Diritto Emilia Romagna Regolamento amministrazione condivisa

Commento al nuovo regolamento di Bologna sull’amministrazione condivisa

Il Comune di Bologna, alle prese con la difficile eredità del post Covid e con un diffuso clima di difficoltà che avvolge le vite dei cittadini, decide di puntare su un nuovo rilancio degli strumenti volti a favorire il coinvolgimento diretto delle persone nelle scelte e nelle azioni che le riguardano

Lo scorso 14 novembre il Consiglio Comunale di Bologna ha approvato una modifica statutaria ed un nuovo regolamento sull’amministrazione condivisa (allegato in fondo all’articolo), innovando significativamente gli strumenti normativi a disposizione della comunità, nell’ottica di rendere il concorso attivo dei cittadini elemento di sistema nell’amministrazione della città.
Per raggiungere questo obiettivo, l’intervento normativo definisce alcune importanti connessioni allo scopo di ricondurre all’interno di un contesto giuridico unitario tutte le declinazioni operative che il principio di sussidiarietà può dispiegare a livello locale:

  1. a livello statutario viene recepito il modello dell’amministrazione condivisa in sostituzione di due previgenti disposizioni, una dedicata al rapporto tra Comune e Associazioni, l’altra al ruolo dei cittadini nella cura dei beni comuni;
  2. il nuovo regolamento sostituisce sia il regolamento per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani del 2014, sia il più risalente regolamento sui rapporti con le libere forme associative;
  3. l’ambito soggettivo di applicazione del nuovo regolamento ricomprende sia gli enti del terzo settore ma, con prerogative diverse, anche associazioni non ETS, gruppi informali, cittadini singoli ed altre tipologie di soggetti civici – elencate all’art. 3 – con i quali l’amministrazione può instaurare differenti tipologie di relazioni;
  4. quanto all’ambito oggettivo, vengono ricondotte all’interno del medesimo regolamento sia le ipotesi in cui i soggetti civici svolgano attività d’interesse generale complementari e sussidiarie rispetto a quelle svolte dal Comune, sia le pratiche di cura e rigenerazione dei beni comuni, caratterizzate come manifestazioni di intraprendenza civica in funzione del legame rilevato tra tali beni e le condizioni per la piena espressione della personalità umana;
  5. sul piano delle dinamiche attraverso cui è possibile giungere alla definizione di una collaborazione, troviamo affiancati l’impulso del Comune attraverso l’emanazione di avvisi pubblici e le autonome iniziative dei soggetti civici a cui vengono riconosciute piena libertà di espressione e precisi presidi procedimentali volti a cadenzarne gli esiti.

2014 – 2022: una storia di successo

La modifica statutaria ed il nuovo regolamento sono il punto di arrivo di un lungo percorso che affonda sicuramente le sue radici nella consolidata tradizione civica bolognese ma che ha visto nell’approvazione del regolamento per la cura condivisa dei beni comuni del 2014 un importante elemento di evoluzione. L’esperienza applicativa del regolamento per la cura dei beni comuni è stata, al netto delle fatiche derivanti dalla non semplice convivenza tra le logiche dell’amministrazione condivisa ed un contesto normativo complessivamente orientato in chiave bipolare, una storia di successo. Ce lo dimostrano i numeri dei patti di collaborazione sottoscritti, la qualità dei piccoli e grandi interventi realizzati insieme ai cittadini ed il cambiamento che gradualmente questo strumento ha determinato nelle modalità di lavoro degli uffici.
Al crescere dell’impatto generato dalle pratiche di amministrazione condivisa dei beni comuni apparivano sempre più evidenti i limiti di una regolamentazione – quella dedicata specificamente ai rapporti con le associazioni – fondata su logiche scarsamente collaborative, in cui il perseguimento dell’imparzialità spesso avveniva a scapito del buon andamento. La riforma del terzo settore ci ha fornito lo spunto decisivo per rimettere in discussione l’intero approccio normativo in tema di collaborazione con la cittadinanza, portandoci alla conclusione che i benefici di una regolamentazione unitaria sulla sussidiarietà erano sicuramente superiori ai rischi derivanti dalla necessità di assicurare agli enti del terzo settore formalmente intesi le prerogative loro attribuite dall’ordinamento ma di farlo in un ecosistema in grado di mettere in dialogo tutte le possibili forme in cui soggetti diversi, mossi da logiche non orientate al profitto, siano in grado di concorrere alla cura del territorio e della comunità che lo abita.

