Su ricorso del movimento Radicali Italiani, dell’associazione Agorà  digitale e di altri privati cittadini è promossa presso il giudice amministrativo l’azione per l’efficienza delle amministrazioni di cui all’articolo 1 e successivi del decreto legislativo 198 del 2 dicembre 29 (attuazione dell’articolo 4 della legge 15 del 4 marzo 29, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici). Viene lamentata dai ricorrenti la mancata adozione, da parte della regione Basilicata, degli atti amministrativi obbligatori ai sensi degli articoli 3, 6 e 54 del decreto legislativo 82 del 7 marzo 25 (codice dell’amministrazione digitale) e necessari a permettere a cittadini ed utenti di interloquire con l’amministrazione resistente tramite posta elettronica certificata, garantendo ” idonea pubblicità  ” al rispettivo indirizzo.
Preliminarmente è affermata l’ammissibilità  dell’azione, ritenendo, conformemente ad un recente orientamento della giurisprudenza amministrativa (tar Lazio, sez. III – bis, 2 gennaio 211, n. 552;  Cons. st., sez. VI, 9 giugno 211, n. 3512), inoperanti le norme dell’articolo 7 del decreto legislativo 198 del 29 che subordinano l’efficacia dello stesso all’esistenza di fonti secondarie con funzione attuativa laddove la condotta esigibile dall’amministrazione sia stata predeterminata dal legislatore.
L’analisi delle ulteriori questioni preliminari è diversamente declinata per ciascuna categoria di ricorrenti. Nel caso delle associazioni, la legittimazione ad agire disposta dal quarto comma dell’articolo 1 del decreto legislativo 198 del 29 ” va sempre verificata in concreto ” , potendo queste esperire l’azione in questione esclusivamente a tutela di uno ” specifico interesse ‘omogeneo per una pluralità  di utenti e consumatori’ ” rispetto al quale presentino puntuali e ” sufficienti indici di rappresentatività  ” . Viene cosìesclusa la possibilità  di esercitare la class action per partiti e movimenti politici in quanto rappresentativi di ” una classe generale ed eterogenea ” .
La sussistenza dell’interesse a ricorrere presso un’associazione appare ” implicita ” in una pregressa quanto positiva valutazione della legittimazione ad agire, essendo comunque necessario nonché sufficiente rilevare il ” grado di rappresentatività  ” dell’ente associativo rispetto alla categoria asseritamente lesa dalla pubblica amministrazione.
La persona fisica è, invece, tenuta a dimostrare di essere portatrice di un ” interesse concreto ” suscettibile di subire una ” lesione diretta, concreta ed attuale ” dalla condotta omissiva della pubblica amministrazione, perché questo possa considerarsi omogeneo ” per una pluralità  di utenti e consumatori ” .
In ossequio ai criteri suesposti, è dichiarato ammissibile ed accolto il solo ricorso dell’associazione Agorà  digitale. Nello specifico, il giudice di legittimità  rinviene nel dovere di pubblicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata una estrinsecazione del diritto di partecipazione dei privati al procedimento amministrativo e, in particolare, del principio di trasparenza nella pubblica amministrazione di cui al primo comma dell’articolo 1 ed all’articolo 1 della legge 241 del 7 agosto 199.

