuol dire che si distraggono parte delle risorse pubbliche, che appartengono a tutti, per destinarle ad alcuni soggetti.
E il problema può perfino essere più grave se si considera che talvolta i “favoriti” sono estranei a quelli che hanno contribuito a destinare un certo ammontare di risorse economiche e patrimoniali verso gli enti pubblici (si pensi, ad esempio, a ipotesi nelle quali le azioni di sussidiarietà siano compiute da non residenti o da stranieri).
Il problema della responsabilità
Il punto, di tutta evidenza, è molto delicato, ancor di più se si tiene conto che l’obbligo di favorire sussiste anche in assenza di un quadro normativo specifico che stabilisca con esattezza i confini in cui questo è ritenuto lecito. Certo, se i legislatori disciplinassero le modalità con cui individuare le esperienze di sussidiarietà, sarebbe possibile sostenere che il problema verrebbe risolto su basi di certezza giuridica più solide. Ma questa conclusione, per quanto auspicabile, non consente di eludere la risposta perché l’obbligo disposto in sede costituzionale richiede un’applicazione diretta che deve essere assicurata anche laddove i legislatori (statale e regionali) non siano intervenuti.
I limiti funzionali del sostegno pubblico
Per ricostruire le coordinate di correttezza giuridica bisogna innanzitutto precisare che la sussidiarietà orizzontale è un istituto di natura oggettiva: favorisce l’azione volta a soddisfare l’interesse generale di una certa collettività e non determinati soggetti, neppure se questi abbiano indubbi meriti sociali come per esempio sono le organizzazioni di volontariato.
In primo luogo, pertanto, va chiarito che il sostegno che gli amministratori devono assicurare è funzionale, è cioè legittimo nella misura in cui è necessario a soddisfare un certo bisogno di interesse generale che avrebbero potuto soddisfare anche le sole pubbliche amministrazioni.
L’obbligo di “favorire” è quindi funzionale in un duplice senso: perché si correla ad una funzione che le amministrazioni devono comunque assolvere e perché finalizzato a perseguire interessi generali che sono ritenuti meritevoli dall’ordinamento. Quindi l’obbligo di favorire esiste e persiste fin quando si rintraccia una situazione di interesse generale sulla quale vi è il dovere di intervenire per realizzare compiutamente il principio di eguaglianza, secondo l’articolo 3 comma 2 della Costituzione.
La Corte dei conti solleva dalla responsabilità patrimoniale
Ricostruita la cornice entro la quale si situa l’obbligo di “favorire”, è da intendere che la responsabilità degli amministratori e dei funzionari pubblici non può essere fatta valere nella misura in cui le agevolazioni e i contributi assicurati a determinati cittadini siano preordinati a favorire la conduzione di attività che hanno ricadute positive per l’intera comunità.
Così, se gli amministratori ritengono che per la soluzione di un certo problema di interesse generale sia utile avvalersi anche dell’esperienza e della capacità dei cittadini, possono legittimamente scegliere di allearsi con loro per la gestione di una certa attività, limitandosi a “favorirla” nella convinzione che in questo modo ciò realizzi anche una maggiore qualità della convivenza dei propri cittadini.
In questa direzione vanno alcune sentenze della Corte dei conti che hanno escluso la responsabilità degli amministratori qualora venga dimostrato che il sostegno garantito ad alcuni cittadini realizzi benefici per l’intera comunità (www.labsus.org/index.php).
Nuovi spazi per gli amministratori
Questa condizione potrebbe aprire nuovi spazi per gli amministratori e liberarli dal timore di incorrere in sanzioni sotto il profilo della responsabilità patrimoniale con evidenti ricadute positive circa la possibilità di propagare le esperienze di sussidiarietà orizzontale.
Naturalmente non tutti i problemi sarebbero risolti da questa ricostruzione. E’ evidente, infatti, che il presupposto di liceità è la valutazione discrezionale che è a monte da parte degli amministratori: solo nei limiti in cui la valutazione è positiva circa un’azione di certi cittadini sarà possibile per i funzionari assicurare il proprio sostegno.
Nuove domande e nuove opportunità
Restano problemi aperti su quelle azioni di interesse generale compiute dai cittadini che non trovano però un corrispondente giudizio positivo delle amministrazioni: l’obbligo di favorire potrebbe essere disconosciuto per il solo fatto che vi è a monte una decisione non conforme degli amministratori?
Questa ulteriore domanda ci dice che il tema della responsabilità degli amministratori non è definitivamente risolto, ma quanto detto in precedenza ci dice anche che non è neppure facile trincerarsi dietro tradizionali baluardi per negare da parte dei funzionari pubblici l’obbligo di favorire le azioni di sussidiarietà.
Anzi queste nuove possibilità “liberano” scelte che possono profondamente innovare le modalità con cui solitamente le amministrazioni governano le proprie comunità.