Il comune, gli enti del Terzo Settore e gli altri soggetti civici

Molto dibattuto in fase di approvazione del nuovo regolamento è stato infatti il tema della possibilità per il Comune di continuare a coinvolgere anche soggetti diversi dagli enti del terzo settore nei percorsi di programmazione e progettazione condivisa, ritenendo ormai gli articoli 55 e 56 del Codice del Terzo Settore (CdTS) l’unica fonte abilitante alla costruzione di relazioni sussidiarie.
Il punto a mio avviso è che le previsioni del CdTS, pur determinando delle prerogative esclusive a favore degli ETS, non comportano la cancellazione di altre possibili interazioni tra l’Ente locale e quelli che abbiamo chiamato soggetti civici.
Penso innanzitutto all’art. 118, comma 4, della Costituzione che, facendo riferimento anche ai cittadini singoli, difficilmente può ritenersi attuato in via esclusiva dal CdTS; penso all’art. 3, comma 5, del Testo unico degli enti locali (TUEL) che contiene un riferimento molto ampio ai cittadini e alle loro formazioni sociali quali soggetti che possono coadiuvare i comuni nello svolgimento delle loro funzioni. Penso infine all’art. 12 della L. 241 che sembra svolgere una funzione generale di garanzia, ammettendo che i soggetti pubblici possano attribuire forme di sostegno e definendo appunto lo standard procedurale da rispettare per farlo.

Una filiera della collaborazione coerente e completa

Il vero punto di forza del nuovo regolamento credo sia proprio quello di riuscire, esercitando l’autonomia di cui il comune dispone, a delineare un campo d’azione largo in cui l’ente locale possa svolgere un ruolo di impulso, facilitazione e regia nei confronti dei diversi attori civici che, ognuno con le sue prerogative, siano in grado di concorrere alla costruzione di risposte condivise e ben radicate nel tessuto sociale.
Solo lavorando in quest’ottica di rete possiamo aumentare l’efficacia della nostra azione amministrativa di fronte a problemi sempre più multidimensionali e avendo a disposizione ancoraggi sociali sempre più precari.
Il fulcro del nuovo regolamento consiste quindi nella definizione di una filiera coerente e completa della collaborazione che, partendo dalla programmazione condivisa, porta alla progettazione condivisa e quindi alla realizzazione delle attività con l’affiancamento ed il sostegno del Comune in un contesto caratterizzato da trasparenza, flessibilità, valutazione e rendicontazione. Il tutto retto da un sistema di principi e valori, declinati all’art. 2, che dovranno essere coerentemente interpretati nelle diverse fasi della definizione delle attività e della loro realizzazione poiché rappresentano l’orizzonte di senso in grado di orientare le proposte, le scelte discrezionali e le singole azioni.

I tre ambiti della programmazione condivisa

Il coinvolgimento dei soggetti civici nella programmazione è presupposto fondamentale se si vuole assegnare all’amministrazione condivisa un ruolo strutturale nell’amministrazione complessiva dei territori. Il regolamento prevede tre ambiti di programmazione condivisa: uno, più ampio, volto ad acquisire elementi utili alla definizione degli strumenti di bilancio; gli altri due possono avere ad oggetto singole aree del territorio o singoli ambiti tematici in relazione agli obiettivi di approfondimento che il Comune, anche su sollecitazione dei soggetti civici, intende perseguire.
Lo scopo di questi percorsi è in ogni caso quello di far emergere, valorizzando anche l’insieme dei dati disponibili, bisogni, risorse, visioni e strategie fondamentali per consentire al Comune e alle sue articolazioni territoriali di tarare in maniera più aderente alla realtà le proprie azioni, valorizzando al meglio anche il patrimonio di energie che la città è in grado di esprimere.
Questo lavoro di ascolto, confronto e mappatura può svolgere anche una funzione molto importante di ricucitura delle azioni in corso o previste sui territori. Il nostro sistema, caratterizzato dall’azione di diversi attori istituzionali operanti su ambiti di competenza non sempre perfettamente coordinati, può dar vita o sostenere iniziative, attività, progetti destinati a produrre effetti sul territorio che, se non vengono letti nel loro complesso, possono generare contraddizioni, sovrapposizioni e aree scoperte.

