Il parallelo non è cosìazzardato: le democrazie sono organizzazioni politiche fatte dagli esseri umani e tendono dunque a rifletterne i caratteri. Per chiarezza mettiamo a confronto due metodi di azione: quello classico, in cui le istituzioni, sulla base dell’indirizzo politico espresso dalla maggioranza liberamente eletta, intervengono in ragione della legittimazione che cala dall’alto (per semplicità la chiameremo AI, azione istituzionale) e quello partecipativo, in cui le istituzioni devono agire solo dopo aver conseguito il consenso degli interessati (per semplicità la chiameremo AP, azione partecipata).
Il paradigma del terremoto
L’esperimento lo traiamo da fatti realmente accaduti per avvalorare meglio le tesi finali: prendiamo, dunque, a modello il terremoto in Abruzzo.
Il terremoto è un evento eccezionale, imprevedibile ma conosciuto. Rispetto a esso c’è un prima e un dopo. Il dopo a sua volta si suddivide in due fasi: quella emergenziale e quella di ricostruzione.
Quando il terremoto non si è ancora manifestato siamo in presenza di un evento naturale di cui si conosce la portata e la causa ma che, tuttavia, non è prevedibile. In termini sociali e giuridici il terremoto costituisce pertanto un rischio; un evento che non è certo che si verifichi, ma di cui si teme la manifestazione. Il fatto di conoscerlo consente innanzitutto di fare una mappatura del rischio in modo da distinguere territori e aree secondo intensità del rischio. Questa è un’attività prevalentemente tecnica. L’AI presuppone che sia utile che la politica (e dunque le istituzioni) e i cittadini si affidino agli esperti senza condizionare la loro attività con interessi di parte anche se devono pretendere la trasparenza degli accertamenti svolti, dei dati raccolti e l’effettiva competenza dei tecnici. Cosìè stato; nelle settimane che hanno preceduto il terremoto, comune, provincia, regione e protezione civile hanno valutato insieme a tecnici l’attività tellurica in corso. Su questi confronti i cittadini sono stati sostanzialmente esclusi e le informazioni andavano nella sola direzione di rassicurarli.
Una volta determinato ciò, entrano in gioco i processi decisionali: il prima del terremoto è caratterizzato dall’attività di prevenzione. Non è dubbio che per la complessità di questa attività l’AI sembra avere un vantaggio comparativo enorme rispetto all’AP. Le misure preventive sono tra le più impopolari soluzioni di amministrazione perché limitano le libertà a fronte di eventi che non è certo che si verifichino. Chi le subisce è naturalmente indotto a considerarle un inutile intralcio e ha reazioni negative; è possibile anche che capisca l’utilità di quelle misure, ma difficilmente sopporta di essere sottoposto a limiti specie se si tratta di limiti selettivi. In questo caso l’AI appare avvantaggiata e meglio attrezzata a motivare il senso e la necessità di certe scelte. La sindrome del nimby nelle misure di prevenzione è più che una tentazione nell’AP.
L’Aquila però dimostra che anche l’AI presenta i suoi vizi. Gli amministratori in un modello di AI aspirano a essere rieletti o perlomeno a conservare il consenso; perché, dunque, scontentare i potenziali elettori rispetto a eventi incerti e indefiniti? Peraltro, le misure di prevenzione presentano un’altra debolezza: la loro efficacia non può essere dimostrata finché l’evento indesiderato non si verifica. Diventa cosìdifficile per un amministratore motivare la ragionevolezza di una scelta quando non si è in grado di testarla. Cosìgli amministratori sono indotti a scegliere soluzioni che producano effetti manifesti, che siano visibili, se non, addirittura, spettacolari; in condizione di risorse limitate questo comporta il sacrificio delle misure di prevenzione. La manutenzione di territori ed edifici non ha lo stesso impatto in termini di consenso della realizzazione di un’opera gigante, anche se non necessariamente indispensabile. Il risultato è che la politica della manutenzione preventiva è scartata perché costosa, mal sopportata e incapace di garantire consenso.
