La rete come modello organizzativo migliore per poter governare e risolvere insieme problemi di interesse generale
Interventi

Governare con la rete

Un nuovo modello a servizio della sussidiarietà

Nella terza giornata dell'edizione di Forum Pa 2011, si è dato ampio spazio al tema della sussidiarietà e a quello del volontariato. Due realtà rappresentate da diversi esponenti dei rispettivi settori che, in occasione dell'anno europeo del volontariato, hanno avuto modo di incontrarsi in un momento di confronto, condivisione e diffusione di un unico messaggio: l'importanza della sussidiarietà orizzontale come sfida e risorsa per un nuovo modo di governare.

Al primo momento formativo della giornata, è seguito alle 15. il convegno che ha visto impegnati in un ampio dibattito Giuseppe Cotturri (ordinario di sociologia del diritto e della devianza nell’Università degli studi di Bari), Danilo Festa (direttore generale per il volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali, del Ministero del lavoro e delle politiche sociali), Carlo Lauro (ordinario di statistica nell’Università Federico II di Napoli, coordinatore del dipartimento icerca della Fondazione per la sussidiarietà ), Alessandro Montebugnoli (presidente dell’associazione Servizi nuovi), Fausti Casini (coordinatore della consulta del volontariato presso il Forum del terzo settore) e Lorenza Violini (ordinario di diritto costituzionale nell’Università degli studi di Milano e componente del comitato scientifico delle Scuole di sussidiarietà della Fondazione per la sussidiarietà ). Gregorio Arena, presidente di Labsus e ordinario di Diritto amministrativo presso l’Università di Trento, ha moderato e introdotto i relatori, ciascuno dei quali ha affrontato sotto diverse prospettive il tema di fondo: la sussidiarietà come risorsa per governare con la rete.
Un convegno dunque, che si inserisce perfettamente all’interno della tematica di fondo del Forum Pa, tracciando un percorso che individua nella rete il modello organizzativo migliore, se non unico, per poter governare insieme,le amministrazioni ed i cittadini, per la soluzione di problemi di interesse generale.


Sussidiarietà orizzontale e capitale sociale

E’ di Giuseppe Cotturri, il primo intervento del convegno, dedicato alla nozione di capitale sociale, inteso come un tipo di azione civica che si realizza in tante forme diverse, caratteristiche di ogni comunità .
Il discorso di Cotturri parte dalla norma contenuta nell’articolo 118 ultimo comma della Costituzione, che consente ai cittadini di intervenire per la tutela dei beni comuni esercitando un’attività che progressivamente disloca l’iniziativa autonoma dei cittadini sul terreno del governo di una società , secondo fini di coesione e sviluppo.

A questo punto però, sono tre le difficoltà che si individuano:
• una direzione come questa richiede che lo Stato faccia spazio e riconosca che da solo non può farcela, muovendosi cosìverso modelli di amministrazione condivisa;
• la suddetta strategia comporta un’evoluzione dal modello accentrato di Stato e di intervento istituzionale a un modello molto diffuso regolato da principi di coesione e di tipo federativo;
• la presenza di un problema di informazione e sperimentazione (i cittadini, le organizzazioni e le tante figure del terzo settore sanno che hanno questa opportunità e la colgono? Da qui l’importanza di un laboratorio per la sussidiarietà come Labsus, che diffonda una conoscenza, una casistica e una riflessione).
“Ecco perché il tema del capitale sociale è importante – dichiara Cotturi – perché non è solo rilevante che ci sia una presenza attiva dei cittadini, ma altrettanta importanza assume la circolarità tra ciò che i cittadini sanno e vogliono fare e ciò che le istituzioni sanno e possono fare per stimolare, incoraggiare e raccogliere l’iniziativa civile. Perchè negli ambienti in cui c’è un elevato spirito civico e quindi un elevato capitale sociale, le istituzioni hanno un rendimento più alto e viceversa”.

