Il ricorso ai cittadini attivi può consentire di sopperire alle inefficienze causate dal protrarsi sine die dello stato emergenziale di commissariamento
Il punto di Labsus

Emergenza rifiuti: prospettive di amministrazione condivisa

Dal commissario straordinario ai cittadini attivi

L ' ambiente, quale bene comune, implica in capo ai consociati, non soltanto il diritto alla fruizione, ma anche il dovere di conservazione. La parola d ' ordine, dunque, è responsabilizzazione. Ciò vale, in specie, per quanto concerne il settore dei rifiuti, la cui gestione in alcune realtà costituisce un problema che da anni viene chiamato " emergenza " . Tuttavia, tra le criticità maggiori vi è proprio il modello prescelto per affrontare la situazione emergenziale, ossia il ricorso all ' amministrazione extra ordinem. Attesi, dunque, gli esiti fallimentari prodotti sino ad oggi dalle politiche assistenzialistiche, sembra auspicabile sollecitare la PA a virare verso un modello di amministrazione condivisa.

” L’uomo non può difendere se stesso se non difende l’ambiente ” (1). Quest’ultimo, infatti, rientrando tra quelle che i Romani apostrofavano come res communes omnium, costituisce nelle sue molteplici sfaccettature terreno elettivo per la costruzione di un modello di amministrazione condivisa imperniato sul principio di sussidiarietà orizzontale, poiché, accanto ad un diritto alla fruizione, postula anche un dovere di conservazione.

In altri termini, come si legge nella dichiarazione di Stoccolma del 1972, ” l’uomo è al tempo stesso creatura e artefice del suo ambiente ” , giacché questo, in quanto bene comune, reca il connotato della ” condivisione necessaria ” . Esso, cioè, è di tutti e per tutti, nella misura in cui ingloba in sé elementi vitali, quali ad esempio l’aria o l’acqua; ma al contempo si trova in una relazione biunivoca con l’uomo, tale per cui quest’ultimo concorre quotidianamente con le proprie azioni a determinarne la qualità .

Non è un caso, dunque, che nel dibattito circa la nozione di ambiente che, a partire dal noto scritto di Massimo Severo Giannini del 1973 (2), continua ad impegnare la dottrina, abbia trovato posto una tesi suggestiva, la quale, mutuando talune coordinate dalla filosofia, adotta un approccio di tipo relazionale. Più nello specifico, muovendo dall’ ” etica del rispetto dell’altro ” , si osserva come in campo ambientale possa trovare applicazione il ” canone della doverosità ” , atteso che ” l’uomo costituisce spesso l’aggressore e, in quanto tale, deve assumersi le relative responsabilità ” (3).
D’altra parte, posto che a presidio dell’ambiente viene sovente evocato il combinato disposto degli artt. 2, 9 e 32 Cost., certamente la norma che sancisce il principio di solidarietà è quella che meglio si sposa con il vigente art. 118 ultimo comma Cost. al fine di dare vita ad un modello di amministrazione condivisa anche in campo ambientale.

Dalla società del consumo…

Qui, in particolare, profilo rispetto al quale sembra palesarsi l’esigenza di una maggiore sinergia tra istituzioni e società civile è certamente quello dei rifiuti.
Per dare un’idea delle dimensioni del fenomeno, basti osservare che dal rapporto Ispra 28 emerge come in Italia si producano ogni anno ben 33 milioni di tonnellate di rifiuti urbani, a cui devono aggiungersi i rifiuti c.d. speciali (quali, ad esempio, i residui dell’attività edilizia e dell’industria alimentare), stimati in circa 135 milioni di tonnellate, nonché i veicoli fuori uso e i rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (c.d. RAEE).
Non stupisce, dunque, che quella in cui viviamo sia stata apostrofata come ” società del consumo ” . Ciascuno di noi, infatti, nell’arco di una sola giornata decide di disfarsi di una grande quantità di oggetti che, per ciò solo, diventano rifiuti. A cominciare dal vasetto di yogurth che consumiamo al mattino, fino al quotidiano che in serata è già ” vecchio ” , passando per la bottiglia dell’acqua, i tovaglioli di carta o le stoviglie di plastica.

