È stato pubblicato per la «Rivista Italiana di Public Management» (Vol. 6, n. 1/2023: 110-129; www.rivistaitalianadipublicmanagement.it), un articolo che intende approfondire il tema della valutazione partecipativa (VP) della performance pubblica. Lo fa indagando il punto di vista degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV), visto il ruolo strategico da loro svolto nell’adozione di tale strumento da parte della pubblica amministrazione presso cui sono incardinati. La ricerca, ponendosi l’obiettivo di approfondire in quali modalità e declinazioni viene da loro teoricamente intesa la VP, cerca di comprendere come vi si intende negli anni dare attuazione, pur se in termini di intenzioni.
Perché lo studio
L’interesse è nato dalla riforma del legislatore che ha introdotto, nell’ambito del ciclo di gestione della performance pubblica, il coinvolgimento dei cittadini nella valutazione dei risultati di gestione (D.Lgs. 74/2017, di modifica del D.Lgs. 150/2009). Questa è stata poi declinata dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP)[1] al fine di supportare gli Enti nel ricorso a pratici strumenti in grado di attuarla e nel coglierne la ratio. Ossia: favorire una VP che preveda un coinvolgimento effettivo dei cittadini, parte di un processo dialogico “bi-direzionale”, non semplicemente chiamati in veste di customer a fornire il proprio grado di soddisfazione; facendo sì che gli esiti della valutazione possano essere utilizzati nella pianificazione pubblica. Un processo partecipato e circolare.
Volendo indagare lo stato e la modalità di attuazione della VP, si è partiti dalla revisione della letteratura sulla valutazione partecipativa, i cui esiti sono stati pubblicati su «Azienda Pubblica» (n. 1/2023: 57-86; www.aziendapubblica.it), a cura di Maddalena Sanchietti e Andrea Bonomi Savignon, e su Labsus. Il presente articolo intende presentare i successivi sviluppi dello studio che, prendendo le mosse dalle risultanze della letteratura, hanno inteso approfondire il tema mediante l’acquisizione di dati primari.
Gli OIV e la valutazione partecipativa
Gli OIV sono independent assessment bodies, unità strategiche chiamate a fornire un pratico e metodologico supporto alla PA[2]. La normativa pone in evidenza quanto il loro ruolo sia cruciale nelle relazioni con i cittadini coinvolti nella VP: ai sensi dell’art. 14, comma 4, del D.Lgs. n. 150/2009 l’OIV è responsabile della corretta applicazione di linee guida predisposte dal DFP, ivi incluse le linee guida relative alla VP; ai sensi del successivo comma 4 bis, egli tiene conto degli esiti della VP in sede di validazione della Relazione sulla performance; l’art. 19 bis del medesimo D.Lgs. specifica che l’OIV è il soggetto a cui i cittadini comunicano direttamente il proprio grado di soddisfazione per le attività e i servizi erogati, secondo le modalità dallo stesso stabilite, nonché è il responsabile della verifica dell’effettiva adozione da parte della pubblica amministrazione di detti sistemi di rilevazione, tenendone conto ai fini della valutazione della performance organizzativa e della validazione della Relazione sulla performance.
Inoltre, nelle richiamate linee guida del DFP si specifica che il modello di VP, esplicitato all’interno del Sistema di misurazione e valutazione della performance, parte del ciclo della performance, deve essere verificato nella propria correttezza metodologica e coerenza dall’OIV in sede di espressione del proprio parere vincolante sul medesimo documento. Preme, in ultimo, evidenziare come la letteratura abbia posto in evidenza le scarse competenze manageriali e strategiche del personale che ricopre questo ruolo, prevalendo, infatti, profili di competenza giuridici[3].
Il questionario
I dati primari sono stati raccolti mediante la somministrazione di un questionario, composto da domande aperte e chiuse, agli OIV delle pubbliche amministrazioni parte del c.d. perimetro, ossia soggette alla diretta e integrale applicazione del citato D.Lgs. 150/2009. Con riferimento al contenuto, i quesiti hanno interessato le aree di investigazione appresso indicate. Un focus specifico è stato dedicato alle seguenti dimensioni, valorizzate dalle linee guida del DFP per una piena applicazione della norma in esame: presenza di un’effettiva valutazione aperta e partecipata dei cittadini, attori attivi nel processo di creazione di valore pubblico, e non meri customer chiamati a fornitore informazioni in modo passivo; sussistenza di un’interconnessione tra VP e fase pianificatoria, quale leva per incrementare tale pianificazione.