La progettazione condivisa

La progettazione condivisa può articolarsi in maniera differente a seconda che rappresenti la modalità di composizione trasformativa delle proposte progettuali pervenute in seno agli avvisi pubblici emanati dal Comune o il metodo per approfondire ed adattare le singole proposte di collaborazione spontanee presentate dai soggetti civici. In ogni caso il regolamento afferma un principio importante: quando il Comune agisce in “amministrazione condivisa” l’individuazione delle proposte da sostenere e realizzare non avviene sulla base di scelte a carattere competitivo o concorrenziale ma in esito ad una fase di confronto ad ampio raggio finalizzato a valutare sinergie, connessioni ed integrazioni.
Quanto detto vale anche con riferimento alla fattispecie prevista all’art. 9 del Regolamento, disposizione con la quale si riserva agli Enti del Terzo Settore la possibilità di partecipare ad avvisi pubblici aventi le medesime finalità di cui all’art. 56 del CdTS. Tali avvisi, emanati in esito agli elementi emersi nei percorsi di programmazione condivisa, mirano a sperimentare nuovi approcci, alternativi al ricorso al mercato, per innovare le modalità di erogazione di determinate prestazioni agli utenti o costruire risposte a bisogni nuovi non ancora affrontati dall’ente.
La connessione con la fase della programmazione condivisa è molto importante poiché, se non vogliamo attribuire al criterio delle condizioni più favorevoli rispetto al mercato un significato puramente monetario – scelta questa che potrebbe dar luogo ad esiti francamente aberranti – il valore aggiunto da porre a base della motivazione sta proprio nel fatto che la costruzione di una risposta sussidiaria, generata attraverso un processo di progettazione condivisa, è meglio in grado di rispondere alle aspettative e di valorizzare le risorse emerse a monte.

L’“amministrazione condivisa” come nuova modalità di relazione

Quanto alla fase di realizzazione delle attività concordate, due sono a mio avviso gli elementi da sottolineare. Il primo attiene al rapporto tra i soggetti civici e gli uffici comunali che deve essere orientato alla collaborazione, al reciproco coinvolgimento e allo scambio continuo di informazioni e valutazioni. Il secondo è che, ferme restando le caratteristiche fondamentali delle attività concordate e degli obiettivi da raggiungere, occorre praticare un approccio adattativo, in grado di intervenire in corso d’opera per adeguare, correggere o limare. Insomma, “amministrazione condivisa” non è uno slogan per reclutare nuove energie ma una nuova modalità di relazione in cui la disposizione dei soggetti civici a farsi attori per la comunità deve necessariamente poter contare sull’aspettativa di non essere lasciati soli e, viceversa, l’investimento del soggetto pubblico in percorsi ben più impegnativi della individuazione di un contraente deve poter contare sulla disponibilità dei soggetti civici a fornire all’ente riscontri, spunti e stimoli.

Le varie forme di sostegno ai soggetti civici

Particolare attenzione viene dedicata dal regolamento agli strumenti attraverso cui rendere concreto il verbo “sostenere”, elemento cardine nella formulazione del principio costituzionale di sussidiarietà. In tema di forme di sostegno abbiamo confermato e rafforzato i contenuti già previsti dal regolamento per la cura dei beni comuni del 2014, risultati particolarmente efficaci poiché in grado di fornire una risposta ad ampio spettro alle specifiche esigenze di supporto che ciascun progetto può presentare. Disponibilità di beni o servizi, supporto comunicativo, formazione, sostegno finanziario e affiancamento nel reperimento di ulteriori risorse sono in sintesi le leve che il Comune ha a disposizione per consentire o facilitare la realizzazione delle attività concordate. A queste si aggiungono due ulteriori leve, su cui vorrei fermare brevemente l’attenzione: le semplificazioni amministrative e la disponibilità in uso di beni immobili.

Semplificare, semplificare!

Il tema delle semplificazioni amministrative quale leva per favorire la realizzazione delle attività, già presente nel regolamento del 2014, è stato ulteriormente rafforzato attraverso la previsione, all’art. 16 del Regolamento, di una disciplina puntuale dedicata alla realizzazione dei piccoli eventi sociali, culturali o sportivi che non necessitano di licenza di pubblico intrattenimento e spettacolo. Questa disciplina risulta particolarmente significativa poiché riduce al minimo possibile, nel rispetto delle caratteristiche e dei limiti previsti, gli adempimenti necessari per organizzare tali eventi così rimuovendo un ostacolo piuttosto gravoso alle molteplici possibilità di far vivere collettivamente e a condizioni accessibili gli spazi pubblici con indubbi benefici sulla socialità dei cittadini ma anche sul contrasto alle situazioni di abbandono.

