Una nuova dimensione dell’amministrazione
Ha ragione Gregorio Arena, nella sua attenta prefazione al libro di Fabio Giglioni «Il diritto dell’amministrazione condivisa» (Franco Angeli, 2025) a dire che già dal titolo questo volume «segna uno spartiacque negli studi giuridici sull’amministrazione condivisa». Perché l’intento, e quindi l’approccio dell’Autore è proprio quello di dare finalmente corpo e sistematizzazione, in seno agli studi di diritto pubblico, a una disciplina precisa, che è fatta di principi, regole, prassi riconoscibili e caratteristiche. E che, come subito si sottolinea, dà vita a un «modo d’agire» che viene ad affiancarsi a pieno titolo ad altri, più consolidati e praticati dall’amministrazione (che di volta in volta è autoritativa, di prestazione e di regolazione).
Dico subito, che proprio qui sta il merito principale del volume, che è capace di sollevare l’idea di “amministrazione condivisa” dalla volgarizzazione a cui un utilizzo diffuso e approssimativo l’hanno costretta per riportarla alla “buona pratica” e alla grammatica esigente del diritto pubblico, senza con questo mai alterarne la carica innovativa e trasformativa.
Uno schema “procedimentale”
L’Autore – uno dei pochi che possono permettersi una simile operazione – articola i capitoli del libro seguendo uno schema quasi procedimentale, prima “orientandoci” nell’identificazione dell’amministrazione condivisa, per poi “trovarla”, “praticarla”, “organizzarla” e infine “garantirla”.
Giglioni inizia rileggendo l’art. 6 del nuovo codice degli appalti pubblici con le lenti di chi sa bene quali principi costituzionali muovano alle spalle di questa redazione della norma e lo sguardo ampio, ma affilato di chi da molti anni studia (e pratica) i profili qui in discussione. Così facendo pone alla base di ogni altra, successiva considerazione il ricorrere di due condizioni, necessarie e inderogabili al fine di distinguere l’amministrazione condivisa da ogni altra dinamica di collaborazione tra soggetti pubblici e privati, e precisamente la piena libertà dei cittadini nel decidere di mettere a disposizione della collettività le proprie risorse (tempo, conoscenza, capacità…), attraverso un contributo offerto allo svolgersi della «funzione pubblica» e, specularmente direi, l’assenza di qualsivoglia obbligo di «controprestazione diretta o indiretta» da parte dell’amministrazione.
Il nodo di questa prima identificazione sta quindi tutto nelle forme della condivisione, nel come (e perché) si realizza e non nel suo esito, potendo ben aversi una miglior cura dell’interesse generale anche a seguito di apporti “sinallagmatici”, o doverosi dei cittadini (o delle imprese).
Dalle radici costituzionali alle discipline di settore
In questa prospettiva si rivelano fertilissime sia la rilettura dell’art.118, 4° comma della Costituzione, condotta alla luce del principio di solidarietà, che la ricorrente attenzione alle disposizioni della legge 241/1990, e in particolare al comma 2-bis dell’art.1, con quel suo richiamare ai «principi della collaborazione e della buona fede» i «rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione». Il tutto, ad affermare che nella dinamica qui in analisi le forze espressione della comunità di riferimento, in qualsiasi forma organizzate, si affiancano alle istituzioni come co‑titolari del dovere di cura dell’interesse generale, in forza di un mandato costituzionale che ha radici antiche, ma rilettura attualissima nelle sentt. 131/2020 e 72/2022 dei giudici delle leggi.
Se ciò, nella lettura di Giglioni, da una parte ci consente di distinguere amministrazione condivisa e “mera partecipazione”, dall’altra ci fa “trovare” declinazioni e specificazioni di quella necessaria condivisione nel già citato codice degli appalti (D.lgs 36/2023), nel codice del terzo settore (D.lgs 117/2017), e poi nelle disposizioni del Testo Unico degli Enti Locali e in quelle sui servizi pubblici locali, fino alle tante norme presenti negli ordinamenti regionali e nei regolamenti comunali. Il che serve all’Autore per costruire un mosaico che, se ci tiene lontani da «false piste» che potrebbero (e in realtà spesso sono) essere confuse con quelle che qui si percorrono (gli esempi sono quelli del partenariato sociale ex art. 201 del Codice dei contratti e delle forme di collaborazione “per accreditamento” nei servizi sociosanitari e educativi), ben ci conduce a costruire il profilo di dinamiche terze e alternative rispetto a quelle che ci consegna la sola considerazione del binomio Stato/mercato.
