La «sicurezza urbana » intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati in ambito cittadino
Corte costituzionale

21 giugno 2010, n. 226

Le " ronde " si occupano di disagio sociale?

La collaborazione di associazioni di privati cittadini alla tutela della sicurezza urbana è da ricomprendere nelle attività da considerare 'proprie ' della sicurezza ai sensi dell ' articolo 117, comma 2, lettera h) della costituzione. Non può viceversa estendersi alla materia del 'disagio sociale ' la cui disciplina, in quanto materia attribuita in modo esclusivo alle regioni, non spetta al legislatore statale.

La sentenza

La Corte Costituzionale si è pronunciata sui giudizi di legittimità costituzionale, dell’articolo 3, commi 4, 41, 42 e 43 della legge 94 del 15 luglio 29, ” Disposizioni in materia di sicurezza pubblica ” , promossi dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria per violazione dell’articolo 117, commi secondo, lettera h), quarto e sesto, della Costituzione, nonché per violazione dell’articolo 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
Il comma 4 dell’articolo 3 della legge 94 del 29, nel delineare l’attività delle associazioni di volontari, non menziona la materia «ordine pubblico e sicurezza », ma fa diretto riferimento agli «eventi che possano recare danno alla sicurezza urbana » e alle «situazioni di disagio sociale ».
In base alla precedente giurisprudenza costituzionale, la «sicurezza urbana » potrebbe essere, in effetti, ricondotta alla competenza statale solo se circoscritta agli interventi finalizzati, nell’ambito delle città , alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico. Il concetto di «sicurezza urbana », definito dalla disciplina statale nel decreto ministeriale 5 agosto 28, deve intendersi quale «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale ». Si tratterebbe, dunque, di una nozione non limitata alla sola attività di prevenzione e repressione dei reati e, di conseguenza, non riconducibile allo stretto ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza », di competenza statale.
In merito alla concorrente locuzione di ” disagio sociale ” si fa riferimento a tutta quella serie di interventi finalizzati a porre rimedio a situazioni disagiate riconducibili alla sfera delle «politiche sociali », materia che ricade anch’essa nella competenza legislativa residuale delle Regioni.
Le disposizioni di cui ai commi 4, 41 e 42 risulterebbero illegittime, secondo la ricorrenti, anche sotto il profilo della violazione del principio di leale collaborazione. Nessuna di tali disposizioni prevede, infatti, un coinvolgimento delle Regioni, neppure nella forma ” debole ” del parere della Conferenza Stato-Regioni.
Quanto, infine, al comma 43, esso si porrebbe in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost., in quanto attribuirebbe una potestà regolamentare allo Stato in materie di competenza legislativa regionale.
Ad avviso della difesa dello Stato, le norme impugnate si collocherebbero nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza », senza invadere le competenze regionali, invocando il criterio della prevalenza, del quale la Corte ha già fatto specifica applicazione in situazioni di astratto concorso con la competenza in materia di «polizia amministrativa locale » (sentenza n. 222 del 26).
Inoltre, la locuzione di «situazioni di disagio sociale » non implicherebbe una invasione delle competenze regionali, e in particolare di quella attinente ai «servizi sociali », in quanto, tale materia comprende «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi […](sentenza n. 5 del 28). Nella previsione della legge 94 del 29, gli osservatori volontari si limiterebbero a segnalare situazioni critiche, senza erogare servizi.
A parere della Corte, la questione di costituzionalità relativa al comma 4 dell’art. 3 della legge n. 94 del 29 è fondata, limitatamente a determinate questioni. Il problema attiene alla valenza delle formule «sicurezza urbana » e «situazioni di disagio sociale ». Il concetto di «sicurezza urbana », secondo il dettato della norma impugnata non è in contrasto con la previsione costituzionale. La Corte ha ritenuto che, nonostante l’apparente ampiezza della definizione, il decreto ministeriale in questione abbia comunque ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati, poteri esercitabili dai sindaci, e non i poteri concernenti lo svolgimento delle funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome (sentenza n. 196 del 29). A conferma di tale tesi, il decreto ministeriale 8 agosto 29, individua gli ambiti operativi dell’attività delle associazioni in questione.
La formula «disagio sociale » ricomprende situazioni che reclamano interventi ispirati a finalità di politica sociale, riconducibili segnatamente alla materia dei «servizi sociali ». Per la Corte, tale materia appartiene alla competenza legislativa regionale residuale (tra le ultime, sentenze n. 121 e n. 1 del 21).
Per contro, osserva la Corte che ” il riferimento alle «situazioni di disagio sociale » si presenta come un elemento spurio ed eccentrico rispetto alla ratio ispiratrice delle norme impugnate, quale dinanzi delineata, finendo per rendere incongrua la stessa disciplina da esse dettata ” . Il comma 4 dell’art. 3 della legge 94 del 29 viene dichiarato, pertanto, costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost., limitatamente alle parole «ovvero situazioni di disagio sociale ».