Il commento

Ad una prima analisi la sentenza, riconoscendo, alle condizioni sopra esposte, l’immediata esperibilità  della class action, rileva per il suo inquadramento in un recente quanto innovativo orientamento giurisprudenziale suscettibile, nelle more dell’adozione delle norme secondarie di attuazione del decreto legislativo 198 del 29, di un ipotizzabile consolidamento. Ulteriore pregio, sotto il profilo formale, è, come si è visto, l’approfondimento di questioni centrali quali la legittimazione e l’interesse ad agire (1), circoscrivendo l’operatività  dell’azione in modo che essa non sfoci in un ” modello alternativo alla funzione di controllo politico – amministrativo ” .
Nel merito, l’accoglimento del ricorso proposto dall’associazione Agorà  digitale permette di rilevare come la tutela azionata, in quanto volta ad ottenere rimedio ad un illegittimo inadempimento della pubblica amministrazione, si configuri come un puntuale strumento di promozione dei principi di legalità  e buon andamento di cui al primo comma dell’articolo 97 della Costituzione e, in più specifiche declinazioni, al primo comma dell’articolo 1 della legge 241 del 199 (2).  La possibilità , per i privati, di ricorrere in giudizio ” al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio ” può inquadrarsi nella più ampia fattispecie di cui al quarto comma dell’artico 118 della Costituzione, rappresentando, in ossequio al principio di sussidiarietà  orizzontale, una concreta possibilità  per la società  civile di concorrere alla tutela dell’interesse generale.
In particolare, la strumentalità  del dovere di pubblicazione dell’indirizzo di posta elettronica certificata rispetto alla garanzia del principio di trasparenza rende quest’ultimo oggetto di una specifica tutela in sede giudiziale ed il positivo riverbero della pretesa dell’associazione Agorà  digitale non solo sugli interessi collettivi degli associati ma anche su quelli diffusi al rispetto del suddetto canone dell’attività  amministrativa fa di questo un bene comune. Fermo restando il criterio dell’ancoraggio ad una situazione giuridica del singolo ricorrente o alla capacità  rappresentativa dell’ente associativo, la trasparenza è, dunque, suscettibile di una custodia generalizzata (3)  concretizzantesi nella tutela giudiziale della medesima.
(1)  Sul punto, si veda   Cons. st., parere, 9 giugno 29, n. 1943, punto 2 del considerato: ” […] può intuirsi come i temi fondamentali nella costruzione dell’azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione attengano al suo profilo strutturale (soggetti, causa petendi, petitum) ed alle condizioni dell’azione. In particolare meritano attenzione la legittimazione ad agire, l’oggetto del giudizio e la tipologia di decisioni che può adottare il giudice ” .
(2) Sul punto, ibidem, punto 1 del considerato: ” la c.d. azione collettiva nei confronti della pubblica amministrazione ” è ” il corollario di un disegno riformatore che, sul piano della teoria generale, si fonda sulla concezione dell’amministrazione di risultato, in cui domina il principio del buon andamento ” .
(3) In tema, si veda l’editoriale di Gregorio Arena dal titolo “Beni comuni. Un nuovo punto di vista“.

L'articolo Basilicata, sez. I, 23 settembre 2011, n. 478 sembra essere il primo su Labsus.

 La sentenza

Il giudice amministrativo è chiamato ad esprimersi in merito all’annullamento dell’ordinanza del sindaco di Casamassima 78 del 25 settembre 2009 concernente ” Disciplina degli orari degli esercizi commerciali. Deroga chiusure domenicali e festive ” .
Risolti in senso positivo i rilievi in merito alla legittimazione processuale ad all’interesse ad agire della ricorrente Confcommercio (1), nella prima parte della pronuncia viene individuata la normativa applicabile. Il fondamento dei poteri esercitati dall’amministrazione resistente va rintracciato nell’articolo 18, comma 8 octies, della legge regionale 11 dell’1 agosto 2003, che assegna, ai fini della individuazione di ulteriori aperture domenicali in deroga, rilevanza dirimente all’accordo […] sottoscritto con […] associazioni ” rappresentative delle imprese commerciali quali la ricorrente. L’ordinanza impugnata si richiama, invece, al quinto comma, che, se applicato, ridurrebbe la legittimazione procedimentale dei soggetti suindicati alla forma del ” concerto ” .
Successivamente vengono posti sotto esame i profili di compatibilità  costituzionale della normativa di riferimento. In rapporto ai rilievi aventi ad oggetto la conformità  dell’articolo 18 della legge regionale 11 del 2003 e, pertanto, del coinvolgimento delle associazioni rappresentative nella individuazione delle aperture domenicali, al principio della libera iniziativa economica codificato nell’articolo 41 della Costituzione, si afferma come il fondamento di legittimità  possa individuarsi nel terzo comma della disposizione costituzionale, laddove è attribuito alla legge il compito di informare l’attività  economica a finalità  sociali.
Il giudice amministrativo fa, poi, chiarezza in rapporto alla presunta irragionevolezza, alla luce degli articoli 3 e 97 della Costituzione, dell’articolo 18, comma 8 octies, della legge regionale 11 del 2003. Questo, prevedendo la ” forma di partecipazione più intensa ” (l’accordo con le associazioni rappresentative), si delinea come ” […] chiara manifestazione di quel principio di sussidiarietà  orizzontale ormai codificato in Costituzione dall’articolo 118 ” , ultimo comma. Vengono, poi, puntualmente riportati i riferimenti allora comunitari al medesimo principio, oggi rintracciabili nel disposto dell’articolo 5, in particolare al primo ed al terzo comma, del Trattato sull’Unione europea (2).
Dato il mancato conseguimento dell’accordo di cui all’articolo 18, comma 8 octies, ai fini della individuazione delle aperture domenicali in deroga di cui all’ordinanza impugnata, assunta l’assenza di lesioni del principio di libera concorrenza, il ricorso principale è accolto e l’ordinanza oggetto di impugnazione annullata.

