Come ormai noto, grazie all’applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale secondo il modello dell’amministrazione condivisa, anche i cittadini possono finalmente “concorrere” (lett. correre insieme) al perseguimento dell’interesse generale, attraverso la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di beni comuni. L’esercizio costante di questo modello in ormai più di 300 Comuni ed altre amministrazioni territoriali aspira a trasformare profondamente lo stesso modo di intendere l’organizzazione amministrativa, intesa come momento di predisposizione e coordinamento dell’attività.
La disciplina tradizionale dell’organizzazione pubblica
L’organizzazione pubblica si è sempre fondata per ragioni ideologiche e di funzionamento sul concetto di autorità. Nel corso della costruzione dello Stato moderno, infatti, l’autorità statale ha assunto progressivamente le forme di una persona giuridica pubblica con determinate caratteristiche organizzative. In questa visione, l’organizzazione non è altro che l’articolazione della persona giuridica pubblica che detiene la sovranità, costruita attraverso relazioni inter-organiche e fondata sul principio di gerarchia. Questo modello, sebbene sia stato da molto tempo superato, sembra tuttavia essere parzialmente presente anche nell’attuale assetto democratico. Ed infatti, nonostante l’amministrazione non sia più un blocco unitario gerarchicamente ordinato e si articoli in una pluralità di amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato, fondate sul principio di competenza, l’organizzazione rimane sempre e comunque funzionale alla persona giuridica pubblica, e non al soggetto che attualmente detiene (o dovrebbe detenere) effettivamente la sovranità, ovvero il popolo.
Ed infatti, salvo alcuni casi virtuosi, l’amministrazione pubblica nel suo complesso è ancora considerata un “apparato burocratico” del tutto distante dai problemi e dai bisogni dei cittadini. Ogni ufficio svolge un solo compito, le competenze sono attribuite in maniera rigida e predeterminata, e chi lavora nelle pubbliche amministrazioni sembra essere più occupato ad osservare vincoli e prescrizioni per non incorrere in responsabilità, che non a risolvere in tempi utili ed in modi ragionevoli i bisogni concreti ed effettivi dei cittadini.
L’organizzazione come strumento di un progetto di cura
Nel momento in cui le amministrazioni pubbliche decidono di accogliere e guidare le proposte di interesse generale dei cittadini attivi, l’organizzazione smette di essere concepita esclusivamente come la struttura necessaria all’adempimento di quanto stabilito dalla legge, e diventa effettivamente lo strumento di un progetto che mira alla costruzione di una società giusta, in cui sia garantita l’uguaglianza dei cittadini e che mette al centro dell’ordinamento la persona e la sua piena realizzazione (cfr. A. Pioggia, Cura e pubblica amministrazione. Come il pensiero femminista può cambiare in meglio le nostre amministrazioni, Bologna, 2024, p. 31). In questo contesto, la collaborazione con i cittadini attivi serve soprattutto per far emergere in maniera partecipata i bisogni e le esigenze effettive del territorio e dei cittadini che lo abitano, mettendo in relazione sul piano conoscitivo e operativo gli interessi sottesi ad un determinato problema amministrativo. L’apertura alla generalità dei cittadini attivi permette, quindi, di essere continuamente agganciati alla realtà materiale, ai suoi cambiamenti e ai suoi sviluppi, per poter intervenire tempestivamente ed in maniera efficace.
Il passaggio dalla competenza alla capacità
Oltre a ciò, l’utilizzo del modello dell’amministrazione condivisa “costringe” l’amministrazione ad agire finalmente per problemi e per risultati e non per competenze e per atti. Più in particolare, alla rigidità delle “competenze” predeterminate dai regolamenti interni in base all’articolazione specifica dell’ente pubblico viene sostituita la “capacità” di amministrare, che riguarda anche gli stessi cittadini attivi e che è diretta espressione della libertà di attivare relazioni solidali finalizzate all’individuazione dell’interesse da curare e alla definizione dei risultati da raggiungere (Per queste considerazioni, cfr. M. Bombardelli, L’organizzazione nell’amministrazione condivisa, in G. Arena, M. Bombardelli, L’amministrazione condivisa, Napoli, 2022, p. 145). Il passaggio dalla competenza alla capacità induce quindi i funzionari delle pubbliche amministrazioni ad andare oltre la mera esecuzione del comando legislativo e ad interrogarsi su come poter risolvere effettivamente un problema amministrativo.