Il dopo terremoto
Nel dopo terremoto esistono due fasi, si è detto. La prima, quella emergenziale, è quella meno capace di fare selezione. C’è bisogno di tutto e di tutti: della ricchezza umana e di risorse della società civile, dei civili coinvolti perché informati, delle autorità pubbliche di tutti i livelli di governo, ciascuno secondo propria responsabilità e dotazione finanziaria. Nessun modello di democrazia parte avvantaggiato rispetto all’altro; c’è bisogno delle istituzioni perché mettano al servizio dei cittadini tutte le risorse di cui dispongono, ma c’è bisogno anche del coinvolgimento dei cittadini perché la conoscenza dei luoghi, delle persone e della storia di una città sono decisive nelle immediate ore dei soccorsi al fine di orientare anche l’attività dei soccorritori. Esiste peraltro una struttura amministrativa d’emergenza che per sua natura risulta essere la sintesi di questa commistione fra società civile e istituzioni, come è la protezione civile. Non è forse un caso che tra tutte le fasi, quella emergenziale post-terremoto è quella che ha dato i migliori risultati; naturalmente questo è stato possibile in un paese relativamente benestante.
Poi c’è il dopo che coincide con la ricostruzione. L’AI e l’AP hanno entrambe l’obiettivo di ricostruire le città e i paesi, restituire le abitazioni alle vittime, rimettere in una condizione di normalità la cittadinanza. Sul lato dell’AI il primo problema consiste nella definizione delle responsabilità . Secondo il principio di sussidiarietà si dovrebbe ritenere che il livello di governo più lontano dalle aree colpite abbia la responsabilità di definire la cornice delle regole e delle risorse straordinarie che l’evento eccezionale richiede, mentre quello più prossimo alle aree colpite dovrebbe portare concretamente a esecuzione quanto definito in regole e mezzi. Ma non è detto, specie se i diversi livelli di governo sono espressione di maggioranze politiche diverse, che questo equilibrio sia rispettato. Per evitare che i livelli di governo si rimpallino le responsabilità , ciascuno cercherà di agire in autonomia e cercherà di ritagliarsi uno spazio per guadagnare il consenso. L’Aquila prova ciò con estrema evidenza; il ruolo della protezione civile è andato ben oltre il superamento della fase emergenziale ed ha gestito anche una fase che spettava più propriamente agli enti locali, con conseguenze che rischiano di essere molto durature per la rottura del tessuto connettivo delle città dovuta alle scelte urbanistiche non appropriate.
Il secondo problema per l’AI sono le regole e le risorse. Il rispetto delle procedure, sempre doverose, deve essere inquadrato in un impianto in cui siano definite risorse e regole adeguate rispetto all’eccezionalità dell’evento. Il che significa avere certezza delle risorse e certezza delle regole da seguire. In presenza di una situazione caratterizzata sempre dalla scarsità delle risorse, la definizione della disponibilità delle quantità finanziarie è sempre incerta, mentre l’applicazione delle regole ordinarie richiede tempi lunghi. Nel caso dell’Aquila si è atteso molto per il finanziamento e vi è ancora incertezza sullo stanziamento definitivo delle risorse; ma poi esiste un problema anche delle regole da rispettare: il comune è sottoposto alla disciplina del codice dei contratti pubblici, ma anche i cittadini che ricevono direttamente soldi pubblici per la ristrutturazione dei propri edifici devono rispettare queste regole.
D’altra parte l’AP non garantirebbe risultati migliori. Da una parte sarebbe indotta a sollevare dalle responsabilità le istituzioni e a cercare autonome strade per la ricostruzione senza un programma complessivo definitivo, con una lotta per l’acquisizione delle risorse pubbliche. E una volta ottenute queste, sarebbe indotta a derogare alle regole sulla trasparenza e concorrenza al fine di accelerare i tempi di realizzazione. Ci sarebbero dei vincenti e dei perdenti, ma sicuramente sarebbe sconfitta l’idea di comunità che una città o un paese portano con sé.