Il commento

Rileva, nella pronuncia in esame, il ricorso alla sussidiarietà  orizzontale quale elemento idoneo a conformare l’altro principio di rilievo costituzionale richiamato, quello di ragionevolezza (3), all’esigenza di garantire forme particolarmente intense (quali, appunto, quella dell’accordo) di partecipazione dei privati al procedimento amministrativo, anche se l’articolo 5 del Trattato di Lisbona, invocato espressamente dal giudice per rafforzare la propria argomentazione, declina il principio di sussidiarietà  essenzialmente nella sua accezione verticale (4).
La piena efficacia giuridica del principio di cui al quarto comma dell’articolo 118 della Costituzione   è evidente nel rinvenimento, in esso, della base costituzionale del comma 8 octies dell’articolo 18 della legge regionale 11 del 2003, nonché nel carattere vincolante riconosciuto all’accordo che la norma desumibile da tale disposizione prevede tra associazioni rappresentative e comuni. L’accordo è delineato quale ” chiara manifestazione ” del principio di sussidiarietà  orizzontale, del quale è riconosciuta la piena giustiziabilità  poiché è questo a rendere costituzionalmente legittimo l’esercizio obbligatorio di un ” potere di condizionamento ” dei privati nei confronti delle decisioni della pubblica amministrazione. La società  civile è cosìchiamata dalla legislazione pugliese a perseguire l’interesse generale attraverso una partecipazione al procedimento amministrativo cosìintensa da determinare nella sostanza i contenuti del provvedimento conclusivo, tanto che, come nel caso de quo, in assenza dell’accordo, il giudice amministrativo non può dichiarare la legittimità  dell’ordinanza impugnata. Si riconosce, qui, l’esigenza di ” contemperare ” il potere dell’amministrazione pubblica con il diretto, e vincolante, coinvolgimento dei privati nell’espletamento delle sue funzioni.
Si noti, inoltre, come sia la ricorrente (Confommercio) che la controinteressata (Auchan spa) siano, nella forma giuridica e nella sostanza, dei privati, tra i quali il giudice di prime cure opera una decisa scelta in favore della parte (Confommercio) che, in quanto partecipe del procedimento amministrativo, è depositaria di un legittimo affidamento in merito al suo esito. Il giudice di primo grado sembra, seppure non espressamente, allontanarsi da un altro orientamento del Consiglio di Stato in base al quale non ha ritenuto vincolante la partecipazione dei privati nelle forme dell’accordo o dell’intesa, anche se in applicazione del principio di sussidiarietà  orizzontale, perché non costituirebbero un titolo di affidamento (cosìCons. St, Sez. V, 6 ottobre 2009, n. 6094) (5). La sentenza in commento ribalta tale impostazione, riconoscendo, in quanto manifestazione del principio di sussidiarietà  orizzontale, il carattere vincolante dell’accordo e sanzionandone con l’annullamento l’inesistenza nel procedimento di definizione delle aperture domenicali in deroga di cui all’atto impugnato (6).