Il commento

In questa decisione la Corte costituzionale ritorna sul tema della sicurezza. Questa volta nella sentenza è considerato proprio il collegamento tra la sicurezza, ex articolo 117 comma secondo, lettera h, della Costituzione, e la definizione del concetto di ” sicurezza urbana ” .
E’ opportuno precisare che la Corte si è pronunciata in materia di ” sicurezza ” (sentenza n. 21 del 21), ampliando il contenuto di tale concetto, non solo rispetto alla logica della prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico, ma nel senso di garanzia per i cittadini di essere tutelati nei diversi aspetti della vita, sviluppando un sistema di reale sicurezza ispirato ai principi di coordinamento e sussidiarietà .
Ciò premesso, nella pronuncia della sentenza in commento, la stessa Corte tende a giustificare l’intervento statale in materie che appartengono alla lamentata competenza regionale, con motivazioni assai dubbie, in relazione alle previsioni normative censurate.
L’ampliamento del concetto di sicurezza, operato dalla predetta giurisprudenza, non deve giustificare la pretesa statale di attrarre a sé materie che per loro natura appartengono alla competenza regionale residuale, quali nel caso specifico le politiche sociali. Questo per due motivi fondamentali: in primis la competenza statale non è sempre garanzia di effettività del rispetto delle norme, ancor meno una maggiore garanzia del rispetto dei diritti dei cittadini. La sussidiarietà si pone come principio guida, che promuove la partecipazione del cittadino, per la tutela del bene comune; nel caso di specie, è la Regione l’ente che garantisce una risposta migliore al cittadino in ragione del principio di prossimità .
In secondo luogo, la sicurezza è una materia che tende a ricomprendere diversi aspetti della convivenza del cittadino nel tessuto sociale. E’ proprio questa ampiezza concettuale che determina la difficoltà di definirne gli ambiti di competenza. La previsione normativa di favorire gli ex appartenenti alle forze dell’ordine per controllare e sorvegliare le città , pone una forte limitazione alla libera iniziativa dei cittadini di attivarsi per tutelare il proprio territorio. Tanto più se si considera che gli interventi di tali soggetti dovrebbero essere finalizzati, secondo l’auspicio delle norme impugnate, anche alla prevenzione del disagio sociale.
La Corte, ha dichiarato la questione relativa al ” disagio sociale ” come separata rispetto alla materia della sicurezza, ed è questa la motivazione che sostiene nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma (comma 4).
La riflessione da farsi a questo punto è riferita al fatto che la partecipazione del cittadino alla sicurezza della propria città è in linea con il principio di sussidiarietà , ma questo non deve diventare strumento nelle mani della politica. Le norme impugnate contengono una serie di restrizioni procedurali (commi 41, 42, 43) che non favoriscono e non rafforzano il rapporto collaborativo tra istituzioni e partecipazione dei cittadini, anzi fanno riferimento ad una politica autoritativa di controllo da parte dello Stato. E’ questo il pericolo in cui si incorre quando si parla di sussidiarietà e sicurezza. La previsione di circoscrivere l’attività delle ” ronde ” alle solo situazioni di prevenzione è in linea con un filone giurisprudenziale che amplia la tutela del cittadino, ma le norme impugnate di fatto, non lasciano spazio per la libera organizzazione delle attività . Ai cittadini è riconosciuto il diritto di potersi occupare del bene comune ” sicurezza ” , ma di fatto le procedure non premettono la libera iniziativa.



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