Nuove soluzioni: andare oltre la tragedia dei beni comuni
Tali vizi non sono evidenziati al fine di dire che si possa fare a meno dell’AI e dell’AP, ma solo per verificare se esiste una strada diversa che aiuta a correggerle. I punti deboli, si è visto, sono nell’attività di prevenzione e in quella di ricostruzione: nel primo caso, perché è impopolare adottare certe misure, nel secondo caso perché le regole e le risorse ordinarie appaiono insufficienti.
Ecco, allora, due possibili percorsi diversi.
Nelle politiche di prevenzione, già a partire dalla Conferenza internazionale di Aahrus, è stato sottolineato che la gestione del rischio è fondamentale quanto quella della ‘comunicazione del rischio’, ovvero di quelle pratiche necessarie a rendere intellegibile l’attività tecnica da parte dei cittadini in modo che questi possano accrescere la propria consapevolezza. Si tratta non di attività di informazione che deve essere garantita ai cittadini, ma di veri e propri processi di partecipazione e coinvolgimento nell’attività di misurazione tecnica, sia pure nella differenza dei ruoli. La cura della comunicazione del rischio comporta una maggiore circolazione delle informazioni, l’accrescimento della diffusione delle responsabilità e, in questo senso, anche una maggiore predisposizione a comprendere il significato delle misure restrittive di prevenzione. Se questa politica fosse curata con attenzione, i limiti prima evidenziati sarebbero altamente ridotti. Oramai vi è una diffusa letteratura sulla necessità dell’adozione di queste politiche che hanno anche un valore giuridico vero e proprio, suscettibile di provocare sanzioni per chi non le adotta. E questo valore giuridico è da ricondurre al principio di sussidiarietà orizzontale come ha già sostenuto Francesco De Leonardis (cfr. F. De Leonardis, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, 2005, 22-4).
Nelle politiche di ricostruzione, invece, ferma restando la necessità di disporre di risorse pubbliche e di regole speciali, ci provengono dall’ordinamento europeo alcune indicazioni su come affrontare situazioni nelle quali cittadini o imprese si adoperano per interessi generali. Nella disciplina degli aiuti di stato, infatti, attraverso il regolamento generale sull’esenzione dai divieti di aiuto di stato è ricompresa un’ampia gamma di situazioni in cui, all’interno di parametri individuati con molta precisione dall’UE, sono consentiti sostegni a quelle imprese o a quei cittadini che si fanno promotori di iniziative sostenendo parte dei costi e dei rischi per risolvere problemi di interesse generale. Tra questi aiuti consentiti ci sono anche quelli volti a riqualificare le aree urbane e, nella misura in cui in queste attività si svolgono in ambienti particolarmente svantaggiati dove il mercato non opera od opera in modo inefficiente, sostegni con risorse pubbliche sono consentiti, nei limiti in cui la concorrenza e il libero mercato non siano alterati oltre una certa misura.
Naturalmente, si tratta di soluzioni che si attagliano su specifici e particolari interventi e non possono comprendere tutta la ricostruzione di una città distrutta dal terremoto, ma costituiscono ulteriori meccanismi di cooperazione tra privati e amministrazioni che possono produrre effetti benefici. L’ordinamento europeo non utilizza il concetto di sussidiarietà orizzontale ma già è stato accennato il fondamento di questo collegamento.
Le due soluzioni proposte vanno nella direzione di responsabilizzare le comunità e di valorizzare coloro che si attivino positivamente senza che vengano mortificati da un intervento amministrativo che rischierebbe di non produrre un pari risultato e, contestualmente, senza che si trascuri l’effettivo vantaggio, a fronte del sostegno ottenuto con risorse pubbliche, che la comunità riceve da questi interventi privati autonomi. Sono soluzioni che non si sostituiscono ma che correggono o migliorano gli interventi che si seguono attraverso le AI e le AP, grazie al consolidamento della fiducia comunitaria, al rafforzamento delle relazioni, alla conoscenza dei luoghi e dei territori, alla cura e all’attenzione per la cultura che quei luoghi esprimono. In altri termini, un modo per superare la teoria della tragedia dei beni comuni (cfr. X. Basurto, E. Ostrom, Beyond the tragedy of the commons, in Ec. fonti en. amb., 2009, 35 ss.).
