La Consulta riafferma il carattere eccezionale delle ordinanze contingibili e urgenti.
Corte costituzionale

7 aprile 2011, n. 115

La Corte costituzionale torna a pronunciarsi sull ' art. 54, quarto comma, TUEL

Con la sentenza in commento, la Corte costituzionale si è pronunciata in ordine alla legittimità dell ' art. 54, quarto comma, del d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo Unico degli enti locali - TUEL) come successivamente modificato nel 2008, il quale dispone che " il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili ed urgenti nel rispetto deiprincipi generali dell ' ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l ' incolumità pubblica e la sicurezza urbana " .

La sentenza

La questione, sollevata con ordinanza dal TAR Veneto, ha tratto origine da un giudizio pendentetra l’Associazione ” Razzismo stop ” Onlus e il Comune di Selvazzano Dentro, avente ad oggettol’annullamento di un provvedimento adottato dal Sindaco del piccolo centro padovano con il qualeveniva fatto divieto di accattonaggio in vaste zone del territorio comunale, pena il pagamento diuna sanzione pecuniaria. Nello specifico, oggetto del divieto era ” la richiesta di denaro in luoghipubblici, effettuata anche in forma petulante e molesta, di talché il provvedimento sindacale siestende (…) alle forme di mendicità non invasiva o molesta ” . A detta della parte ricorrente, simileprovvedimento sarebbe stato adottato in spregio al principio di proporzionalità e all’obbligo dimotivazione sancito dall’art. 3 L. n. 241 del 199, oltre che in palese contrasto con il novellatoquarto comma dell’art. 54 del TUEL, atteso che non risulta ” allegato e documentato alcun gravepericolo per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana ” e non sussistono ” quindi, nel casoconcreto, le necessarie condizioni di contingibilità ed urgenza ” .
Il TAR, chiamato a decidere sulla controversia, dopo aver escluso la possibilità di risolvere laquestione in via interpretativa, ossia accedendo ad una lettura restrittiva dell’art. 54, quartocomma, TUEL, ha rimesso la questione dinanzi al Giudice della Legge, chiedendo allo stessodi chiarire se detta disposizione fosse conforme a Costituzione ” nella parte in cui consenteche il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotti provvedimenti a contenuto normativo edefficacia a tempo indeterminato, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minaccino lasicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilità e urgenza ” . In specie, a destare perplessità è soprattutto la congiunzione anche, inserita dal legislatore nel 28 prima della locuzionecontingibili ed urgenti, giacché per effetto della stessa il sindaco sembrerebbe essere legittimatoad adottare provvedimenti del tipo di quello impugnato anche al di fuori di casi eccezionali, con ciò violando – tra gli altri – gli artt. 3, 23 e 97 Cost.

