La " autonoma iniziativa " dei cittadini " singoli " si sostanzia pure in " attività d ' interesse generale "
Tar

Lombardia, Milano, II, 9 luglio 2009, n. 4345

Il cittadino "sussidiario"

Affinchè sussista in capo agli abitanti di un quartiere l ' interesse a ricorrere avverso una variante urbanistica è necessario non solo uno stabile collegamento con la zona interessata (c.d. vicinitas), ma anche un pregiudizio effettivo e rilevante: a tale scopo vanno perciò valutate le implicazioni urbanistiche dell'intervento e le conseguenze prodotte sulla qualità della vita di coloro sono in stabile rapporto con la zona interessata dall'intervento

1. Il contenuto della sentenza

Nella sentenza in commento il Tar Lombardia ha riscontrato la sussistenza dell’interesse a ricorrere di alcuni cittadini milanesi in relazione ad un piano integrato di intervento in variante, che interessava la zona ” Garibaldi-Repubblica ” .

A fronte dell’eccezione di carenza d’interesse enunciata dal Comune e dalla società controinteressata, il Tar ha ribadito ̽sulla scorta della giurisprudenza del Consiglio di Stato- che per il riconoscimento dell’interesse a ricorrere è indispensabile dare prova di un pregiudizio effettivo e diretto. Secondo il Tar, nel caso di specie un pregiudizio di questo tipo è stato provato dai ricorrenti tramite una relazione che attestava ” come la variante sia idonea a comportare un peggioramento allo status di residente, emergendo anche i singoli aspetti negativi per ciascuno dei ricorrenti ” ; sempre secondo il Tar, pur essendovi alla base del pregiudizio segnalato ” anche una valutazione soggettiva, legata alla sensibilità della persona, … è indubbio che oggi, nel comune sentire, sia i parcheggi vicini alla propria abitazione, sia i giardini pubblici, sia le barriere naturali antirumore sono elementi che contribuiscono a migliorare la qualità della vita ” .
Riscontrata la sussistenza dell’interesse, il Tar ha poi annullato la variante apportata dal piano integrato di intervento, rilevando la sussistenza del vizio di incompetenza.

2. Interesse a ricorrere e beni a fruizione collettiva

In linea di principio il Tar si pone in continuità con la giurisprudenza del Consiglio di Stato sull’interesse a ricorrere. A questo proposito, con riferimento ad un’altra vicenda urbanistica milanese, il Consiglio di Stato ha di recente affermato che non è sufficiente l’allegazione da parte dei cittadini ricorrenti di uno stabile collegamento con la zona interessata dalla trasformazione urbanistica, ad esempio tramite l’attestazione di un domicilio personale o professionale in quella medesima zona (ciò che viene usualmente definito vicinitas): infatti, è necessario dimostrare pure che la scelta urbanistica contestata arrechi a tali soggetti un pregiudizio personale ed effettivo[1]. Si tratta peraltro di giurisprudenza ormai consolidata[2], condivisa nel recente passato anche dal Tar Lombardia, il quale ha ritenuto insufficiente a fondare l’interesse a ricorrere una ” generica ” rappresentazione del pregiudizio subito[3].
Nonostante la formale continuità con questa giurisprudenza il Tar giunge però ad una soluzione originale.
Rispetto a beni come quelli ‘minacciati’ dalla variante impugnata (il verde pubblico, i parcheggi pubblici e un’efficiente viabilità ), per loro stessa natura a fruizione collettiva e ‘indivisibili’ è difficile dimostrare la sussistenza di un pregiudizio personale in capo a specifici soggetti: si tratta infatti di beni insuscettibili di una vera e propria imputazione a singoli, che non potrebbero perciò affermare un pregiudizio alla propria sfera giuridica, strettamente intesa. Dunque, se in casi del genere si applicasse in modo rigoroso la giurisprudenza sul carattere personale del pregiudizio, non si potrebbe mai riconoscere un interesse a ricorrere in capo agli abitanti di una certa zona, allorquando siano pregiudicati beni come ad es. il verde pubblico.
Il Tar ritiene però di dover evitare un simile esito, ” pena la totale vanificazione della tutela avverso gli interventi di pianificazione ” : è necessario allora considerare l’incisione su questi beni alla stregua di un verosimile peggioramento della qualità della vita del residente, del cui status tali beni fanno parte; da qui la sussistenza dell’interesse a ricorrere[4].