Questo, secondo il parere del professore, è il significato innovativo e progressivo più forte contenuto nell’articolo 118 ultimo comma della Costituzione che, per la prima volta, definisce un modo di disegnare il futuro affidato ad una fruttuosa, feconda e virtuosa cooperazione tra istituzioni, cittadini, associazioni e soggetti del terzo settore che sanno di potersi organizzare per l’interesse generale, contando sull’accoglienza, l’accompagnamento e la valorizzazione da parte delle istituzioni democratiche, aprendo cosìuna nuova fase di sperimentazione e di sviluppo.

Volontariato e pubblica amministrazione: un rapporto difficile?

Il secondo contributo è quello di Danilo Festa, secondo il quale, lo Stato non deve fare ciò che i cittadini possono fare da soli o in gruppo, ma deve invece intervenire con la struttura più vicina ai cittadini a livello territoriale, laddove questi non possono agire.
Il compito dell’amministrazione è dunque quello di aiutare dal punto di vista normativo e sostanziale, le associazioni di volontariato, snellendo la burocrazia e offrendo loro aiuto a livello pratico. Altro compito in capo all’amministrazione, per una serie di normative che riguardano la stabilità dei conti – spiega il dirigente del Ministero del lavoro – è quello di controllare che i fondi erogati siano effettivamente destinati alle associazioni scelte dal cittadino e vengano utilizzati per gli scopi prefissati.

Ma il problema di questo rapporto (si parla di amministrazione centrale) è che ogni anno molti dei fondi erogati, vengono “rispediti al mittente” per scelta degli stessi destinatari del beneficio (perché l’associazione non è riuscita a spenderli, ha cessato di esistere, etc). Dal punto di vista pratico diverse centinaia di migliaia di euro vanno cosìin perenzione (vengono messi da parte dallo Stato).
L’obiettivo dell’amministrazione dunque dovrebbe essere quello di deburocratizzare le pratiche, sostenere le associazioni impedendo loro di incorrere in errori formali e controllare che tutto si svolga per il fine previsto, raggiungendo cosìun rapporto più corretto ed equilibrato con le associazioni.

Sussidiarietà ed efficacia delle politiche sociali nella pubblica amministrazione locale

A proporre il terzo intervento è Carlo Lauro, che sposta l’attenzione su un estratto del rapporto sussidiarietà 21 redatto dalla Fondazione per la sussidiarietà e dedicato alla sussidiarietà e la pubblica amministrazione locale. “L’idea della fondazione che rappresento – spiega Lauro – è stata quella di misurare l’effetto di una sussidiarietà in cammino, in termini di efficacia ed efficienza”.

La finalità della ricerca condotta nel 29 , era di valutare l’impatto dell’approccio sussidiario sulle politiche sociali poste in essere dai comuni italiani, attraverso una doppia indagine condotta sui comuni al di sopra di 1mila abitanti e successivamente replicata dal punto di vista dei cittadini, per valutare le aspettative di welfare che questi ultimi manifestavano.

Dalla ricerca svolta sugli amministratori comunali sono emersi i seguenti dati:
• il 95 per cento degli intervistati conosce il principio di sussidiarietà (meno noto al Sud, 91 per cento), in particolare la sussidiarietà verticale riscuote più ampio favore tra gli amministratori ma rimane ancora un principio secondario di esercizio (applicata dal 64 per cento dei comuni);
• l’approccio sussidiario rappresenta una leva per migliorare l’efficacia degli interventi in materia di politiche sociali. Nel dettaglio si è visto come il maggiore vantaggio della sussidiarietà verticale sia individuato nella capacità di risposta ai fabbisogni dei cittadini, mentre i vantaggi della sussidiarietà orizzontale risultano essere efficienza ed economicità ;
• risulta maggiore il ricorso a meccanismi di tipo reticolare utilizzati per realizzare le politiche sociali (pari circa al 55 per cento) e la modalità più frequente di applicazione è la sussidiarietà per progetti;
• Il 73 per cento degli intervistati dichiara di fare sempre ricorso ad organismi di volontariato e cooperazione sociale e i migliori risultati si ottengono nelle politiche per gli anziani, per l’infanzia e per i disabili (che in una mappa dei fabbisogni della sussidiarietà successivamente costruita risultano essere aree da valorizzare). Minor successo hanno invece gli interventi in materia di immigrazione e nomadismo, dipendenze, formazione e lavoro, che dunque rappresentano quelle aree in cui investire;
• l’applicazione della sussidiarietà orizzontale incontra difficoltà nel 61 per cento dei casi a causa della scarsità di risorse e di cultura amministrativa rispetto alle possibilità offerte.
Dall’indagine svolta parallelamente sulle famiglie è invece emerso che:
• un italiano su cinque conosce il principio di sussidiarietà ;
• i servizi sociali ritenuti più importanti dai cittadini sono quelli dell’ordine pubblico, della sanità e dell’assistenza agli anziani, del diritto allo studio e alla famiglia;
• tutti gli intervistati si sono dichiarati favorevoli all’incremento dell’utilizzo del principio di sussidiarietà nei servizi sociali.