Il giudizio della Corte costituzionale

Al fine di offrire risposta alla questione sollevata dal giudice remittente, la Corte costituzionale hapreso le mosse dalla ” analisi dell’enunciato normativo contenuto nella disposizione censurata ” .Cosìfacendo, la stessa ha innazitutto sgombrato il campo da un equivoco, osservando che ” lafrase anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento è posta tradue virgole ” . Dunque ” la dizione letterale della norma implica che non è consentito alle ordinanzesindacali ordinarie (…) di derogare a norme legislative vigenti, come invece è possibile in caso diprovvedimenti che si fondino sul presupposto dell’urgenza e a condizione della temporaneità deiloro effetti ” .Ciò non di meno, – proseguono i giudici – la norma censurata conferisce ai sindaci un potere, qualè quello di adottare ordinanze, caratterizzato da una discrezionalità ” praticamente senza alcunlimite ” , che mal si concilia con uno dei principi cardine dello Stato di diritto, ossia quello di legalità sostanziale. Affinché quest’ultimo possa dirsi rispettato, infatti, ” non è sufficiente che il poteresia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore [nel caso di specie l’esigenza diprevenire e di eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana],ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità , in mododa mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa ” .
Viceversa, nel caso di specie, le ordinanze di cui si discute vanno ad incidere sulla sfera di libertà dei singoli, ponendo in capo agli stessi obblighi fare o di non fare, in violazione della ratio dell’art. 23 Cost. il quale richiede che ” nessuna prestazione, personale o patrimoniale, possa essereimposta, se non in base alla legge ” . Infatti, – puntualizza la Corte – ammesso che la riserva inquestione rechi carattere relativo, la stessa non può ritenersi soddisfatta dal decreto ministeriale5 agosto 28, ” in quanto [quest’ultimo costituisce un] atto non idoneo a circoscrivere ladiscrezionalità amministrativa nei rapporti con i cittadini ” .Inoltre, dall’assenza di una valida base legislativa atta ad orientare l’esercizio del poterediscrezionale del sindaco di emanare ordinanze ex art. 54, quarto comma, TUEL, secondo laConsulta discende altresìla violazione degli artt. 97, primo comma, e 3, primo comma, Cost. Siosserva, infatti, che ” l’imparzialità dell’amministrazione non è garantita ab inizio da una leggeposta a fondamento, formale e contenutistico, del potere di ordinanza sindacale ” . Cosìcome dettamancanza ” a fortiori lede il principio di uguaglianza [formale] dei cittadini davanti alla legge (…) inquanto consente all’autorità amministrativa – nella specie rappresentata dai sindaci – restrizionidiverse e variegate, frutto di valutazioni molteplici, non riconducibili a una matrice legislativaunitaria ” .

Una pronuncia utile a ricostruire il senso dell’art. 54, quarto comma, TUEL

La pronuncia, dunque, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 54, quarto comma, TUELnella parte in cui recita anche prima dell’espressione contingibili ed urgenti, si pone in linea diideale continuità con un precedente arresto pretorio del medesimo consesso. Nel 29, infatti,la Corte costituzionale, pronunciandosi sulla stessa disposizione di legge, aveva chiarito che essaattribuisce ai sindaci il potere di adottare provvedimenti tesi a prevenire e reprimere reati, mentrenon interessa lo svolgimento di funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenzadelle Regioni e delle Province autonome1
Entrambe le sentenze, quindi, contribuiscono – seppurper profili differenti – a ricostruire il senso della norma in questione, fornendo della stessauna sorta di interpretazione autentica e sgombrando il campo da possibili fraintendimenti.
In particolare, la sentenza che qui si commenta consente di meditare sul ruolo di un istituto classicodel diritto amministrativo, qual è quello delle ordinanze, e di spendere alcune riflessioni su untema oggetto negli ultimi anni di particolare attenzione anche da parte della dottrina: la sicurezza urbana.
Ordinanze e principio di legalità Quanto al primo aspetto, occorre innanzitutto puntualizzare che le ordinanze propriamente dette,ossia quelle di necessità ed urgenza, ” sono atti dal contenuto precettivo ed addirittura normativoche autorità amministrative diverse dal Governo possono adottare in situazioni di particolaregravità ed urgenza ” 2
Ciò fa sìche le stesse si collochino ” in una posizione costituzionale difficile ” 3. In questo senso F. Satta, (voce) Ordine e ordinanza, cit..3 ,giacché, stante il carattere della atipicità , sembrerebbero confliggere – almeno in astratto – conuno dei principi cardine dello Stato di diritto, ossia il principio di legalità . Tuttavia, al riguardo,preme ricordare come lo stesso Giudice della Legge abbia da tempo ammesso la legittimità costituzionale dell’istituto in questione, chiarendo che esso trova fondamento nella norma dilegge che attribuisce all’autorità amministrativa il potere d’ordinanza 4 e subordinandone lacompatibilità a Costituzione al rispetto dei principi generali dell’ordinamento 5. Del pari, la dottrinaha evidenziato come il carattere multiforme delle situazioni concrete che con dette ordinanze ilpotere pubblico è chiamato a fronteggiare impedisce ragionevolmente di tipizzarne in astrattolimiti e contenuti. Di qui la considerazione per cui ” la concezione tradizionale del principio dilegalità è troppo distante dalla realtà dell’ordinamento per sperare di far presa su un fenomenoche per la sua stessa ragion d’essere tende a sfuggire a qualsiasi inquadramento giuridico ” 6.
Ciò non di meno – verrebbe da dire, leggendo la motivazione della sentenza – est modus inrebus. Non a caso, dunque, la pronuncia in esame è stata definita ” restauratrice ” 7 nella misurain cui, dichiarando costituzionalmente illegittima la parola anche nel contesto dell’art. 54, quartocomma, TUEL, mostra di voler porre un freno alla ” sempre più marcata tendenza delle ordinanzea evadere dal limite dell’eccezionalità , per trasformarsi in strumenti ordinari di amministrazionedi un’emergenza sempre più normale ” 8. La Corte, infatti, sembra propendere per un giro di vitequando, dopo aver evidenziato che ” le ordinanze oggetto del presente scrutinio di legittimità costituzionale non sono assimilabili a quelle contingibili e urgenti ” , censura in parte la normasottoposta al suo esame sulla base dell’assunto secondo cui la stessa conferisce ai sindaci unpotere discrezionale tendenzialmente illimitato che mal si concilia con la riserva di legge relativa dicui all’art. 23 Cost.