Attenzione è stata, inoltre, dedicata ai processi di digitalization della PA, in quanto atti a favorire una governance pubblica effettivamente partecipata[4]. In quanto correlati alla digitalizzazione, nonché per uno specifico interesse scientifico vista la propria attualità, lo studio ha indagato anche come eventi complessi, quale la pandemia da Covid-19, atti a determinare una accelerazione in detto processo di conversione al digitale, siano intesi: se considerati “fattori abilitanti” o “barriere” rispetto alla partecipazione dei cittadini. In ultimo, lo studio si è soffermato sulla VP quale possibile leva per favorire la creazione di valore pubblico. Detto valore è stato recentemente valorizzato dal legislatore con l’introduzione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), che si inserisce nell’ambito del medesimo ciclo di gestione della performance di cui è parte la VP. Il Decreto n. 132/2022, che lo disciplina, dispone che il Piano si compone, altresì, di una sottosezione di programmazione dedicata al valore pubblico, dove sono definiti una selezione degli obiettivi di valore pubblico che l’Ente intende raggiungere. In virtù dell’introduzione del PIAO oggi la programmazione della pubblica amministrazione è orientata verso la creazione di valore pubblico[5]. Il questionario si chiude con l’acquisizione di informazioni circa il principale profilo di competenza posseduto.
I dati raccolti
Dai dati raccolti emergono la posizione favorevole degli OIV alla VP, la chiarezza circa la trattazione di detto engagement in termini di effettiva partecipazione pubblica di cittadini e non di mera customer satisfaction, nonché la piena valorizzazione dell’utilizzo dei relativi esiti per una ridefinizione della fase pianificatoria dell’Ente. Una chiarezza definitoria maggiormente riscontrabile presso le PP.AA. locali rispetto alle centrali, in quanto enti di prossimità. Inoltre, i processi di digitalisation vengono considerati dagli OIV abilitanti rispetto a forme di partecipazione cittadina al ciclo di gestione della performance, anche in occasione del verificarsi di eventi straordinari e complessi, come l’emergenza sanitaria da Covid-19, chiamati a determinare una accelerazione nel suddetto processo di conversione al digitale. Tutto ciò sempre con maggiore evidenza per le PP.AA. locali rispetto alle centrali. Con riferimento al valore pubblico, la quasi totalità degli OIV considerano la VP leva per la creazione di detto valore, in quanto contribuisce a far uscire la pubblica amministrazione dall’autoreferenzialità. Con riferimento al profilo professionale prevalente degli intervistati, questo risulta di tipo gestionale, diversamente da quanto precedentemente emerso in letteratura.
Per concludere
Quanto sopra emerso può considerarsi a supporto di un futuro orientamento della pubblica amministrazione a favore di un’attuazione della norma sulla VP nel pieno rispetto della ratio normativa che valorizza il ruolo dei cittadini as citizens e la circolarità del processo di coinvolgimento pubblico: dalla valutazione alla pianificazione, e viceversa. La digitalizzazione, inoltre, potrebbe concretamente rappresentare un fattore a cui sempre più spesso si ricorrerà ai fini di una gestione di detto engagement, anche in circostanze quali l’emergenza sanitaria da Covid-19, atte a favorire la digitalizzazione della PA. In riferimento al valore pubblico, l’introduzione della nuova normativa relativa al PIAO può effettivamente rappresentare un’occasione per ulteriormente valorizzare la VP nel ciclo di gestione della perfomance.
Si considera significativo segnalare il diverso posizionamento delle PP.AA. centrali rispetto alle locali. Sono, infatti, queste ultime a mostrare maggiore chiarezza definitoria su come debba intendersi l’attuazione della VP, anche in riferimento alla chiara distinzione tra il coinvolgimento di cittadini e di customer e l’importanza di un utilizzo delle risultanze della VP nella pianificazione pubblica. Allo stesso tempo, sono le amministrazioni locali quelle che considerano con minore priorità il coinvolgimento effettivo dei cittadini nella VP. Una “contraddizione” che può essere motivo di riflessione per coloro che operano presso gli Enti locali. Per quanto riguarda il prevalente profilo manageriale degli OIV, questo potrebbe favorire una gestione del suddetto ciclo maggiormente orientata al public management rispetto al passato. Infine, una raccomandazione per le parti politiche e i vertici dirigenziali: andrebbe posta maggiore attenzione alla complessità procedurale del public management cycle e come il cittadino viene considerato dai soggetti coinvolti in detta gestione, ossia referenti dalle scarse competenza tecnico-specialistiche, in quanto si tratta di aspetti emersi quali barriere, e pertanto possibili minacce, alla VP.
[1] Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica (2019), Linee guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche, No. 4, novembre.
[2] Cepiku, D., Hinna, A., Danila Scarozza, D., & Bonomi Savignon, A. (2016). Performance information use in public administration: an exploratory study of determinants and effects. Journal of Management & Governance, 21.
[3] Cepiku, D. (2018). Strategia e performance nelle amministrazioni pubbliche. Milano: Egea.
[4] Cingolani, L., (2021). The survival of open government platforms: Empirical insights from a global sample. Government Information Quarterly, 38, 1.
[5] Linders, D. (2012). From e-government to we-government: Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media. Government Information Quarterly, 29, 4.
[6] Nam, T. (2012). Suggesting frameworks of citizen-sourcing via Government 2.0. Government Information Quarterly, 29, 1.
[7] FormezPa (2023), Valore pubblico. Domande e risposte. La creazione del Valore Pubblico territoriale nelle Regioni.
Il testo del contributo è disponibile al seguente link.
Immagine di copertina: Solstice Hannan su Unsplash