In sede di appello (Cons. St., Sez. V, 13 luglio 2010, n. 4509), il Consiglio di Stato ha rovesciato la sentenza qui commentata, ritenendo fosse sufficiente il ” concerto ” di cui al quinto comma dell’articolo 18 della legge regionale 11 del 2003. Nella sentenza di appello, dunque, il giudice non tornerà  a valutare la valenza giuridica dell’accordo, né il collegamento tra questo e la sussidiarietà  orizzontale. Si ritiene, pertanto, che le valutazioni del tar Puglia restino su questo specifico punto ancora valide.
(1) Si veda, tuttavia, Cons. St., Sez. V, 13 luglio 2010, n. 4509, in sede di riforma della sentenza in esame: ” le associazioni di settore sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria con l’unico limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni concernenti i singoli iscritti ovvero capaci di dividere la categoria in posizioni disomogenee ” . Nel caso di specie la controinteressata Auchan spa è associata della ricorrente Confcommercio.
(2) Articolo 5, terzo comma, del Trattato sull’Unione europea: ” In virtù del principio di sussidiarietà , nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri […] ma possono […] essere conseguiti meglio a livello di Unione […] ” .
(3) Si noti come questo non goda di una espressa menzione all’interno del dettato costituzionale ma sia stato, ad opera di una consolidata giurisprudenza costituzionale, comunque rinvenuto nel disposto dell’articolo 3 della Costituzione (tanto che, spesso, si riscontra la dizione di ” eguaglianza – ragionevolezza ” , si veda Corte Cost., 31 ottobre 2000, n. 450), sebbene alcune pronunce si affranchino da un puntuale richiamo alla disposizione richiamata (si veda, in proposito, Corte Cost., 11 ottobre 2000, n. 416, ove si legge: ” La violazione comporta anche lesione del principio di ragionevolezza, per contraddittorietà  intrinseca tra la complessiva finalità  perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma censurata ” ). Si noti come, nella fattispecie in esame, la resistente desuma il principio di ragionevolezza dal combinato disposto del già  citato articolo 3 e dell’articolo 97 della Costituzione, a testimonianza di come questo possa risultare funzionale anche alla garanzia dei principi di buon andamento ed imparzialità  della pubblica amministrazione.
(4) In realtà , il giudice fa menzione dell’articolo 1, 5), del Trattato di Lisbona che introduce l’articolo 3 ter nel Trattato sull’Unione europea, sostituendo l’articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità  europea. Nella versione consolidata del Trattato sull’Unione europea le disposizioni del citato articolo 3 ter si rinvengono nell’artico.
(5) Per un approfondimento sul tema si veda Fabio Giglioni, ” Il principio di sussidiarietà  orizzontale nel diritto amministrativo e la sua applicazione (nota a Cons. St., sez. V, 6 ottobre 2009 n. 6094) ” , in ” Foro amministrativo – C. d. S. (il) ” , 12/2009.
(6) Si tenga, in ogni caso, conto di come, in Cons. St, Sez. V, 6 ottobre 2009, n. 6094, si faccia riferimento ad esponenti del ” terzo settore ” e di come, nella sentenza in esame, la posizione procedimentale della Confcommercio, estrinsecantesi nella forma dell’accordo, a detta del giudice di prime cure, sia tutelata da puntuali norme di rango legislativo, alterando il rapporto di iniziale parità  tra le parti private.