Il giusto equilibrio tra sicurezza urbana e inclusione sociale

Volendo poi volgere lo sguardo al contesto fattuale cui la pronuncia in commento afferisce, emerge chiaramente il suo nesso con il tema della sicurezza urbana. Daquesta angolazione, dunque, la sentenza mostra di inserirsi in un nutrito filonegiurisprudenziale (cfr. C. Cost. 25 gennaio 21 n. 21 e C. Cost.21 giugno 21 n. 226) andando acostituire l’ennesimo tassello di un variegato mosaico.Il tema, per vero, negli ultimi anni è balzato sovente agli onori della cronaca anchein relazione alla nota questione delle ronde, la quale a sua volta, per essere pienamente compresa,sottende il non sempre agevole discrimine tra ordine pubblico e sicurezza. Infatti,mentre il mantenimento del primo è un compito che grava sui poteri pubblici, ” la sicurezza èun bene comune di cui tutti i cittadini, individualmente e collettivamente, dovrebbero sentirsiresponsabili ” e prendersi cura (anche) alla luce dell’art. 118, ultimo comma, Cost.. Come osservatoin dottrina, infatti, la sicurezza ” è, da un punto di vista naturalistico, un risultato piuttosto cheun’azione: essa, pertanto, lungi dall’essere imputabile ad un unico soggetto (Stato), richiedeinevitabilmente la collaborazione di tutti i soggetti che si propongono la soddisfazione di esigenzecoerenti con la realizzazione di quell’obiettivo (Regioni, Province, Comuni; ma anche i cittadinisingoli o associati) ” 9.Nel caso di specie, tuttavia, vi è di più. Il provvedimento che ha dato origine al giudizio dinanzi alTAR, infatti, era un’ordinanza c.d. anti accattonaggio, una di quelle cioè volte a stigmatizzare ilcomportamento di chi vive un’esistenza improntata alla mendicità .
Ecco, dunque, che il giro di viteoperato dalla Corte costituzionale, oltre a circoscrivere la categoria delle ordinanze contingibili edurgenti e a rimarcare il doveroso rispetto della riserva di legge ex art. 23 Cost., mostra di giungere- seppur indirettamente – anche ad un ulteriore risultato, quello di spogliare del connotato dellastraordinarietà fattispecie di ordinario accattonaggio. In altri termini, la Corte finisce nei fattiper scongiurare (forse inconsapevolmente) il cortocircuito o ” contraddizione sistemica ” 1 tradue diverse politiche pubbliche: quella volta al mantenimento dell’ordine pubblico, da un lato, equella tesa a favorire l’inclusione sociale, dall’altro lato. Insomma, il Giudice della Legge sembraaffermare tra le righe che per sparare ad un passerotto non occorre utilizzare un cannone 11.



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