Consiglio di stato e CGA Regione Sicilia Diritto Giurisprudenza

La legittimazione ad agire ed il riconoscimento implicito

È possibile un nuovo binario per la legittimazione ad agire? Riflessioni a margine di una pronuncia del Consiglio di Stato
Legittimazione ad agire

La legittimazione ad agire a tutela dell’ambiente da parte di un ente esponenziale richiede che lo stesso persegua l’interesse alla tutela ambientale in modo non occasionale: è questa la posizione che ha assunto il Consiglio di Stato, sez. II, con la sentenza 30 giugno 2021, n. 4952.

Un ente esponenziale non può costituirsi per impugnare un singolo provvedimento

La questione analizzata nasce dal ricorso proposto dinnanzi al Giudice Amministrativo da un comitato locale per chiedere l’annullamento del provvedimento che autorizzava la realizzazione di un impianto di biogas. Tale ricorso veniva respinto nel merito dal Tar adìto, e la sentenza di primo grado veniva impugnata dal Comitato originario ricorrente.
Con la sentenza in esame il Consiglio di Stato ha ritenuto di dover negare la legittimazione ad agire in giudizio al Comitato appellante, in quanto lo stesso sarebbe stato creato troppo a ridosso della proposizione del ricorso giurisdizionale, manifestando in tal modo «la diretta preordinazione della creazione del soggetto collettivo di che trattasi (unicamente) a finalità di contrasto del progetto di realizzazione dell’impianto per la produzione di biogas», oltre a non rilevare come dimostrata un’idonea rappresentatività dell’ente.

Le attuali condizioni della legittimazione ad agire di un ente esponenziale

La sentenza del Consiglio di Stato appare ripercorrere taluni approdi giurisprudenziali fatti propri dal giudice amministrativo riguardo la delimitazione della legittimazione ad agire di comitati o associazioni per la tutela dell’ambiente.
Come è noto, accanto alla legittimazione riconosciuta ex lege alle associazioni iscritte nell’apposito elenco, è riconosciuta la legittimazione ad agire a tutela degli interessi ambientali anche ad altri enti, purché presentino alcune caratteristiche elaborate a livello giurisprudenziale.
Si tratta di requisiti che sono stati ritenuti necessari in virtù della natura preminentemente soggettiva dal processo amministrativo, che richiede una “relazione” tra la situazione del soggetto agente e l’interesse perseguito.
Tali requisiti si rinvengono in primo luogo nella c.d. vicinitas, ossia nella prossimità tra il soggetto agente e l’interesse sotteso all’azione proposta; aspetto che rappresenta il primario, ma non unico, spartiacque nell’indagine della sussistenza della legittimazione ad agire di un soggetto.
Oltre a tale requisito, per gli enti esponenziale è altresì necessario il rispetto di ulteriori condizioni, quali la presenza dell’interesse azionato nello statuto dell’ente tra le finalità perseguite dallo stesso, un’adeguata organizzazione e rappresentatività nonché una tutela non occasione del predetto interesse.

L’applicazione dei confini del c.d. riconoscimento implicito al caso concreto

Alla luce di tali confini, dalla disamina del Consiglio di Stato adìto il Comitato non è parso aver dimostrato di possedere una idonea rappresentatività e, soprattutto, quel carattere non occasionale di perseguimento di obiettivi di tutela ambientale richiesti per il c.d. riconoscimento implicito della legittimazione ad agire delle associazioni non iscritte nell’apposito elenco.
Si tratta di una decisione che si basa, inevitabilmente, su dati fattuali, che non possono essere analizzati criticamente alla luce della sola motivazione della sentenza, anche se si può almeno evidenziare come la modifica di denominazione e la diversificazione del progetto osteggiato dal Comitato rispetto alla sua originaria creazione denotino un ampliamento dell’interesse dell’ente verso plurime iniziative incidenti sull’ambiente circostante, sebbene non di carattere generale.

Legare la legittimazione ad agire alla sussidiarietà orizzontale

Premessa la coerenza della pronuncia con i confini summenzionati della legittimazione ad agire, de jure condendo assume un diverso interesse la riflessione sui criteri del c.d. riconoscimento implicito delle associazioni, i quali, al netto del quadro riassunto, potrebbero essere coordinati con le più recenti riflessioni elaborate dal Giudice Amministrativo nell’analisi della legittimazione ad agire di soggetti “terzi” al rapporto amministrativo ma aventi comunque un interesse rispetto allo stesso.
Se già l’Adunanza Plenaria n. 6/2020, richiamata nella pronuncia analizzata e già oggetto di analisi su questa Rivista che riassume i principi in materia, pur nelle conclusioni raggiunte rilevava una «emersione positiva di protezione giuridica di interessi diffusi» in concordanza con i principi costituzionali degli art. 2 e 118 della Costituzione, ancor più recentemente un tale riconoscimento si rinviene, ancorché incidenter tantum e con sola finalità ricognitiva, nell’Adunanza Plenaria n. 22/2021.
In tale caso l’Adunanza Plenaria – pronunciandosi in materia edilizia sulla rilevanza della c.d. vicinitas come condizione non solo idonea a costituire per la legittimazione ad agire, ma anche ad essere sufficiente per la sussistenza del richiesto interesse ad agire, componendo un (rilevato in realtà non presente) conflitto giurisprudenziale – ha registrato la sussistenza di una tendenza espansiva, di origine dottrinale, a riconoscere un’estensione della legittimazione ad agire in materia ambientale anche «in relazione con il principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., trovandovi il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione», aggiungendo come «nella stessa direzione la legittimazione al ricorso “rivisitata” è collegata alla teoria dei c.d. beni comuni e diventerebbe uno strumento per controllare, anche in forme giurisdizionali, i governanti e i poteri pubblici», trovando un trait d’union con la disciplina dell’accesso civico generalizzato, come peraltro confermato dal giudice di merito anche recentemente da diversi Tar.

È possibile un nuovo binario per la legittimazione ad agire?

Le riflessioni sopra riportate così come il contesto internazionale ed euro-unitario, potrebbero portare all’emersione di una nuova e più estensiva legittimazione ad agire (anche) di enti esponenziali agenti per la tutela dell’ambiente, in linea con le attuali positive tendenze per il momento di origine prettamente dottrinali, che la stessa giurisprudenza, meritevole di aver delineato gli attuali confini della legittimazione ad agire di un’associazione o un comitato nell’ambito della tutela ambientale, potrebbe valorizzare delineando un nuovo binario del c.d. riconoscimento implicito.