“Il rapporto della Fondazione per la sussidiarietà – chiarisce Lauro – che ha dimostrato l’importanza crescente dell’azione sussidiaria all’interno dei comuni (che garantiscono cosìuna maggiore efficacia nell’attuazione di politiche sociali e una più elevata soddisfazione dei cittadini), non si limita alle risultanze della ricerca ma intende fornire dati effettivi per accompagnare le decisioni della politica, attraverso la costituzione di una banca dati delle best practices e la determinazione di fabbisogni e costi standard delle politiche sociali, perchè – come affermava Robert Kaplan – non si può gestire quello che non si sa misurare”.

Favoriscono: come, quando e perchè

Alessandro Montebugnoli interviene invece per rispondere all’interrogativo riguardante il significato del verbo “favoriscono” presente nell’articolo 118 ultimo comma della nostra Costituzione.
Fissata l’importanza dell’approccio esemplare del convegno, che raccoglie casi ed esperienze per mezzo di procedure concorsuali, sollecitando i cittadini ad esprimere capacità ideative, progettuali, propositve, Montebugnoli prosegue affermando il dinamismo insito nel principio di sussidiarietà che, afferma “non è una ricetta bensìuno schema che occorre riempire”. Il significato di tale dichiarazione si chiarisce nel momento in cui si evidenziano i due ordini di problemi sui quali verte il principio di sussidiarietà : il rapporto tra i diversi livelli di poteri pubblici e il rapporto tra questi e la società civile (in quanto luogo di iniziative autonome). La tesi del professore è che il principio consente di enunciare questi due problemi ma non consente di risolverli, non contenendo la chiave della soluzione.

L’indicazione contenuta nella Costituzione, secondo Montebugnoli, è tanto generica da non costituire una guida per le scelte che di volta in volta siamo chiamati a compiere ed è forse cosìchiara e condivisibile proprio perchè generale.

E’ da altri elementari interrogativi che, secondo Montebugnoli, si deve partire: perchè è bene che i cittadini si occupino dell’interesse generale in quanto tali, senza passare per la mediazione dei poteri pubblici? Quanto è opportuno fare affidamento sulle iniziative che essi autonomamente possono intraprendere? Qual è l’intervallo di confidenza del principio? Quando e come i cittadini possono riscattare le pretese di validità di un’azione autonoma, volontaria, libera da vincoli autoritativi? Da qui dunque, l’importanza dell’abbondante materiale empirico sul quale ragionare per scoprire le categorie di cui c’è bisogno per organizzare un discorso più sostantivo sul principio di sussidiarietà orizzontale.