L'articolo Puglia, Bari, sez. III, 11 novembre 2009, n. 2713 sembra essere il primo su Labsus.

 A promuovere il ricorso presso il giudice amministrativo è il Codacons, in base all’azione ed alla procedura disciplinate dagli articoli 1 e 3 del decreto legislativo 198 del 2 dicembre 29 (concernente l’attuazione dell’articolo 4 della legge 15 del 4 marzo 29, ” in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici ” ). L’associazione richiede la condanna del ministero dell’istruzione università  e ricerca, del ministero dell’economia e finanze e delle altre amministrazioni convenute in giudizio (ministero dell’interno, ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, uffici scolastici regionali), all’adozione, in relazione alle proprie competenze, di atti amministrativi di carattere generale obbligatori per legge e di ogni altro atto necessario a ricondurre l’emergenza del sovraffollamento delle aule scolastiche ” in termini di normale tollerabilità  ” . Conformemente al dettato del primo comma dell’articolo 3 del decreto legislativo 198 del 29, l’azione è esperita in seguito alla preventiva notifica, in capo alle amministrazioni resistenti, di diffida ad adottare i suddetti atti, obbligatori in base a norme di tipo legislativo e regolamentare (1).
Il giudice amministrativo procede analizzando i presupposti e l’ammissibilità  del ricorso in esame, mediante il quale dovrebbe espletarsi il procedimento comunemente noto come class action. Vengono, pertanto, sciolti i nodi problematici circa l’immediatezza degli effetti giuridici del decreto legislativo 198 del 29, la cui ” concreta applicazione ” , in virtù della normativa transitoria, di cui all’articolo 7, dovrebbe essere conseguita mediante il ricorso a fonti secondarie (decreti del presidente del Consiglio dei Ministri) ancora inesistenti. Si argomenta, nella sentenza, in favore dell’efficacia delle norme che individuino fattispecie del tutto definite in ogni loro aspetto, in particolare in riferimento all’esatta configurazione della condotta lesiva. Tra queste è inclusa la norma di cui al primo comma dell’articolo 1 dell’atto legislativo delegato, a fondamento dell’azione oggetto della trattazione. Essa disciplina la possibilità  di agire in giudizio in seguito a lesioni dovute all’omessa emanazione, entro un termine perentorio, di atti amministrativi generali, obbligatori, privi di contenuto normativo.
Viene, inoltre, riconosciuta la legittimazione attiva, ai sensi del quarto comma dell’articolo 1 del decreto legislativo 198 del 29, del Codacons, in riferimento al quale il giudice amministrativo ritiene ammissibile la possibilità  che, tra i suoi associati, ve ne siano taluni ” che possano dolersi di una lesione diretta, concreta ed attuale derivante dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori in materia di dimensionamento, fruibilità  e sicurezza delle aule ” .
La sentenza accoglie, in parte, il ricorso, limitatamente alla prima ed alla seconda motivazione, nelle quali l’associazione dei consumatori riconduce i profili di illegittimità  alla condotta omissiva del ministero dell’istruzione università  e ricerca, responsabile della mancata adozione, d’intesa con il ministero dell’economia e delle finanze, del ” piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica ” di cui al secondo comma dell’articolo 3 del decreto del presidente della Repubblica 81 del 2 marzo 29. Questo dispone la conferma, per l’anno scolastico 29 – 21, relativamente agli istituti individuati nel suddetto piano generale, dei limiti massimi di alunni per classi stabiliti dal decreto del ministero della pubblica istruzione 331 del 24 luglio 1998. Il giudice amministrativo non ritiene che l’attuazione delle norme regolamentari sia stata effettivamente conseguita attraverso l’adozione del decreto interministeriale del 23 settembre 29 (contenente un elenco di scuole alle quali potrebbero applicarsi i limiti numerici in deroga alla disciplina vigente); si sostiene come il secondo comma dell’articolo 3 del già  citato decreto presidenziale concepisca il ” piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica ” non come un semplice atto ricognitivo funzionale ad una deroga, bensìcome strumentale alla ” individuazione di obiettivi, risorse e tempi, relativi agli interventi edilizi necessari affinché gli Istituti […] inidonei ad ospitare in condizioni di sicurezza e vivibilità  il numero degli alunni imposto dalla rivisitazione degli indici di affollamento, fossero messi in condizione di farlo ” .
La sentenza si conclude con la condanna del ministero dell’istruzione università  e ricerca e del ministero dell’economia e delle finanze all’emanazione, di concerto, del piano generale qui in discussione, con l’ordine, nei confronti dell’amministrazione soccombente, di dare notizia della decisione sul proprio sito istituzionale, ai sensi del secondo comma dell’articolo 4 del decreto legislativo 198 del 29.

