Tre nodi dell’amministrazione condivisa
La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082, offre un’importante occasione per tornare su alcuni snodi ancora problematici dell’amministrazione condivisa. Nel respingere l’appello relativo alla procedura avviata dal Comune di Milano per la co-progettazione e co-gestione della Casa dell’accoglienza “Enzo Jannacci” e di appartamenti destinati all’housing sociale, il giudice amministrativo chiarisce tre profili di particolare rilievo: la soddisfazione dei requisiti qualitativi nelle more dell’iscrizione al RUNTS, l’ammissibilità del rimborso dei costi del lavoro nelle procedure di co-progettazione e il rapporto non rigidamente sequenziale tra co-programmazione e co-progettazione. Di particolare rilievo è il fatto che la pronuncia del Consiglio di Stato rafforzi l’autonomia della co-progettazione rispetto alla logica contrattuale, ma ne subordina anche la tenuta alla serietà della rendicontazione.
La controversia: dalla Casa Jannacci al Consiglio di Stato
L’ATI ricorrente aveva impugnato davanti al T.a.r. Lombardia l’affidamento disposto dal Comune di Milano in favore di Medihospes Cooperativa Sociale, capogruppo dell’ATI selezionata, deducendone principalmente tre vizi di illegittimità. In primo luogo, l’ATI vincitrice sarebbe stata ammessa alla procedura in carenza del requisito qualitativo previsto dalla lex specialis per procedere alla co-progettazione, in quanto tre onlus del raggruppamento non risultavano iscritte al RUNTS. In secondo luogo, la procedura prescelta sarebbe stata incompatibile con l’art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 per la presenza di prestazioni di carattere economico-lucrativo. In terzo luogo, perché il Comune di Milano avrebbe omesso una fase di co-programmazione da svolgere in via preliminare alla co-progettazione. Tutti gli argomenti erano stati rigettati dal giudice di prime cure.
La pronuncia del Consiglio di Stato
A seguito di impugnazione della sentenza di primo grado, si è svolto, davanti la Sezione V del Consiglio di Stato, il giudizio oggetto del presente commento. È importante sottolineare che i giudici, consapevoli della problematicità delle motivazioni proposte, abbiano deciso di chiedere con ordinanza al Ministero del lavoro e delle politiche sociali un’istruttoria che fornisse chiarimenti in relazione alla operatività del regime transitorio di cui all’art. 101, c. 3, del d.lgs. n. 117/2017 e in ordine alla congruità delle voci di spesa afferenti alla remunerazione del costo del lavoro, in particolare con riferimento ai professionisti a partita IVA, rispetto alla nozione di “rimborso spese”. I giudici del Consiglio di Stato hanno ritenuto ciascuno dei motivi proposti infondati.
ONLUS e RUNTS: il regime transitorio non è solo fiscale
Quanto al primo profilo, la sentenza conferma che, ai sensi dell’art. 101 del CTS il requisito dell’iscrizione al RUNTS si intende soddisfatto attraverso l’iscrizione ad uno dei registri pregressi. Più precisamente, il requisito costitutivo può essere soddisfatto dall’iscrizione alla relativa anagrafe delle onlus sino alla definitiva iscrizione al RUNTS, per il quale è stato possibile presentare domanda d’iscrizione entro il 31 marzo 2026, in ragione del perdurare del regime transitorio come confermato dalla Comfort letter della Commissione europea del 7 marzo 2025, che ha escluso il carattere selettivo e, quindi, la configurazione di ‘aiuti di stato’ per le agevolazioni fiscali riguardanti gli ETS. Ciò che più rileva è che nella sentenza si chiarisce che l’effetto della norma di cui all’art. 101, c. 3, abbia portata generale, ovvero si estende oltre il problema della qualificazione fiscale, ragione per cui la scelta del Comune di Milano di accettare tutte le domande non può considerarsi né illegittima né illogica.
Rimborso dei costi del lavoro e assenza di corrispettività
Quanto alla seconda contestazione – che è anche la più rilevante ai nostri fini – i giudici confermano la legittimità della scelta del Comune di Milano di indire una procedura basata sul CTS anziché finalizzata ad un appalto di servizi. In particolare, viene rifiutato l’argomento proposto dal ricorrente secondo cui vi sia stata un’incoerenza tra la scelta di stipulare una convenzione e la previsione del pagamento, da parte del Comune di Milano, dell’intero valore dei fattori produttivi, inclusi i compensi per i lavoratori dipendenti e per gli altri esperti coinvolti con la qualifica di professionisti a partita IVA.