Premettendo che qualsiasi ragione si riesca ad individuare essa sarà sempre contemporaneamente un argomento e un limite, un motivo di validità e una misura di validità ed individuerà un intervallo di confidenza, una condizione che andrà ad operare tanto in senso permissivo quanto in quello restrittivo, i punti saldi su cui costruire l’azione sussidiaria sono tre:
• la trasmissione di un metodo di ragionamento che merita attenzione e che da importanza a procedure di tipo concorsuale da considerare soprattutto nelle loro valenze esplorative piuttosto che competitive;
• la costruzione di un sistema di categorie, di chiavi interpretative, di temi che vadano a costituire uno schema più articolato di quello attualmente disponibile che ha messo in luce una mancanza in termini strutturali del principio di sussidiarietà ;
• favorire l’intervento dei cittadini quando e nella misura in cui questi controllano informazioni pertinenti che altrimenti non sarebbero disponibili.
La questione cruciale verte dunque sulla duplicità , sulla pluralità e varietà dei fattori che devono convergere nella soluzione dei problemi, secondo un rapporto più stretto e più intrecciato di quanto non suggerisca quel “favoriscono” contenuto nel testo della Costituzione e che invece resta ben espresso dall’idea di amministrazione condivisa.

Il ruolo del volontariato per lo sviluppo del paese

La parola passa a Fausto Casini, la voce del volontariato dalla società civile.
L’intervento inizia con l’auspicio ad un incontro più frequente tra mondo del volontariato e pubblica amministrazione ed individua immediatamente un buco nella nostra legislazione che riconosce sìil ruolo del volontariato, ma si dimentica dell’esercizio del ruolo di interazione di quest’ultimo con le politiche nazionali (le associazioni di volontariato non hanno un riconoscimento nelle reti nazionali).

Il discorso si articola quindi su quattro presupposti fondamentali:
• la sussidiarietà necessita allo stesso modo di relazione e conoscenza;
• la sussidiarietà non sposta la retta che separa le responsabilità pubblicheada quelle dei privati cittadini e che sancisce la divisione tra i ruoli, ma fonde il ruolo e le attività del volontariato e della pubblica amministrazione;
• la necessità di limitare il fenomeno di deresponsabilizzazione che diventa un elemento negativo, un vero e proprio ostacolo alla sussidiarietà che viene cosìconfusa con l’esternalizzazione a basso costo dei servizi;.
• la necessità di costruire momenti in cui l’attività di cittadinanza viene esercitata, attraverso lo sviluppo di attività -esempio e momenti educativi e formativi.
Per quanto riguarda il tema dello sviluppo, quindi, il volontariato contribuisce permettendo al sistema di essere maggiormente includente e costruire una società più sicura in cui i cittadini si sentano tali e non semplici fruitori o consumatori di beni comuni, offrendo un modello di sviluppo differente e formando persone attraverso modalità e approcci collaborativi, con dinamiche che, se spostate nel mondo del lavoro (volontario o retribuito,) possono combattere le sacche di inefficienza nell’uso delle risorse economiche.

Sussidiarietà , partecipazione, democrazia: strumenti per il rinnovamento del rapporto pubblico-privato

Chiude il convegno la professoressa Lorenza Violini, che definisce la sussidiarietà un tema pervasivo, ribadendo l’importanza dell’intervento europeo (e in particolare del processo di integrazione) per l’evidenza ridata a questo principio e per la reintroduzione, nella logica di pubblica amministrazione, della necessità di fare i conti con le risorse di cui si è in possesso.
Controllare quindi non più soltanto che ci sia un risultato in ottica legalista, ma anche che l’esercizio delle funzioni pubbliche arrivi ai risultati seguendo i principi di efficienza, efficacia ed economicità contenenti un’anima sussidiaria.
Dover fare i conti con la scarsità di risorse economiche ha infatti provocato un sussulto di responsabilità e un ripensamento rispetto a modalità di erogazione dei beni sociali.

Guardando al nostro Paese, notiamo però che il pericolo più grande è che la sussidiarietà diventi un modo più o meno surrettizio di abbassare i costi e di precarizzare i fornitori di servizi pubblici, usato esclusivamente come mezzo di risparmio, soffocando cosìquella vitalità e vivacità della società civile nelle maglie della burocrazia. C’è bisogno dunque di un forte cambiamento culturale e di mentalità affinchè la sussidiarietà non diventi solo esternalizzazione ma sia sempre più un esercizio reciproco di responsabilità e rappresenti una reale possibilità di valorizzare le risorse del cittadino nel modo migliore.

On line la registrazione del convegno “La sussidiarietà orizzontale, risorsa e sfida per governare con la rete”



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