Il commento

L’importanza della sentenza discussa in questa sede risiede, innanzitutto, nel non irrilevante primato cronologico di contenere la sola decisione finora conclusasi con l’accoglimento, seppure parziale, di un ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, altrimenti detto class action. La portata innovativa delle norme istitutive della stessa, ricomprese nel decreto legislativo 198 del 2 dicembre 29, è riconosciuta dal medesimo giudice amministrativo che, in sede di motivazione della propria decisione in termini di diritto, afferma come l’elemento principale di novità  sia costituito dall’estensione ai singoli della legittimazione ad agire, ” elevando gli interessi diffusi ad interessi individualmente azionabili ” . Il primo comma dell’articolo 1 delle disposizioni legislative in esame riconosce, infatti, la possibilità  di agire in giudizio ai ” titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità  di utenti e consumatori ” , laddove questi siano in grado di addurre una lesione ” diretta, concreta ed attuale ” dei propri interessi derivante “dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti ” .
Non può omettersi un richiamo ai già  citati criteri della concretezza e dell’attualità  della lesione rispetto al titolare dell’interesse leso, cosìcome il fatto che la lesione debba investire questo direttamente, come il legislatore ordinario non manca di precisare. Se l’intento di quest’ultimo è porre in essere una tutela in virtù di pretese che si fondino su effettive posizioni giuridiche soggettive, sorgono qui alcune analogie con la garanzia – certo meno recente – dell’interesse legittimo quale situazione giuridica differenziata e puntualmente individuabile. Nella fattispecie in esame rileva, forse, il riconoscimento al singolo di una specifica aziona in difesa di interessi che, nelle parole del giudice amministrativo, si delineano come ” diffusi ” , sebbene l’elemento discriminante per l’integrazione della fattispecie lesiva rimanga una condotta illegittima (in forme omissive) da parte dell’amministrazione o comunque, come nel caso della violazione degli standard qualitativi ed economici, in violazione di regole che trovano il proprio fondamento in fonti di rango primario (2). Non può, in ogni caso, negarsi come il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni rappresenti un strumento specificatamente approntato dal legislatore per limitare i pregiudizi derivanti dalle condotte omissive di queste. La sentenza in esame ne è l’esempio.
Nel caso di specie ricorrente in giudizio è un’associazione, la cui legittimazione attiva viene riconosciuta dal giudice amministrativo ai sensi del quarto comma dell’articolo 1 del decreto legislativo 198 del 29: questo permette ai predetti enti ed ai comitati di agire a tutela degli interessi dei propri associati. Sebbene nella sentenza si affermi che ” non era esclusa dall’ordinamento la possibilità  per le associazioni portatrici di interessi diffusi di agire per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in relazione ad atti generali ” , la normativa in materia di class action fornisce qui una disciplina organica circa le azioni esperibili dai privati, uti singuli od in forme associate, ” al fine ” – come recita il primo articolo dell’atto normativo delegato – ” di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio ” .
Su questa linea si noti come, ai sensi del primo comma dell’articolo 4 del decreto legislativo 198 del 29, l’accoglimento della domanda non dia adito ad una tutela risarcitoria. Di questo è ben consapevole il giudice amministrativo, laddove, nel testo della sentenza, sottolinea la mancata traduzione dei motivi del ricorrente, che pur si caratterizzano per i profili di criticità  rispetto alla funzionalità  ed alla qualità  delle istituzioni scolastiche, ” in specifiche e ben individuate domande di tutela che vadano al di là  della generica condanna dell’amministrazione all’adozione di tutti gli atti generali obbligatori per legge ” .
L’ultimo aspetto evidenziato ci testimonia come il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni costituisca davvero, nella mancanza di puntuali rimedi di tipo risarcitorio, uno strumento in capo ai privati volto a favorirne l’attivo contributo al buon andamento della pubblica amministrazione.(1) Tali norme sono rintracciabili all’interno delle disposizioni della legge 82 del 24 settembre 1971, della legge 23 dell’11 gennaio 1996, della legge 133 del 6 agosto 28 e dei decreti del presidente della Repubblica 81 e 89 del 2 marzo 29.
(2) Si tratta, come disposto dal primo comma dell’articolo 1 del decreto elgislativo 198 del 29, delle disposizioni di cui al Capo I ed al Capo II del decreto legislativo 15 del 27 ottobre 29 ( ” Attuazione della legge 4 marzo 29, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita’ del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ” ).

L'articolo Lazio, sez. III-bis, 20 gennaio 2011, n. 552 sembra essere il primo su Labsus.

E’ ben noto come il fattore principale della vitalità del fenomeno mafioso sia la sua intrinseca capacità di essere pervasivo e profondamente radicato nel substrato sociale, culturale ed economico. Il ministro dell’Interno, nella sua relazione sull’attività e i risultati della Direzione investigativa antimafia in riferimento al primo semestre del 21, parla, a tal proposito, di “permeabilità dei territori”, quasi ad evocare una situazione di inerme vulnerabilità della base sociale ed economica, della quale la criminalità organizzata ha da tempo intuito le “potenzialità” come terreno fertile per il proprio sviluppo.

Uno dei casi più emblematici di questo strutturale meccanismo è la regione Calabria, nella quale la mafia ha saputo conquistare una specifica denominazione (la ‘ndrangheta), crescendo in modo esponenziale negli ultimi anni mediante la progressiva riconversione degli strumenti di infiltrazione: non più – o meglio, non solo – i tradizionali meccanismi violenti ed intimidatori (o incentivanti, come la corruzione), ma la graduale acquisizione della capacità di presentarsi come un competitivo interlocutore delle amministrazioni. Le particolari metodologie produttive, basate sul sistematico esercizio dell’illecito nel reperimento delle risorse, permettono infatti alla ‘ndrangheta di offrire alle amministrazioni aggiudicatrici una forte compressione dei tempi di realizzazione della prestazione oggetto dell’appalto nonché una sensibile riduzione dei costi. Questo ha fatto della mafia calabrese un’organizzazione criminale trasversalmente integrata nel sistema produttivo ed economico, così da espandersi al di fuori dei confini regionali sino a radicarsi nell’Italia settentrionale (Lombardia in primis) ed all’estero.

