Il principio di leale collaborazione è il fulcro della complessa relazione tra enti di governo del territorio
Corte costituzionale

22 luglio 2011, n. 232

Il principio di sussidiarietà verticale: presupposti di applicazione

Il legislatore nazione e le singole regioni (o gruppi di esse) possono dettare, stringendo specifici accordi, la disciplina di esercizio di funzioni amministrative da parte dello Stato anche in materie in potestà legislativa concorrente o residuale.

La decisione

La Corte costituzionale, con la sentenza in esame, si è pronunziata, in sede di giudizio di legittimità costituzionale in via principale promosso dalla Regione Puglia, sulla legittimità costituzionale dell’art. 43 del d. l. 31 maggio 2010, n. 78, recante ” Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica ” , convertito con modificazioni nella l. 3 luglio 2010, n. 122.
L’articolo in parola consentiva l’istituzione nel ” meridione d’Italia ” di zone c.d. a burocrazia zero, consistenti in aree caratterizzate da due semplificazioni amministrative significative a favore delle ” nuove iniziative produttive ” : in primo luogo dalla previsione di un organo differenziato ed unificato competente per l’adozione del provvedimento conclusivo nei procedimenti di qualsiasi natura ed oggetto, previa istruttoria delle amministrazioni competenti, ed eventuale conferenza di servizi, con la sola esclusione di procedimenti in materia tributaria, di sicurezza ed incolumità pubblica; in secondo luogo, una speciale previsione di silenzio-assenso, tale da formarsi decorsi 30 giorni dall’istanza in assenza di provvedimento espresso.
L’individuazione delle predette zone ” a burocrazia zero ” poteva avvenire mediante l’adozione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro dell’interno. Tale decreto quindi comportava, con l’individuazione dei confini del sito e la nomina del Commissario di Governo, che tutti i provvedimenti concernenti l’avvio di ” nuove iniziative produttive ” – salvo quelli espressamente esclusi – nell’area interessata divenivano di competenza del Commissario venendo quindi sottratti in forza della previsione di legge alla competenza degli organi decisionali degli enti locali già competenti, oltre che alla competenza degli organi statali eventualmente prima previsti. A ciò, come detto, si accostava la previsione di un termine di trenta giorni per la formazione del silenzio implicante tacita valutazione favorevole dell’istanza.
La Corte costituzionale ha ritenuto l’art. 43 del d.l. n. 78/2010 (conv. in l. n. 122/2010) illegittimo nella parte in cui destinato ” ad applicarsi anche ai procedimenti amministrativi che si svolgono entro l’ambito delle materie di competenza regionale concorrente e residuale ” .

