Il federalismo come metodo di governo. Le regole della democrazia deliberativa e partecipativa
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A Trento, il convegno conclusivo del PRIN

Al convegno conclusivo del PRIN, gli interventi dei membri di Labsus

Il 25 e il 26 novembre 2010, presso la sede della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento, si è tenuto il convegno conclusivo del PRIN: “Il federalismo come metodo di governo. Le regole della democrazia deliberativa e partecipativa”.
Coordinatore nazionale Gregorio Arena, ordinario di Diritto amministrativo presso la Facoltà di economia dell’Università di Trento e Presidente di Labsus.
Sono intervenuti membri di Labsus quali: Gregorio Arena, presidente di Labsus, Christian Iaione, caporedattore centrale, e Fulvio Cortese, docente presso l’Università di Trento e membro della redazione di Labsus.

Introduzione ai lavori

Il convegno è stato aperto dal coordinatore nazionale del progetto Gregorio Arena, che ha illustrato le tappe fondamentali della ricerca e i principali obbiettivi del progetto1.

L’intervento è partito da un’analisi del titolo del progetto, in particolare con riguardo al “federalismo come metodo di governo”.
L’etimologia del termine federalismo, che rimanda al concetto dell’ alleanza e del “fare insieme”, può riferirsi ad un metodo di governo che promuova la massima partecipazione dei cittadini alla vita pubblica e la presenza di un’alleanza fra questi e le istituzioni, volta ad affrontare e risolvere collettivamente problemi di interesse generale.

Questo concetto lo si ritrova anche nel progetto Labsus, che promuove un modello di sussidiarietà “circolare”, fondato sulla collaborazione tra cittadini, politica e amministrazione : “La vera essenza della sussidiarietà non sta tanto nel fungere da principio regolatore dei confini fra una sfera pubblica ed una privata considerate fra loro ineluttabilmente configgenti, quanto nell’essere la piattaforma costituzionale su cui costruire un nuovo modello di società caratterizzato dalla presenza diffusa di cittadini attivi, cioè cittadini autonomi, solidali e responsabili, alleati dell’amministrazione nel prendersi cura dei beni comuni

Quale partecipazione?

L’intervento di Gregorio Arena prosegue chiarendo il concetto di partecipazione. L’analisi viene svolta non dal punto di vista del procedimento amministrativo2, bensì da quello del processo politico, volto ad individuare nuovi canali e modalità di partecipazione, che possano integrare e rafforzare, non sostituendoli, gli istituti tradizionali della democrazia rappresentativa.
Oggi, infatti, siamo di fronte ad una profonda ed evidente crisi della democrazia rappresentativa e delle sue forme di partecipazione (diritto di voto, partecipazione alla vita di partito, referendum), sottolineata dal sempre più marcato passaggio dei partiti da luoghi di formazione della classe dirigente e di progetti collettivi a meri apparati elettorali, caratterizzati da leaderships fortemente personalizzate e da un progressivo distacco dalle istituzioni, quasi tutte accumunate dai cittadini in un giudizio negativo di corruzione, inefficienza e distanza dai problemi reali della gente.
A questa crisi, è possibile dare due risposte: il populismo,inteso come appello diretto all’investitura popolare, senza mediazioni,contrappesi e controlli, visione molto presente nel nostro Paese negli ultimi anni; oppure lo sviluppo di forme di integrazione e arricchimento della democrazia rappresentativa, in linea con gli obbiettivi della ricerca oggetto del convegno.

Democrazia deliberativa e partecipativa

La crisi del modello rappresentativo e delle istituzioni tradizionali ha stimolato la ricerca di nuove modalità di partecipazione dei cittadini. Questa viene intesa come “un relazionamento della società con le istituzioni, tale da porsi come un’ intervento di espressioni dirette della società nei processi di azione delle istituzioni3.
Questa definizione si applica sicuramente alla democrazia partecipativa e deliberativa dove, nell’ottica del principio di sussidiarietà orizzontale (di cui all’articolo 118 ultimo comma della Costituzione), si presuppone un rapporto diretto con le istituzioni da parte dei cittadini attivi4.
La differenza fondamentale fra la democrazia rappresentativa e quella deliberativa e partecipativa risiede nel processo di formazione delle opinioni.
Nella prima infatti, si sommano opinioni già formate durante le campagne elettorali, che non mutano molto durante il processo elettorale.
Nella democrazia deliberativa, invece, le opinioni si formano durante il processo deliberativo e possono cambiare nel corso del confronto.
La libertà di opinione va, quindi, considerata tra i più importanti fondamenti costituzionali della democrazia partecipativa (articolo 21 della Costituzione).
Da qui, si possono estrapolare altri due fattori vitali della democrazia deliberativa: il confronto sugli argomenti trattati con tutti i soggetti coinvolti, analizzando i diversi interessi in gioco, e la necessità di disporre di informazioni chiare, aggiornate e complete.

Riguardo ai beni comuni

Arena conclude con degli spunti di riflessione riguardo ai beni comuni e al loro rapporto con le nuove forme di democrazia. In particolare si chiede come possono la democrazia partecipativa e deliberativa facilitare lo sviluppo, la produzione e la cura dei beni comuni5. C’è un rapporto tra la crisi della democrazia rappresentativa e la “tragedia”6 dei beni comuni? Può essere la democrazia partecipativa e deliberativa una risposta anche a questo problema?