3. Una concezione ‘sussidiaria’ dell’interesse a ricorrere?

Nell’impostazione seguita dal Tar Lombardia il requisito della personalità dell’interesse a ricorrere assume una connotazione peculiare, che non sostituisce quella tradizionale, ma in qualche misura la arricchisce: quando sono in gioco beni a fruizione collettiva, non agevolmente riferibili a singoli individui, il requisito della personalità va valutato alla luce di indici ” peggiorativi ” per la qualità di vita dei residenti: tali indici consentono infatti di far presumere anche un pregiudizio di natura personale per i ricorrenti. Ed è proprio su questa presunzione, più che su una vera e propria prova del pregiudizio personale e diretto[5], che la sentenza fonda l’interesse a ricorrere.
Come si è visto, il Tar giustifica questa visione più ampia della personalità con l’esigenza di non escludere la tutela giurisdizionale avverso gli interventi di pianificazione; ma, a ben vedere, l’esigenza è pure quella di assicurare una tutela rapportata al tipo di atto impugnato, tramite il riconoscimento della possibilità per singoli soggetti di adire il giudice anche per interessi che travalicano la sfera soggettiva strettamente intesa.
I cittadini ricorrenti assumono cosìun ruolo ‘sussidiario’ sul piano processuale, poiché ̽in una siffatta concezione dell’interesse a ricorrere̽ la ” autonoma iniziativa ” dei cittadini ” singoli ” si sostanzia pure in ” attività d’interesse generale ” , coerentemente con quanto previsto dall’art. 118, ultimo comma, della Costituzione. In quest’ottica l’interesse a ricorrere dei cittadini singoli è dunque un riflesso processuale del loro compito di cura dell’interesse generale sul piano sostanziale.
Non si tratta di una forma di azione popolare o di sostituzione processuale (che peraltro nel nostro ordinamento hanno carattere assolutamente eccezionale), né tantomeno dell’attribuzione atipica di compiti pubblici: si tratta in ultima analisi di soggetti residenti nella zona, che dall’accoglimento del ricorso otterrebbero comunque un’utilità ; solo che l’utilità non è riferibile esclusivamente alla loro sfera soggettiva, ma inerisce alla qualità della vita della generalità degli abitanti della zona (allo ” status di residente ” secondo la definizione del Tar).
In passato la giurisprudenza ha già utilizzato, per giunta in modo esplicito, la sussidiarietà orizzontale come canone interpretativo di altri istituti processuali: in particolare, con riferimento alla legittimazione a ricorrere dei comitati di cittadini[6] e delle associazioni di tutela ambientale[7].
Le peculiarità della sentenza in esame è che ai cittadini viene riconosciuto sul piano processuale un ruolo ‘sussidiario’ come singoli, quindi non solo nell’ambito del fenomeno associativo. A ben vedere, inoltre, questa valorizzazione dell’iniziativa dei cittadini singoli è perfettamente coerente con le scelte ordinamentali sulla tutela (non solo processuale) di alcuni beni collettivi e indivisibili[8]: è quasi connaturata alla natura di tali beni un’esigenza di tutela da parte dei cittadini che ne fruiscono, in quanto portatori di una visione dello ” interesse generale ” potenzialmente diversa rispetto a quella dei soggetti pubblici o delle associazioni. Di quest’esigenza il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale è al contempo consapevole riflesso e fondamento normativo ‘aperto’ a rilevanti sviluppi sul piano interpretativo.


[1] Cons. Stato, sez. IV, 1 aprile 28, n. 1548.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 26, n. 3947; Cons. Stato, sez. IV, 19 giugno 26, n. 3656; Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 27, n. 1672.

[3] Cfr. TAR Lombardia, sez. II, 9 maggio 28, n. 1551, secondo cui il pregiudizio lamentato è generico ” in quanto non è evidenziata la lesione effettivamente sofferta dai ricorrenti ” e non è chiaro ” se tale lesione sia riconducibile eziologicamente agli interventi programmati ” .

[4] Secondo il TAR la frammentazione dello spazio destinato a verde pubblico, insieme alla riduzione e allo spostamento dei parcheggi pubblici in una zona distante della abitazioni dei residenti ” costituisce ex se un elemento peggiorativo della qualità della vita, soprattutto in considerazione dell’aumento degli abitanti che si avrà a conclusione del piano ” .

[5] Come si è visto il TAR ritiene assolto l’onere probatorio del pregiudizio con la produzione da parte dei ricorrenti di una relazione, dalla quale si evincono sì ” i singoli aspetti negativi per ciascuno di essi ” , ma si tratta pur sempre di ” una valutazione soggettiva ” , idonea a fondare l’interesse a ricorrere solo perché corrisponde al ” comune sentire ” .

[6] TAR Puglia, Lecce, sez. II; 5 aprile 25, n. 1847 in questa rivista con nota di F. Giglioni.

[7] TAR Liguria, sez. I, 11 maggio 24, n. 747 e 18 marzo 24, n. 267, entrambe in questa rivista con nota di D. Bolognino.

[8] Basti pensare, a questo proposito, all’accesso alle informazioni in materia ambientale, espressamente esteso a ” chiunque ne faccia richiesta ” (art. 3 d.lgs. 19 agosto 25, n. 195)



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