Il commento

Le questioni che venivano in rilievo dinanzi alla Corte possono quindi compendiarsi nei termini che seguono. La Corte doveva definire la corretta interpretazione del rapporto tra art. 118 e 117 Cost., evidenziando l’eventuale sussistenza di una diretta implicazione tra riparto della competenza legislativa e spettanza delle funzioni amministrative. In secondo luogo la Corte doveva esaminare in che modo dovesse atteggiarsi l’operare del principio di sussidiarietà verticale e quindi, in altri termini, quali fossero i ragionevoli presupposti ed i modi di operatività del meccanismo di cui all’art. 118 Cost. nell’allocazione delle funzioni amministrative.
Il primo problema è risolto in sentenza richiamando la costante giurisprudenza della Corte. In questo senso, ricordano i giudici della Consulta, sulla scorta della sentenza n. 33 del 2003, l’art. 118 cost. non postula una corrispondenza esatta tra attribuzione di competenze legislative e spettanza di funzioni amministrative. Le medesime esigenze di unitarietà di azione che possono legittimare l’allocazione della potestà legislativa ad un livello più elevato di governo consentono al soggetto che eserciti tale competenza anche di disciplinare l’esercizio delle funzioni amministrative necessarie. In questo senso, pertanto, qualora sulla base del principio di sussidiarietà si riconosca la competenza dello Stato a disciplinare con legge un ambito materiale, di conseguenza dovrà riconoscersi la competenza del medesimo a dettare norme per l’esercizio della funzione amministrativa e, si può ritenere segnatamente, ad attribuire poteri e competenze, dettandone i fini e le modalità procedimentali. Il principio di sussidiarietà opera quindi, in primo luogo, come parametro di ragionevolezza per la legittimità costituzionale di leggi che disciplinino ambiti materiali cadenti in potestà legislativa concorrente ex art. 117 Cost., atteso che, con riferimento alle materie di legislazione residuale spettante alle regioni la Corte, nella predetta decisione, non ebbe modo di pronunziarsi. In questo senso , pertanto, il principio di sussidiarietà è strumento di dinamismo nell’esercizio della potestà legislativa, atteso che consente, alla ricorrenza delle predette esigenze di esercizio unitario, l’intervento di una istanza più elevata.
Il secondo problema, concernente i presupposti ed i modi di operatività del principio in parola, è affrontato dalla Corte chiarendo la già stratificata giurisprudenza sul punto. Con la sentenza n. 33/2003 la Corte aveva chiarito che, perché potesse operare il principio, e quindi essere costituzionalmente ammissibile una deroga all’ordine delle competenze fissato in linea generale dall’art. 117 Cost., dovevano essere rispettati alcuni presupposti: a) la valutazione dell’interesse pubblico sottostante l’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato avrebbe dovuto essere proporzionata; b) la scelta non avrebbe dovuto essere irragionevole in uno scrutinio stretto di costituzionalità e c) avrebbe dovuto essere oggetto di un accordo con la regione interessata. Se cosìfacendo la corte aveva legittimato un dubbio, consentendo all’interprete di chiedersi in che modo esigenze di sussidiarietà – sic est, di unitarietà – potessero manifestarsi solo per alcuni enti di governo territoriale, ed in che modo si ponessero le discipline scaturenti dall’accordo con singole regioni rispetto alla normativa generale allora spettante alla potestà normativa delle altre regioni non aderenti, la Corte, ad ogni modo, sottolineava con forza la rilevanza del principio di leale collaborazione, vero cardine del sistema delle relazioni tra livelli di governo.
Con la sentenza che si commenta il percorso viene ulteriormente approfondito. Il problema affrontato dalla Corte viene risolto richiamando e specificando i principi già evidenziati, e facendone un’applicazione rigorosa anche con riferimento a potestà attribuite in via residuale al potere legislativo delle regioni ex art. 117, c. 4, Cost. La Corte infatti afferma che il previsto scrutinio stretto di legalità deve concernere: a) la pertinenza della disciplina apprestata dallo Stato ai fini che si prefigge; b) il limite di proporzionalità a quanto strettamente indispensabile; c) l’avvenuta adozione in seguito a procedure che abbiano garantito l’intervento degli enti di governo interessati oppure d) abbiano previsto adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio delle funzioni amministrative.
Sulla base di questi parametri è stata esaminata la questione promossa dalla Regione Puglia. La Corte censura in primo luogo l’assenza di qualsivoglia esplicitazione, per un verso, delle esigenze di esercizio unitario delle funzioni e, per altro verso, della congruità (sic est, proporzionalità e ragionevolezza) sia della stessa decisione di ” avocazione ” che della disciplina positiva rispetto ai fini prefissati. Censura altresìl’assenza di alcuna valutazione in ordine all’impossibilità che dette funzioni siano adeguatamente curate dall’ordinario livello di governo. Per l’effetto, dichiara l’illegittimità costituzionale della norma, nella parte in cui coinvolgente anche procedimenti di spettanza delle Regioni interessate.
In altri termini, il richiamo del principio di sussidiarietà , pur testualmente effettuato dalla legge, è stato giudicato meramente formale, ed effettivamente inutile a legittimare la disposta ” chiamata in sussidiarietà ” .
A ben vedere, comunque, il problema che si poneva nel caso di specie non era, originariamente, un problema di esercizio unitario di funzioni, atteso che la nuova disciplina delle competenze non veniva, con la legge censurata, unificata al livello nazionale. Si poneva un problema di adeguatezza e differenziazione, atteso che, nella visione del legislatore statale, solo alcune regioni venivano ritenute non adeguate all’esercizio delle funzioni (quelle del meridione d’Italia) e quindi munite di tali strutture differenziate. Per vero, ad ogni modo, il problema della chiamata in sussidiarietà differenziata non è stato approfondito dalla giurisprudenza (per quanto la stessa sentenza in commento, laddove richiama la necessità di un accordo stipulato ” con la regione interessata ” sembra avallare una lettura favorevole all’ipotesi) e non possono evincersi elementi argomentativi univoci. Solo si può dire che se il principio di sussidiarietà – pur nei presupposti evidenziati – consente ad un dinamismo nell’allocazione delle funzioni, detto principio pur postulando (in premessa) le esigenze di unitarietà deve bilanciarsi con gli altri principi attinenti all’esercizio delle funzioni amministrative nel contesto della pluralità degli enti di governo territoriale, ed in particolare con il principio di differenziazione ed adeguatezza, di modo che non può tacersi che il livello di governo – per come disegnato dall’ordinamento – deve essere astrattamente adeguato all’esercizio della funzione che la legge intenda demandargli ma che identici livelli di governo, in talune condizioni di fatto, possono differenziarsi in ragione della effettiva adeguatezza a svolgere tali compiti .
In tutti i casi indicati quindi, il principio di leale collaborazione si presta ad essere il fulcro di questa complessa relazione: nel rispetto delle reciproche attribuzioni costituzionali e rispondendo alle collettività di riferimento, potrebbero il legislatore nazionale e le singole regioni (o gruppi di esse), stringendo specifici accordi, consentire alla disciplina ed all’esercizio di funzioni amministrative da parte dello Stato anche nelle materie in potestà legislativa concorrente o residuale. Del resto, la declaratoria di illegittimità costituzionale, ha censurato la normativa gravata per non aver esplicitato le ragioni della chiamata in sussidiarietà differenziata, e non per l’intrinseco deficit di unitarietà della normativa proposta.
In conclusione, infine, è opportuno rilevare, sulla scorta di un attento autore (G. Coinu, Semplificazione amministrativa e ” zone a burocrazia zero ” : quando il troppo stroppia, in corso di pubblicazione), che il legislatore d’urgenza non si è avveduto di aver esteso, con l’art. 3, c. 6, lett. b) del d. l. n. 7 del 2011, convertito in legge n. 16/2011, e poi anche con l’art. 14, c. 1-6, l. n. 183/2011, l’applicazione della norma censurata ad altre ipotesi sperimentali, senza adeguarsi, prima facie, ai dettami della Corte.



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