C’era molta attesa per l’approvazione del nuovo statuto della Lombardia, non solamente perché la Lombardia, come è ovvio, è un territorio molto importante per il nostro paese, ma perché ha fatto spesso intendere di porre al centro delle proprie scelte politiche e amministrative la sussidiarietà. Il sospiro per questa attesa è stato tirato a lungo dal momento che la regione lombarda è tra le ultime ad aver rinnovato il proprio statuto dopo il 1999, anno in cui una legge costituzionale ha apportato significative novità in tema di autonomia regionale, ma l’impressione è che l’esito sia deludente.
La delusione – è da precisare subito – non deriva dalla mancata considerazione dell’istituto della sussidiarietà che, se è per questo, trova invece ampio spazio nello statuto, ma da una certa confusione che si può trarre dalle singole disposizioni che lo trattano. L’istituto è disciplinato nell’articolo 3 e poi sviluppato negli articoli 4 e 5 che si occupano rispettivamente delle autonomie territoriali e di quelle funzionali e sociali. In questa rivista la sussidiarietà è analizzata nel suo profilo orizzontale ed è su questo che si concentrano le osservazioni che seguono.
I soggetti privati
Innanzitutto si può osservare che l’articolo 3 dello statuto ha volutamente allargato lo spettro dei soggetti che sono promotori delle autonome iniziative meritevoli di essere favorite comprendendo oltre ai cittadini, singoli o associati, le famiglie, le formazioni e le istituzioni sociali, le associazioni e gli enti civili e religiosi. Queste ulteriori categorie sociali sembrerebbero, per la verità, rappresentare niente altro che articolazioni ulteriori in cui i cittadini trovano spazio per soddisfare la propria piena personalità, ma è altresì evidente che la necessità per il legislatore statutario di distinguerli manifesta una scelta politica precisa che intende sottolineare il ruolo particolare delle famiglie, delle organizzazioni sociali rilevanti, del terzo settore e degli enti religiosi.
Insomma, sembrerebbe profilarsi una scelta che privilegia alcune tipologie di formazioni sociali rispetto allo ‘spontaneismo’ creativo dei cittadini e alla loro capacità di rinnovare continuamente le forme organizzative. È come se il legislatore lombardo, dopo aver detto di voler favorire le autonome iniziative dei cittadini anche nelle loro forme associate, abbia sentito l’esigenza di precisare quali però assumono maggiore rilevanza, il che non esclude che possano essere favoriti anche altri cittadini, singoli o associati, ma l’impressione è che a questi creda poco. Il legislatore statutario ha viceversa ignorato i dubbi sollevati in molti commentatori circa il fatto se tra i cittadini dell’articolo 118 della costituzione possano essere compresi anche le donne e gli uomini non cittadini italiani o non cittadini comunitari e se possano perfino essere comprese le imprese: su questi aspetti, indefiniti nella costituzione repubblicana, si sarebbe potuto attendere qualche utile indicazione.
La strumentalità dei cittadini
Più significativa è però la critica che si può muovere all’oggetto della tutela della sussidiarietà: infatti, l’articolo 3 dello statuto lombardo stabilisce che la regione riconosce e favorisce l’autonoma iniziativa sotto forma di apporto alla programmazione e alla realizzazione di interventi e servizi pubblici. In altre parole la sussidiarietà è impiegata in modo strumentale dal legislatore o dall’amministrazione regionale; costituisce cioè un apporto, il che sembra stridere con il riconoscimento delle autonome iniziative dei cittadini. Se le iniziative che s’intendono favorire sono davvero autonome, non possono essere semplicemente ricondotte a una funzione di apporto delle attività di programmazione e/o di interventi che qualcun altro (il legislatore o l’amministrazione) ha predisposto.
Può essere anche questo, ma se si parla di sussidiarietà si deve ritenere che ci siano spazi ulteriori di rapporti tra cittadini e amministrazione regionale, altrimenti dovremmo parlare più correttamente di partecipazione. La dimensione limitata di questa relazione è ulteriormente confermata dal fatto che l’apporto dei cittadini per le loro autonome iniziative viene garantito secondo modalità definite dalla legge regionale. L’impressione pertanto è che si parli di sussidiarietà ma s’intenda partecipazione: la legge regionale, infatti, può essere utile nel ricercare le esperienze di sussidiarietà, ma queste ultime non possono al contrario dipendere dalle previsioni legislative giacché vivono di un grado di atipicità elevata che solo in minima parte può essere condizionato.
La questione dei servizi pubblici
La disposizione fa poi menzione dei servizi pubblici. Quindi i soggetti da favorire dovrebbero essere di apporto alla programmazione e alla realizzazione dei servizi pubblici e quindi fluttuare tra un’azione di partecipazione (alla programmazione) e di gestione (per la realizzazione). Ma di quali servizi pubblici si parla? Se si tratta di quelli a rilevanza economica, ci si chiede come il legislatore possa garantire tale esito rispetto ai principi della concorrenza; se si tratta di servizi privi di rilevanza economica, ammesso e non concesso che essi possano sempre sfuggire alle regole di concorrenza, ci si chiede se qui si parli correttamente ancora di sussidiarietà o non di altri istituti che il nostro ordinamento già riconosce in molteplici forme (accreditamenti, concessioni, affidamenti, istituti paritari ecc.).
Un’occasione persa
La conferma che la sussidiarietà lombarda sia confusa con altri istituti importanti, ma diversi, è data anche da ulteriori norme: l’articolo 5 riconosce e garantisce le autonomie sociali nella partecipazione agli indirizzi generali della politica regionale; vengono assicurati nei lavori di consiglio e giunta momenti di confronto con le autonomie sociali (articolo 8 e 36); nel titolo in cui si parla dell’amministrazione regionale la sussidiarietà non è mai rievocata; nel titolo V, dove si parla di strutture della sussidiarietà, si affida al solo consiglio delle autonomie locali, integrato da quindici rappresentanti delle autonomie sociali e funzionali, tale compito di garanzia al fine di partecipare al rinnovamento dello statuto regionale e di piani di sviluppo economico.
Insomma, sembra davvero che si dica sussidiarietà, ma si parli di partecipazione.
Bisogna intendersi: non è che la sussidiarietà orizzontale riconosciuta dall’articolo 118 della nostra costituzione necessiti di un adattamento negli statuti regionali per essere osservata in maniera cogente, tuttavia è indubbio che essa lasci ampi spazi per integrazioni e sviluppi che sarebbe auspicabile i legislatori regionali, in fase statutaria e ordinaria, sapessero cogliere. La sensazione è che il legislatore lombardo sia rimasto nel guado tra la tentazione ideologica di adottare un significato della sussidiarietà di tipo economicista e la controspinta a frenare verso innovazioni nei rapporti tra cittadini e amministrazione: il risultato complessivo appare così di conservazione con il rammarico davvero di avere perso un’occasione importante per rinnovare il modo di fare amministrazione.