… alla società del riciclo

Il problema, allora, lo si intuisce, è quello di gestire questo enorme flusso di rifiuti. Al riguardo, non può certo dirsi che manchi una normativa tesa ad orientare l’azione dei poteri pubblici, né che la stessa pecchi di obsolescenza. La disciplina dei rifiuti, infatti, consta di una pletora di atti normativi (cfr., ad ex., il d. lgs. 24 giugno 23 n. 182 che recepisce la direttiva 2/59/Ce, relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui di carico), oltre che delle norme contenute nella Parte IV del d. lgs. n. 152 del 26 (artt. 177 e ss.), meglio noto come Testo Unico ambientale.

Queste ultime, in particolare, hanno recentemente subito degli emendamenti per effetto del d. lgs. n. 25 del 21 con cui l’Italia si è conformata alle prescrizioni della direttiva rifiuti 28/98/Ce, la quale tra i suoi principi reca la promozione della società del riciclo. In termini pratici, ciò significa segnare un’inversione di rotta rispetto all’imperare della logica del consumo selvaggio ed indifferenziato. Non solo. Tale obiettivo reca seco la necessità di investire sulla società civile, coinvolgendola in attività volte alla ottimale gestione dei rifiuti soprattutto in termini di prevenzione nella produzione degli stessi. Trova cosìconferma quanto osservato da parte della dottrina che, muovendo dall’analisi del principio di integrazione, ha sostenuto come l’ambiente nelle sue molteplici componenti ” [tenda] oggi ad interessare orizzontalmente qualsiasi attività svolta sia da soggetti pubblici che da soggetti privati ” (4).

Tra queste, in particolare, vengono in rilievo quelle ti tipo economico. Il sesto programma europeo di azione ambientale, ad esempio, mostra di volere ” indurre il mercato a lavorare per l’ambiente ” dal momento che ha proposto il ricorso al c.d. approccio non normativo, ossia ad un insieme di azioni tese ad ” orientare i mercati e la domanda dei consumatori verso prodotti e servizi ecologicamente superiori (…) garantendo che per quanto possibile il prezzo dei prodotti incorpori il reale costo ambientale ” .

Oggi, pertanto, non destano più scalpore misure del tipo di quella presa sul finire degli anni ottanta del ‘9 dal ” Sindaco di un Comune italiano che aveva vietato l’uso di buste non biodegradabili nel proprio territorio al fine di proteggere l’ambiente ” ,18613,d. Infatti, essendo noto che la dispersione delle shopper spiega conseguenze nefaste, il legislatore italiano ha recentemente varato misure di messa al bando dei sacchetti non biodegradabili (cfr. art 1, commi 1129 e 113 L. 27 dicembre 26 n. 296), la cui entrata in vigore il 1 gennaio 211 ha già sortito effetti di cambiamento sulle abitudini dei commercianti e dei cittadini che quotidianamente si recano a fare la spesa.

Dalla logica dell’assistenzialismo…

Se è vero, dunque, che le norme cui fare appiglio non mancano e che le istituzioni non sono sempre insensibili alle tematiche ambientali, viene da chiedersi dove si celi la falla che in talune comunità locali non consente una efficiente gestione dei rifiuti. Avuto riguardo all’esempio più eclatante, quello della Campania, ed in specie di Napoli, sembra potersi ipotizzare che forse il problema è nel modo con cui è stata gestita l’emergenza. Infatti, secondo quanto osservato dalla Corte dei Conti, quella che doveva essere una situazione eccezionale e temporanea ” si è venuta configurando come una complessa e duratura organizzazione extra ordinem, che si è affiancata a quella ordinaria, paralizzandone spesso l’operatività ” . In pratica, invece che un ad sollecito ripristino dell’ordinaria amministrazione, si è assistito al procrastinarsi sine die dello stato emergenziale di commissariamento (che perdura da oltre quindici anni!). Ciò evidentemente non ha sortito gli effetti sperati, non essendo state elise le criticità che sono alla base dell’emergenza stessa e che attenti studi hanno identificato nello scarso sviluppo, almeno in alcune zone, della raccolta differenziata, nella lavorazione qualitativamente scadente dei rifiuti, nella presenza della criminalità organizzata nonché, soprattutto, nella scarsa accuratezza con cui i commissari straordinari hanno gestito l’emergenza, dando per scontato che spettasse alle istituzioni adoperarsi fattivamente.