Le innovazioni della disciplina in materia di immobili

Profondamente innovata risulta la disciplina dettata in materia di immobili. In linea generale viene stabilito che l’uso di immobili appartenenti al Comune e messi a disposizione a condizioni diverse da quelle di mercato deve risultare funzionale allo svolgimento di attività di interesse generale e che, compatibilmente con le caratteristiche degli spazi, il loro utilizzo deve essere condiviso tra più soggetti ed aperto al territorio. In questo contesto appare coerente la previsione di diverse modalità temporali d’uso degli spazi – occasionale, temporaneo o stabile – in relazione al rapporto che intercorre tra l’immobile e le attività svolte.
L’uso stabile passa sempre attraverso la partecipazione ad avvisi pubblici e le concrete condizioni di assegnazione dipendono dalle caratteristiche di impatto delle attività previste e alle connesse condizioni di sostenibilità della gestione. Sempre in materia di immobili viene ridisegnata la disciplina volta a favorire processi di rigenerazione, insieme alla comunità, degli edifici inutilizzati. Tali edifici, da inserire in apposito elenco redatto dal Comune anche con il contributo della comunità, possono formare oggetto di proposte di collaborazione che devono evidenziare sia gli interventi fisici necessari per l’apertura dell’edificio, sia le attività previste e l’impatto sociale atteso. La proposta formerà oggetto di approfondimento al fine di verificarne compatibilità, fattibilità e sostenibilità in relazione all’insieme delle risorse, anche pubbliche, che risulterà possibile mobilitare per la sua realizzazione. Le previsioni sulla rigenerazione possono trovare applicazione anche con riferimento ad immobili privati che i proprietari, in attesa di definirne il destino, ritengono più conveniente impegnare in processi che coinvolgano la comunità piuttosto che limitarsi a custodirne il deperimento.

Trasparenza e rendicontazione

Come si diceva le diverse fasi delle possibili declinazioni dell’amministrazione condivisa vengono incardinate in un ecosistema fortemente orientato alla trasparenza e alla rendicontazione. Il regolamento prevede una serie molto puntuale di adempimenti volti a garantire la pubblicità di processi e documenti allo scopo di favorire conoscibilità e partecipazione.
La modalità principale di diffusione resta quella telematica ma il regolamento indica l’impegno ad affiancarla con modalità tradizionali, nella consapevolezza che il digitale presenta comunque limiti in termini di accessibilità e va quindi integrato con metodi in grado di agevolare la comunicazione di prossimità. Per quanto attiene ai presidi volti a garantire imparzialità dell’azione amministrativa a carattere collaborativo il regolamento definisce i criteri cui il Comune si atterrà nell’adozione delle scelte e precisa le diverse funzioni che tali criteri possono svolgere in relazione alle diverse dinamiche collaborative.
La necessità di dotarsi di criteri chiari e di applicarli in un contesto relazionale trasparente risulta fondamentale per assicurare piena legittimità all’azione amministrativa anche quando il buon andamento complessivo della collaborazione con i cittadini passa necessariamente attraverso l’adozione di scelte discrezionali. La capacità di misurare gli impatti attraverso la cura nella rendicontazione delle risorse utilizzate e dei risultati ottenuti è l’elemento conclusivo del ciclo della collaborazione dalla quale poter trarre utili indicazioni su come progressivamente migliorare l’uso degli strumenti e sugli eventuali errori da non replicare.

Ora tocca alla città…

Il Comune di Bologna, alle prese con la difficile eredità del post Covid e con un diffuso clima di difficoltà che avvolge le vite dei cittadini, decide di puntare su un nuovo rilancio degli strumenti volti a favorire il coinvolgimento diretto delle persone nelle scelte e nelle azioni che le riguardano. L’obiettivo cui tendere è quello di aumentare la densità dei presidi in grado di intercettare gli interessi, i bisogni e le capacità delle persone con logiche diverse da quelle di mercato. Per fare questo occorrono presenza sui territori con il lavoro di prossimità e capacità di stabilire connessioni utili, amplificandone poi l’impatto attraverso dispositivi amministrativi efficaci nel sostegno e a basso consumo di adempimenti. La modifica statutaria ed il nuovo regolamento sull’amministrazione condivisa ci mettono nelle condizioni di farlo, ora tocca alla città.

Donato Di Memmo è Direttore del Quartiere Navile di Bologna.

Foto di copertina di Margherita Caprilli.

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