Partecipazione attiva nella localizzazione delle infrastrutture

Dopo gli interventi di Marco Bombardelli (Università di trento) e di Leopoldo Coen (Università di Udine), ha preso la parola un altro membro di Labsus, Christian Iaione, docente UniCusano e caporedattore centrale di Labsus, con un intervento dal titolo “La localizzazione delle Infrastrutture Localmente Indesiderate (ILI): dal procedimento amministrativo top-down al dialogo amministrativo bottom-up”.
Come punto iniziale del ragionamento, il relatore ha individuato tre modelli procedimentali di localizzazione:
1. l’intesa debole: si tratta di un accordo tra Stato e regione, dove il consenso della regione può essere superato dal volere del governo;
2. l’intesa forte: dove ci deve essere un accordo;
3. il modello decentrato con auto limite: dove è previsto un principio solidaristico, come nel caso delle stazioni radio base.

Dov’è la partecipazione dei cittadini?

Christian Iaione ha proseguito l’intervento sottolineando la confusione di competenze a livello istituzionale e la mancata partecipazione dei cittadini nel procedimento di localizzazione delle grandi infrastrutture.
La possibilità di intervento della cittadinanza è, infatti, relegata alla sola fase di valutazione di impatto ambientale dell’opera, fase facoltativa e discrezionale, che non costituisce parte del procedimento principale.
Ad oggi, anche il modello commissariale o il modello dell’urgenza sembra essere fallito.
Allora, quali possono essere le soluzioni alternative?
Il caporedattore di Labsus propone tre soluzioni principali. La prima, con l’obiettivo di aumentare il coordinamento infrastrutturale, propone di sdoppiare il processo di localizzazione, realizzando, in una prima fase, una localizzazione di massima di prerogativa statale e, nella fase successiva, una localizzazione puntuale di competenza regionale.
La seconda soluzione prevede l’utilizzo di meccanismi incentivanti e la formazione di vere e proprie “aste di localizzazione”7 per le comunità territoriali8.
La terza ed ultima consiste nell’utilizzare il principio solidaristico, per cui ogni territorio, dopo aver individuato delle macroaree, si impegna a sostenere una percentuale del carico infrastrutturale di cui abbisogna il Paese.
Christian Iaione conclude il suo intervento puntualizzando la necessità di un’amministrazione forte, capace di supportare i meccanismi della democrazia partecipativa e deliberativa, in quanto tali molto più complessi di quelli della democrazia rappresentativa. Tuttavia, un’amministrazione forte da sola non basta: servono cittadini attivi, favoriti dalla pubblica amministrazione secondo quanto stabilito dall’articolo 118 ultimo comma della Costituzione, messi in condizione di poter partecipare e collaborare a costruire i provvedimenti insieme alle istituzioni.

Hard cases

L’intervento di Fulvio Cortese, docente di Diritto pubblico presso l’Università di Trento, nonché membro della redazione Labsus, è facilmente collegabile al precedente intervento di Christian Iaione.
Esso riguarda, infatti, le “Decisioni amministrative complesse e hard cases: la vicenda “Dal Molin"”, ossia un esempio concreto dei problemi esposti nel precedente intervento.
Senza entrare nel merito della discussione sorta dal caso specifico, questa vicenda è di fondamentale importanza per constatare e studiare nella pratica la necessità di modificare ed ampliare il processo di partecipazione dei cittadini nei procedimenti di localizzazione di grandi infrastrutture. Argomento, questo, più volte emerso anche nelle parole di Iaione.
È, infatti, evidente, nel caso proposto, la grande difficoltà che i cittadini di Vicenza hanno incontrato per esprimere semplicemente il proprio parere riguardo ad una situazione di tale portata per la collettività e per il territorio.

Conclusioni

I lavori si sono conclusi con alcune riflessioni del coordinatore nazionale Gregorio Arena riguardo alla “posta in gioco”.
In gioco ci sono valori fondamentali del nostro ordinamento quali la libertà, la responsabilità e l’autonomia. La partecipazione, infatti, è anzitutto un problema di libertà e non è ammissibile che le persone non abbiano voce e strumenti adeguati per esprimere le proprie esigenze.
Tutto ruota attorno alla necessità di dare alle persone la possibilità di realizzarsi, la possibilità di scegliere. In fondo, è quello che prevede la Costituzione quando all’art. 3, secondo comma, impone alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla vita politica, economica e sociale del Paese.

Per ulteriori approfondimenti si veda il resoconto in allegato, redatto dalla laureanda presso la Facoltà di economia dell’Università di Trento Alice Mora.

I video del convegno sono disponibili sul sito www.jus.unitn.it, Il portale dei giuristi.

1. Le varie fasi del progetto sono state documentate in una sottosezione della sezione Attività di Labsus.
2. Come previsto nella legge sul procedimento amministrativo, legge n. 241 del 7 agosto 199.
3. Si veda Umberto Allegretti, professore ordinario all’Università di Firenze e membro del comitato scientifico di Labsus, Democrazia partecipativa e processi di democratizzazione.
4. Si veda l’intervento di Daniela Bolognini e Vincenzo Antonelli, (Università Luiss Guido Carli di Roma), “Nuove prospettive della cittadinanza e riflessi sulla democrazia partecipativa”, nel resoconto in allegato redatto dalla laureanda alla Facoltà di economia dell’Università di Trento, Alice Mora.
5. Si veda dell’editoriale di Gregorio ArenaBeni comuni. Un nuovo punto di vista”, www.labsus.org.
6.Si veda "La tragedia dei beni comuni", Garrett Hardin, 1966.
7. Un esempio pratico fornito consiste nell’asta di localizzazione effettuata in Spagna per localizzare depositi di scorie nucleari. A detta asta hanno partecipato ben 22 comunità territoriali.
8. Si veda Federica FotinoUn’idea per il Paese firmata Labsus”,www.labsus.org.



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