Nel quadro di una strutturale patologia, tale da incidere sui fondamentali sistemi (politico e amministrativo, sociale, culturale, economico e produttivo) in cui si incardinano le vite dei nostri concittadini calabresi, risale alla seduta del 7 marzo 211 del Consiglio regionale della Calabria l’approvazione di una serie di norme finalizzate al contrasto della criminalità organizzata. Si tratta di un insieme di leggi regionali informate all’esigenza di incentivare la creazione di una piattaforma di collaborazione tra i cittadini e tra questi e i pubblici poteri, puntando ad una strategia di promozione della legalità che tragga la propria forza da una rete di cooperazione sociale in grado di dialogare con le istituzioni, supportandone l’operato. L’intento innovatore delle nuove norme è in stretta sinergia con l’impostazione dell’articolo 2, lettera d bis), dello Statuto della regione Calabria, fra i cui obiettivi è ricompresa “la realizzazione di condizioni sociali, culturali ed economiche per il più efficace contrasto alle organizzazioni di stampo mafioso e il più ampio sostegno alle vittime della criminalità organizzata”.

Legge regionale 3 del 7 marzo 211

Una delle principali misure introdotte dal Consiglio regionale della Calabria è contenuta nella legge 3 del 7 marzo 211 (concernente “Interventi regionali di sostegno alle imprese vittime di reati di ‘ndrangheta e disposizioni in materia di contrasto alle infiltrazioni mafiose nel settore dell’imprenditoria”), che, al primo comma dell’articolo 2, prescrive la necessaria introduzione, all’interno dei contratti in cui sia parte la regione Calabria o comunque un ente, un’azienda od una società regionale (si segnala l’assenza di puntuali indicazioni circa i criteri sostanziali per la loro individuazione), di una clausola risolutiva espressa per inadempimento della parte privata, ai sensi dell’articolo 1456 del codice civile. La possibilità, per i suddetti soggetti pubblici, di far ricorso alla clausola in questione è subordinata alla mancata denuncia da parte del contraente privato o di qualunque soggetto sia incluso all’interno della sua organizzazione imprenditoriale, essendo giunti a conoscenza di una serie di reati tassativamente indicati (‘ndrangheta, criminalità, estorsione, usura) o rivolti contro la pubblica amministrazione o la libertà degli incanti “con riferimento alla conclusione od all’esecuzione del contratto con l’ente pubblico”. E’ inoltre disposto che una simile clausola venga introdotta nei contratti di subappalto, con i medesimi effetti nei confronti delle imprese con le quali i soggetti aggiudicatari intessano rapporti.

E’ qui evidente come il legislatore regionale calabrese prenda atto di uno stato fortemente patologico dell’imprenditoria locale (1), con effetti diretti nei rapporti con le pubbliche amministrazioni. La soluzione, pertanto, non può che essere drastica, nel senso di un contestuale e vigoroso richiamo alla responsabilità del mondo imprenditoriale e degli amministratori. Si ricava, dalla lettura delle nuove disposizioni, la consapevolezza di come un efficace contrasto alle infiltrazioni mafiose non possa prescindere da un intervento attivo della sfera privata, inducendo questa ad assumere la coscienza del proprio ruolo sociale quale primario promotore di legalità. In questo senso, quello che la nuova legge cerca di favorire è il superamento delle condizione di reciproco isolamento in cui versano i pubblici poteri da un lato, e i privati dall’altro, in base all’assunto per cui solo con il concorso di entrambi potrà garantirsi la tutela effettiva di un bene comune rilevante come quello della legalità.

Si segnala, inoltre, come le disposizioni qui in esame riconducano la responsabilità per inadempimento contrattuale alla mancata denuncia da parte, oltre che dell’imprenditore, di qualsiasi componente dell’organizzazione imprenditoriale, generando un clima di generale partecipazione di tutti i lavoratori alla conservazione dei rapporti contrattuali dell’impresa e, al contempo, alla promozione della legalità.

Non possono, tuttavia, ignorarsi le difficoltà in cui tale modello incorre nei casi in cui la notitia criminis provenga dalle fasce di lavoratori più esposte alle ritorsioni mafiose ma anche alle conseguenze in termini di rapporti di lavoro con l’imprenditore, palesando un’intrinseca difficoltà nell’applicazione delle norme commentate ad alcune possibili fattispecie concrete. Il loro successo sarà, pertanto, legato alle modalità con cui esse verranno attuate e all’efficacia di eventuali strumenti normativi secondari nonché, e soprattutto, al sostegno verso chi, come gli imprenditori, si trova a detenere maggiori responsabilità (ma, al contempo, nella posizione più idonea per procedere alla denuncia) (2).