Una relazione paritaria di co-amministrazione
Dal punto di vista soggettivo, inoltre, l’amministrazione condivisa cambia radicalmente il ruolo organizzativo del soggetto pubblico, che non agisce più unilateralmente a tutti i costi, cercando di misurare la propria attività per renderla compatibile con gli interessi privati, ma si adopera attraverso una relazione giuridica paritaria in cui assume il ruolo di guida e supporto del processo collaborativo. Gli uffici pubblici, pertanto, non sono più depositari dell’unica scelta tecnicamente possibile (perché di propria competenza), ma accettano semplicemente di condurre il dialogo collaborativo, coinvolgendo le capacità di ulteriori attori pubblici e privati. In questo contesto, i cittadini si presentano come figure perfettamente inserite nell’organizzazione, modificando i tratti di unitarietà, uniformità, gerarchia, che tradizionalmente caratterizzano le amministrazioni, in senso pluricentrico, plurimorfo, multi-organizzativo e pluralista (M. Bombardelli, cit., p. 144). Ciò nonostante, i cittadini non diventano essi stessi pubblica amministrazione ma fanno parte esclusivamente di un “progetto di cura” determinato nel tempo e nello spazio su cui però hanno la possibilità di incidere come autentici co-amministratori.
Flessibilità della struttura organizzativa e decentramento
Infine, sul piano strutturale, l’amministrazione condivisa modifica dinamicamente l’organizzazione interna degli uffici, accogliendo nuove strutture che sappiano favorire il confronto collaborativo. Si pensi, ad esempio, agli Uffici dei beni comuni presenti in numerose realtà territoriali, o in generale agli strumenti di governo, coordinamento e partecipazione previsti in alcuni patti di collaborazione. Queste strutture organizzative consentono il dialogo sinergico tra competenze e capacità differenti a seconda della specifica attività collaborativa da esercitare, superando la rigida articolazione per uffici e dipartimenti che caratterizza l’amministrazione tradizionale. A livello interno, poi, per garantire sempre di più questo dialogo amministrativo, le amministrazioni pubbliche sono indotte a rafforzare i centri di governo più prossimi ai cittadini, sviluppando veri e propri uffici di prossimità territoriale. Più in particolare, è frequente trovare uffici di amministrazione condivisa all’interno di rami decentrati delle amministrazioni locali, come i municipi o le circoscrizioni. Laddove però l’estensione territoriale renda queste strutture municipali insufficienti a garantire una relazione diretta con i cittadini, il decentramento può spingersi addirittura fino al singolo quartiere, arrivando ad articolare centri civici di confronto tra cittadini e l’amministrazione (per queste osservazioni cfr. da ultimo il recentissimo volume di F. Giglioni, Il diritto dell’amministrazione condivisa, Milano, 2025, p. 144).
Da apparato estraneo a comunità dialogante
Alla luce di quanto detto, grazie all’utilizzo degli strumenti di collaborazione, l’organizzazione pubblica non si presenta più come apparato estraneo e contrapposto ai singoli individui ma si colloca sul loro stesso piano di azione. In questo modo, la stessa amministrazione si trasforma in una vera e propria “comunità dialogante”, composta da funzionari e cittadini. Il tutto mantenendo quella necessaria distinzione di ruoli e di responsabilità per poter svolgere al meglio la funzione amministrativa.
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Immagine di copertina: Dimitris Vetsikas su Pixabay