Forme, modi…
È su queste basi plurali – come si vede ben solide – che il volume, nella parte forse più familiare per i lettori di queste pagine, passa in rassegna le forme nelle quali l’amministrazione condivisa può essere ed è praticata. Qui l’analisi colpisce non solo per capacità ricostruttiva, ma anche per l’ampiezza dello sguardo, che inizia dalle osservazioni sulla co-progettazione e le convenzioni disciplinate dal codice del terzo settore e dai patti di collaborazione conclusi in base ai regolamenti comunali per la cura dei beni comuni, ma si spinge oltre. Giunge infatti a considerare una serie di soluzioni meno conosciute, ma proprio per questo – almeno ai miei occhi – di grande interesse, come le autogestioni “temperate”, le prassi collaborative, i partenariati civici “istituzionali” e agli accordi per la gestione del territorio. Il tutto a dar conto di un ambito d’azione già estesissimo, fatto di «esperienze sociali avvalorate con il favor delle amministrazioni pubbliche», che si traduce essenzialmente o in interventi mirati alla rigenerazione di beni o nell’integrazione di servizi pubblici «ad alta personalizzazione o ad alto valore ambientale».
Seguendo insegnamenti mai abbastanza ascoltati dal nostro legislatore (e da molti studiosi) l’Autore, dopo aver messo a fuoco i caratteri di queste attività, dedica molto spazio a ragionare di come le amministrazioni debbano organizzarsi in vista dell’emersione di questa nuova prospettiva, per molti versi inedita, e a valutare l’impatto “strutturale” che la stessa sortisce nell’articolazione del rapporto tra politica e amministrazione e nella organizzazione sulla «architettura organizzativa degli uffici».
Né le misure potranno essere temporanee o di breve momento. Si dice dell’inclusione nei documenti di organizzazione e pianificazione dell’ente (il Piano integrato di attività e organizzazione e il Documento Unico di Programmazione, prima di ogni altro) utile a una “aggregazione” predeterminata e programmata di risorse pubbliche e private. Si ricordano gli effetti sull’applicazione del principio di trasparenza. Ma soprattutto si giunge a profilare l’inclusione dell’amministrazione condivisa nella configurazione dell’ente come fattore di accelerazione verso il modello del public value management, che – ridisegnando il rapporto tra politica e amministrazione – dimentica l’efficienza (ferocemente economica) di cui agli scorsi decenni, per guardare appunto alla creazione di valore pubblico comunitario.
…e garanzie
Il volume chiude con un essenziale capitolo sulle responsabilità, tutto volto – o almeno questa è la mia lettura – a prevenire le tante obiezioni e incertezze che ancora oggi, in troppi casi, frenano l’avvio di queste pratiche, dando luogo ad alcuni dei più evidenti esempi di amministrazione difensiva.
Lo studio che qui si offre è “chirurgico”, profondo, e non lascia irrisolto alcuno dei nodi in cui si evidenziano questi profili. Origina quindi dall’analisi degli indirizzi che assume la politica verso le ipotesi qui in esame, dai riflessi macro-organizzativi, per poi concentrarsi sulla responsabilità di dirigenti e funzionari nelle diverse ipotesi di collaborazioni fondate su atti che ne danno formale riconoscimento e quelle che invece, “semplicemente”, si manifestano nella prassi. E non dimentica l’altra parte dell’azione in collaborazione: quei cittadini attivi che, a loro volta, pur partecipando spontaneamente alla affermazione dell’interesse generale, si espongono a responsabilità plurali, ma comunque ben precise che, proprio in vista di una solida attivazione di queste dinamiche, devono essere esplicitate e se possibile garantite.
Un dispositivo critico
In conclusione, questo libro fa transitare l’amministrazione condivisa da espressione (ab)usata, espediente terminologico che rimanda a un complesso indeterminato di considerazioni non sempre intellegibili dalla scienza del diritto, a vera e solida architettura giuridica che prende sul serio il contributo civico alla cura dell’interesse generale. Giglioni dà così forma a un diritto che scardina l’idea di una esclusiva remissione degli interessi generali agli apparati pubblici, collocando i cittadini – liberi nella scelta e nella misura del proprio apporto – dentro la fisiologia della funzione amministrativa di cura, vera chiave di lettura di questi profili, e dell’amministrazione tutta, negli anni a venire. Ne nasce un modello che non si limita a codificare procedure collaborative, ma ridisegna il lessico e la geografia dei rapporti tra istituzioni e società, aprendo uno spazio stabile “di mezzo” tra Stato e mercato in cui risorse, responsabilità e potere decisionale sono realmente condivisi.
Il valore del libro è allora da apprezzare da due diverse prospettive: sul piano dogmatico, perché offre alla comunità scientifica uno schema concettuale in grado di sistematizzare pratiche finora lette in chiave episodica e comunque ritenute non specialmente significative; sul piano istituzionale, perché costringe amministratori, funzionari e gli stessi cittadini a misurarsi con le implicazioni organizzative, procedimentali e di responsabilità di quanto condividono o possono condividere. A riprova del fatto che questa strada è già praticabile, purché la si governi con strumenti adeguati.
In questo senso, Il diritto dell’amministrazione condivisa non è affatto una sola mappa dell’esistente, ma un dispositivo critico: rende visibili le linee di un mutamento già in corso nei rapporti tra pubbliche amministrazioni e società e fornisce gli strumenti concettuali per accompagnarlo, senza fermarsi o arretrare, per timore o per inerzia, verso la valorizzazione di risorse che animano già le nostre comunità, ma restano in gran parte inespresse.
E dà fiato a un diverso modo di immaginare e di fare amministrazione.
