L ' importanza di coinvolgere cittadini e enti locali nella gestione del servizio idrico
Unione europea

Nel cuore delle istituzioni europee parlano di acqua

Annual Conference on European Water Management Law

Si è tenuta a Bruxelles, il 23 e 24 Settembre 2010, l’Annual Conference on European Water Management Law, organizzata da ERA e incentrata sui servizi di interesse economico generale nel diritto europeo.
La Conferenza ha visto la partecipazione di insigni professori, giuristi, rappresentanti delle istituzioni comunitarie, membri di riviste specialistiche e rappresentanti del settore privato.
All’Annual Conference non è mancata Labsus.org, attiva da tempo sul tema dei beni comuni e voce crescente all’interno del dibattito sulla privatizzazione o meglio “esternalizzazione” del servizio idrico integrato in Italia.

La Conferenza, della durata di due giorni, ha visto l’alternarsi di approfonditi interventi su temi diversi ma complementari1, quali: la gestione dei servizi di interesse generale, l’implementazione delle Direttive comunitarie sugli appalti, l’evoluzione delle interpretazioni fornite dalla Corte di Giustizia Europea in materia, l’esperienza degli Stati membri europei e l’eventuale scorgersi di best practices con riguardo al water management.

Un maggior coinvolgimento di cittadini e municipalità nella gestione del servizio idrico

Da un’analisi dell’evoluzione della normativa comunitaria sono emersi alcuni spunti interessanti, tra cui l’importanza di un maggior coinvolgimento di cittadini e municipalità nella gestione del servizio idrico e, in generale, di tutti gli stakeholders potenzialmente coinvolti.

Questa visione sembra spingere verso un ruolo più attivo degli enti locali, in ossequio al principio di sussidiarietà e tenendo conto, da un lato, dell’importanza di garantire flessibilità e attenzione alle specificità locali e, dall’altro, di assicurare un piano di interventi e di controllo su scala più vasta.

Si evince, inoltre, un ruolo nuovo assunto dallo Stato, che è passato, negli ultimi anni, da diretto fornitore dei servizi a regolatore del mercato2. Altrettanto nuovo è il ruolo che vengono ad assumere le istituzioni comunitarie: sempre più orientate a muovere dal principio di neutralità verso quello di sussidiarietà e verso una nuova ripartizione delle competenze e delle responsabilità con riguardo ai servizi di interesse economico generale.

L’acqua è un bene che merita protezione, data la sua particolare funzione sociale e vitale, e va salvaguardato in tutte le sue forme e indipendentemente dalla funzione specifica che le viene attribuita.

L’intervento del settore pubblico nella gestione dei servizi idrici deve muovere su orizzonti temporali di lungo periodo, sia da un punto di vista finanziario e tecnico, sia di politiche da adottare. L’approccio di lungo periodo deriva soprattutto dalle caratteristiche di longevità dell’investimento nelle infrastrutture idriche, che presentano, in generale, alti costi fissi iniziali a fronte di risultati differiti nel tempo. Proprio per questo motivo, si stanno sviluppando in Europa fenomeni di innovazione finanziaria, pensati per accrescere il coinvolgimento di investitori di lungo periodo, istituzionalizzati e non, e il tasso di ritorno atteso di questi investimenti (è il caso del Marguerite Fund o dell’Infrastructure Investment Trust di origine britannica).

La neutralità della legislazione europea in merito alla natura proprietaria

È stato specificato fin da subito, dagli speakers dell’Annual Conference, che la legislazione europea è assolutamente neutrale in merito alla natura proprietaria e alla struttura formale dell’organizzazione a cui viene affidata la gestione del servizio idrico. D’altronde, il principio di neutralità viene stabilito nello stesso Trattato europeo (articolo 345 del TFUE, ex articolo 295 del TCE).
Il diritto dell’Unione Europea né vieta agli Stati di sviluppare attività economiche proprie, di essere proprietari di imprese o di realizzare investimenti, né afferma alcuna preferenza verso gestioni privatistiche in forma imprenditoriale dei servizi di interesse economico generale. Esso precisa soltanto la necessità di analizzare gli interventi da parte del settore pubblico alla luce del diritto in materia di concorrenza e il dovere, per la Commissione, di verificare l’eventuale presenza di aiuti di stato e la conformità di detti aiuti a quanto disposto dal diritto comunitario.

Un po’ meno concorrenza e un po’ più welfare?

Alla Conferenza non è mancata l’analisi della giurisprudenza comunitaria, fornita, in particolare, dal Segretario legale alla Corte di Giustizia Europea Henry Abbott. Questi ha incentrato la discussione sulla normativa antitrust e sull’applicazione della legislazione comunitaria ai servizi di interesse economico generale.
Una delle considerazioni rilevanti di questo intervento è che l’esercizio di attività economiche implica sempre la presenza di un’impresa, indipendentemente dallo specifico status giuridico che viene ad assumere questa entità, dalle modalità di finanziamento e dalla presenza o meno dell’aspetto lucrativo.
L’indifferenza del fine di lucro farebbe ritenere che anche un ente no-profit, che eserciti attività economiche, quali la gestione di un servizio di interesse economico generale, sarebbe da considerarsi impresa e dovrebbe essere, quindi, soggetto al diritto comunitario per la tutela della concorrenza.
Una simile interpretazione lascia adito a qualche perplessità, in particolare per quanto riguarda il riferimento ad una medesima normativa per enti sia for-profit che not-for-profit, che operano nel medesimo settore e che concorrono per la gestione di uno SGEI3.

Questo discorso si inserisce in un dibattito più esteso, che serpeggia nei corridoi dei palazzi “tutti-specchi” che ospitano le DG della Commissione Europea, nella stessa Bruxelles che è stata sede dell’Annual Conference on Water Management Law. Le istituzioni comunitarie cominciano, infatti, a considerare la possibilità che sia stata data un’enfasi eccessiva alla concorrenza, con riguardo alla gestione dei servizi di interesse economico generale, trascurando aspetti che, nei mercati pubblici a differenza di quelli privati, possono essere di importanza politica strategica ed irrinunciabile. Insomma, ci si chiede se la concorrenza debba essere l’obiettivo primario e mai derogabile delle istituzioni comunitarie e se essa abbia davvero la capacità di aumentare l’efficienza dell’intervento governativo nell’economia, sempre e comunque, o se piuttosto non si dovrebbe talvolta cedere il passo ad obbiettivi diversi ma non per questo di minor valore, quali la politica sociale e ambientale o la soddisfazione di bisogni primari della collettività.

1. Si veda il Programma dell’Annual Conference in allegato.
2. Vd. C. Scarpa, P. Bianchi, B. Bortolotti, L. Pellizzola, Comuni S.p.A. Il capitalismo municipale in Italia, Bologna, 21.
3. Per un approfondimento sui Servizi di Interesse Economico Generale (SGEI) si veda Christopher H. Bovis, Public Procurement and Services of General Interest, in M. Kreajewski, U. Neergaard & J. Van De Gronden, The Chancing Legal Framework of Service of General Interest – between Competition and Solidarity, T.M.C Asser Press, 29.



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