Nel caso di specie, come stabilito chiaramente dall’avviso di istruttoria pubblica, le risorse della co-progettazione sono qualificate come contributi, la cui natura è compensativa e non corrispettiva, ragione per cui l’importo sarà erogato solo a titolo di rimborso a consuntivo delle spese effettivamente sostenute, così come rendicontate e documentate dal soggetto selezionato. Ma sul punto è molto chiara la relazione, presentata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali su richiesta dei giudici, che ha stabilito che «le varie voci del costo del lavoro […] sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possono costituire, nell’ambito della co-progettazione, spese ammissibili». Coerentemente con quanto stabilito dall’art. 16 del d.lgs. 117/2017, si tratta dunque di costi non comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al terzo settore e di cui l’amministrazione deve farsi carico.
Peraltro, il ricorso alla convenzione, piuttosto che alla esternalizzazione, non risponde alla logica della mera convenienza economica ma ad una serie di benefici tutti riconducibili alla flessibilità del rapporto che permane per tutta la sua durata, fino alla rendicontazione delle spese. Ragione per cui può ben verificarsi una riduzione di spesa per l’amministrazione, qualora le somme rendicontate siano inferiori a quelle inizialmente stimate nel piano economico-finanziario del progetto.
Co-programmazione e co-progettazione: una sequenza non rigida
Il terzo motivo, anch’esso ritenuto infondato, riguarda la scelta di individuare il soggetto con cui effettuare la co-progettazione senza alcun coinvolgimento in una fase antecedente di co-programmazione. La corte rileva sul punto che l’art. 55 vada interpretato nei termini di un favor verso un’istruttoria partecipata e condivisa senza una necessaria rigida separazione tra le fasi della co-programmazione e delle co-progettazione. Tuttavia, nel caso di specie, i giudici rilevano giustamente che un momento di collaborazione sussidiaria con i soggetti della società civile si era comunque verificato prima di avvio della fase di co-progettazione, con il piano di sviluppo del welfare del Comune di Milano, che ha funto da presupposto per l’avvio della successiva fase di co-progettazione e co-gestione della Casa dell’accoglienza “Enzo Jannacci”.
L’autonomia della co-progettazione rispetto all’appalto
Il Consiglio di Stato, con questa pronuncia, consolida dunque l’idea che la co-progettazione non possa essere sovrapposta o comparata all’appalto di servizi, poiché rappresenta un modello autonomo, fondato su collaborazione, flessibilità, rendicontazione e assenza di corrispettività. Inoltre, si ribadisce che la preferenza per questo tipo di procedura non impone limiti rispetto alla tipologia delle attività ammesse, che includono non solo quelle su base gratuita e volontaria, ma anche quelle di natura professionale.
La presenza di risorse pubbliche, anche rilevanti, e il rimborso dei costi necessari alla realizzazione delle attività non trasformano automaticamente il rapporto in uno scambio sinallagmatico, purché le somme siano erogate a consuntivo, sulla base di spese effettivamente sostenute, documentate e rendicontate. Il Consiglio di Stato richiama infatti la natura compensativa e non corrispettiva delle risorse previste dall’avviso, valorizzando anche la relazione ministeriale secondo cui i costi del lavoro, subordinato e autonomo, possono costituire spese ammissibili nella co-progettazione.
Una conferma importante, da accogliere con alcune cautele
La sentenza rappresenta dunque un passaggio significativo nel processo di stabilizzazione giuridica dell’amministrazione condivisa. Essa rafforza l’autonomia degli strumenti previsti dall’art. 55 del Codice del Terzo settore rispetto alla logica tipica dell’evidenza pubblica contrattuale. Al tempo stesso – proprio perché ammette la rimborsabilità di costi rilevanti – richiama implicitamente le amministrazioni a un uso particolarmente rigoroso della motivazione, della rendicontazione e della verifica della coerenza tra progetto, spese sostenute e finalità di interesse generale.
Da ultimo, è opportuno aggiungere una nota di cautela. La lettura non formalistica del rapporto tra co-programmazione e co-progettazione non dovrebbe condurre a un ridimensionamento della funzione propria della co-programmazione. Quest’ultima investe “a monte” la costruzione delle politiche pubbliche e non dovrebbe essere sostituita da un uso della co-progettazione limitato alla gestione di problemi contingenti. La co-programmazione non serve solo a precedere cronologicamente la co-progettazione: ha una funzione propria. È il momento in cui amministrazione e Terzo settore concorrono a leggere i bisogni, individuare le priorità, definire gli obiettivi generali e orientare le scelte pubbliche.
LEGGI ANCHE:
- Co-programmazione e co-progettazione: strumenti che aprono nuove sfide
- Sui presupposti per la co-progettazione
- Tra appalto e co-progettazione. Quale scegliere?
- La Gratuità nella co-progettazione: gli orientamenti della giurisprudenza europea e nazionale e la coerenza con il principio del risultato
Immagine di copertina: Adrien Olichon su Unsplash
