L’ordinanza
Alcuni rappresentanti del servizio di autonoleggio hanno impugnato il provvedimento con cui l’asl To-4 ha affidato senza gara ad alcune associazioni di volontariato il servizio di trasporto dializzati, a fronte del rimborso delle spese sostenute. I ricorrenti contestano la violazione della normativa nazionale ed europea sulle procedure di affidamento degli appalti di servizi. Il Tar Piemonte ha sospeso il procedimento con ordinanza e ha rinviato la questione in via pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, affinché si pronunci sulla compatibilità col diritto europeo della normativa nazionale e di quella regionale piemontese che prevedono la possibilità di affidamento diretto di servizi di trasporto sanitario ad organizzazioni di volontariato, a fronte del solo rimborso spese.
Il commento
L’ordinanza riguarda un settore, il trasporto sanitario, in cui già varie volte negli ultimi anni si è posto il problema della necessità di applicare la normativa europea sugli appalti (direttiva 18/2004) anche per l’affidamento dei servizi ad organizzazioni di volontariato. Queste ultime, secondo la normativa interna possono prestare servizi in convenzione con gli enti pubblici in base ad affidamento diretto, a fronte del solo rimborso delle spese sostenute. Alla base del contenzioso che ha determinato negli ultimi anni molte pronunce sia dei giudici amministrativi nazionali che della CGUE, favorevoli all’applicazione della normativa europea a tutela della concorrenza, vi sono due assunti, costantemente ribaditi dal giudice europeo. Il primo è che l’attività di trasporto sanitario è dotata di rilevanza economica, poiché determina uno scambio di beni o servizi sul mercato; il secondo è che i soggetti che svolgono attività economica vanno qualificati come imprese, anche se hanno natura non profit (cfr. C-475/1999 del 2001). La CGUE inoltre ha ritenuto che costituiscano appalti anche i servizi resi a fronte del solo rimborso spese, quando quest’ultimo, in quanto forfetario, non consenta di escludere che vi sia una sovra compensazione delle prestazioni e che quindi esse siano rese a titolo oneroso (C-119/06 del 2007).
Il giudice piemontese ha ben presente la giurisprudenza richiamata; tuttavia propone alla CGUE un’interpretazione delle norme (nazionali e regionali) sottoposte al dubbio di illegittimità comunitaria tesa a favorire modalità di applicazione della normativa europea sugli appalti (e delle relative procedure selettive per l’affidamento dei servizi socio-sanitari) che tenga conto degli obiettivi di ” garanzia di un’adeguata protezione sociale ” e di ” lotta contro l’esclusione sociale ” , propugnati con chiarezza anche dal diritto europeo. In relazione a quest’ultimo, il TAR richiama gli art. 7 e 9 TFUE, nonché la nuova formulazione della direttiva appalti, approvata il 15.1.2014 dal Parlamento Europeo, in corso di definitiva approvazione dal Consiglio. Essa prevede per l’affidamento di servizi sociali un regime alleggerito rispetto a quello degli altri settori esclusi. Quanto al diritto nazionale, il TAR evidenzia come la legge 266/1991 imponga la marginalità delle attività commerciali svolte dalle associazioni di volontariato, necessariamente orientate in modo prevalente verso attività solidaristiche; inoltre sottolinea la ” genuinità ” (la rispondenza effettiva alle spese sostenute) delle modalità di rimborso previste dalla legge piemontese contestata. Consapevole che, in base ad alcuni precedenti della CGUE (sentenza C-159/11), neppure tale requisito possa essere ritenuto sufficiente ad escludere l’illegittimità della legge, il TAR paventa il rischio che un’applicazione meccanica della direttiva 18/2004 alle associazioni di volontariato determini il paradosso di rendere per loro impossibile svolgere qualunque attività al di fuori dalle regole del mercato e quindi operare secondo la propria vocazione solidaristica. Ciò renderebbe anche insostenibile per gli enti pubblici il costo delle prestazioni sociali e quindi impossibile il rispetto del patto di stabilità finanziaria cui sono tenuti.
E’ particolarmente apprezzabile e innovativa la dimensione propositiva adottata dal giudice nella ordinanza in commento. Per pervenire al coordinamento fra tutela della concorrenza e garanzie di protezione sociale egli infatti prospetta precise ipotesi interpretative delle norme contestate, quali la quantificazione puntuale delle attività commerciali marginali che le organizzazioni di volontariato possono svolgere, nonché la limitazione, nelle procedure selettive per l’affidamento dei servizi sociali, della comparazione alle offerte proposte da soggetti (anche comunitari) omogenei.
La prospettiva indicata dal TAR Piemonte sembra tanto più rilevante in quanto si discosta sia dalla logica del rifiuto dell’applicazione del diritto comunitario ai servizi sociali e al volontariato, ormai incompatibile con l’evoluzione del diritto europeo; sia da quella, ad essa opposta e più recente, che propugna la necessità di applicare meccanicamente tutte le regole di tutela del mercato anche alle prestazioni volte a garantire i diritti sociali in condizioni di sostenibilità economica (per tale prospettiva si veda ad esempio Consiglio di Stato, sez. III, ord. 1195/2013, anch’essa di rinvio pregiudiziale alla CGUE per l’interpretazione della legge ligure sul trasporto sanitario).
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