…all’amministrazione condivisa

Quale potrebbe essere allora la chiave di volta? Forse proprio il ricorso ad un modello di amministrazione imperniato sul principio di sussidiarietà orizzontale, quale criterio ordinatore della società , che consenta di riconoscere ai singoli cittadini (tradizionalmente relegati in una condizione di amministrati) un ruolo di amministratori attivi ” (5). L’ ” epopea ” dei rifiuti, infatti, dimostra in modo emblematico come sempre più spesso la logica assistenzialistica e, soprattutto, il paradigma dell’amministrazione bipolare (6) si rivelino fallimentari. Viceversa, accedere ad un modello di amministrazione condivisa che, facendo leva sulle potenzialità insite nell’art. 118 ultimo comma Cost., coinvolga la società civile nel perseguimento dell’interesse pubblico potrebbe agevolare il superamento della situazione di grave immobilismo che alcune comunità locali stanno vivendo da troppi anni. In altri termini, il passaggio dall’imposizione al dialogo può consentire alla PA di scoprire nei cittadini preziosi alleati, come accade in quelle realtà ” virtuose ” in cui già da qualche anno le istituzioni hanno preso a sensibilizzare i singoli alle tematiche ambientali, coinvolgendoli in attività , quale ad esempio la raccolta differenziata, preordinate alle cura del bene ambiente.

Si tratta, in sostanza, di imboccare la via della condivisione che, lungi dall’implicare un arretramento dei poteri pubblici, postula il superamento delle tradizionali barriere tra pubblico e privato, a sua volta funzionale per l’attuazione in campo ambientale del principio dello sviluppo sostenibile. Quest’ultimo, in particolare, quale corollario del principio di solidarietà ex art. 2 Cost., sembra destinato ad assumere un ruolo di primo piano nel diritto ambientale, ” in quanto ne riflette il carattere essenziale e, cioè, la matrice di doverosità e il vincolo posto in capo alle generazioni attuali a garanzia di quelle future” (7).

(1) P. Maddalena, L’ambiente: prolegomeni per una sua tutela giuridica, in Riv. giur. amb., n. 3-4/28

(2) Il riferimento è a M. S. Giannini, Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1/1973.

(3) In tal senso F. Fracchia, Sulla configurazione giuridica unitaria dell’ambiente: art. 2 Cost. e doveri di solidarietà ambientale, in Il dir. dell’eco., n. 2/22.

(4) CosìF. de Leonardis, La disciplina dell’ambiente tra Unione europea e WTO, in Dir. amm. n. 3/24.

(5) CosìC. Bassu, Sussidiarietà versus servizi pubblici. La distinzione tra esternalizzazioni e fenomeni sussidiari, in Riv. giur. del Mezzogiorno, n. 4/29; inoltre, sull’importanza del coinvolgimento della società civile ex art. 118, ultimo comma Cost., cfr. F. de Leonardis, Coordinamento e sussidiarietà per la gestione dell’emergenza, in Foro amm. CdS, n. 1/25.

(6) Sul tema si rinvia a G. Arena, Cittadini attivi, Laterza, Bari, 26.

(7) F. Fracchia, Sviluppo sostenibile e diritti delle generazioni future, in Riv. quad. dir. amb., n. /21.



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