Passando al secondo comma dell’articolo 2 della legge 3 del 211, viene qui rafforzato lo strumento della clausola risolutiva espressa prevedendo, in caso di un suo mancato inserimento o di una sua mancata attivazione, specifica comminatoria di nullità del contratto (3).

Nonostante, quindi, le difficoltà attuative, la legge 3 del 211 della regione Calabria rappresenta un punto di partenza fondamentale non solo per una visione sussidiaria e partecipata del bene comune costituito dalla legalità, ma per indurre una vera e propria trasformazione del sistema produttivo. Privilegiare le imprese che non si pieghino al giogo della ‘ndrangheta non potrà, infatti, che favorire un loro attivo contributo all’affermazione di una produttività in grado di tutelare il territorio e, di conseguenza, di essere il motore di uno sviluppo inteso come promozione dei beni comuni locali, in termini di patrimonio ambientale e sociale.

Legge regionale 5 del 7 marzo 211

Parte integrante del nuovo approccio normativo calabrese nei confronti del contrasto alla criminalità organizzata, improntato all’incentivazione di un intervento attivo da parte dei privati, è la legge regionale 5 del 7 marzo 211 (concernente “agevolazioni a favore dei testimoni di giustizia e loro famiglie”). Questa prevede, al primo comma dell’articolo 2, che ai testimoni di giustizia (4) vengano attribuiti punteggi di premialità e di preferenzialità nei concorsi pubblici per assunzione e nelle procedure volte alla selezione del personale poste in essere dalla Regione e dagli enti sub-regionali. Il secondo comma dell’articolo in questione prevede che i benefici sopra elencati vengano applicati anche ai familiari conviventi delle vittime della criminalità organizzata (5).

L’idea di incentivare le testimonianze giudiziali è funzionale all’assunzione di consapevolezza, da parte del cittadino, della propria centralità nel contrasto alla criminalità organizzata, nel contesto di una più ampia visione tendente a promuovere la collaborazione tra una forte rete sociale sociale e i pubblici poteri, all’insegna di un simultaneo concorso al conseguimento del medesimo bene comune: la legalità.

Sebbene, come si può leggere nella relazione al progetto di legge 56/9^ (approvato come legge regionale 5 del 211), la determinazione delle spese connesse all’attuazione della legge regionale in questione, vista l’impossibilità di preventivarle al momento della sua approvazione, sia demandata ad un successivo atto normativo, non può non riconoscersi la portata innovativa del modello promosso dalle nuove norme. In attesa, quindi, di osservare le forme concrete della sua attuazione, è lecito preconizzare come, dietro al concetto di una legalità partecipata e forte del supporto della base sociale, possa risiedere la più ampia e poliedrica visione di una responsabilità condivisa nei confronti del proprio territorio e della collettività. E’ questa, infatti, la cornice ideale in cui inquadrare una tutela diffusa dei beni comuni, in virtù della quale l’affermazione, in via sussidiaria, della legalità divenga strumentale alla garanzia dei beni naturali (patrimonio ambientale ed architettonico) e di quelli virtuali (capitale e relazioni sociali, cultura e tradizioni, peculiarità territoriali, fiducia).

Legge regionale 7 del 7 marzo 211

Ulteriore pilastro nell’ambito dei nuovi strumenti approntati dal Consiglio regionale calabrese ai fini della lotta alla ‘ndrangheta è costituito dall’istituzione, ad opera del secondo comma dell’articolo 1 della legge regionale 7 del 7 marzo 211, di un’Agenzia regionale della Calabria per i beni confiscati alle organizzazioni criminali. A questa è affidata la gestione e l’amministrazione dei beni assegnati alla Regione nonché l’esercizio di attività congiunte e di supporto all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (istituita ad opera del primo comma dell’articolo 1 del decreto legge 4 del 4 febbraio 21, convertito dalla legge 5 del 31 marzo 21). In particolare, il primo comma, lettera c), dell’articolo 3 dispone che l’Agenzia assicuri il “riutilizzo per fini di utilità pubblica e sociale anche attraverso appositi bandi o concorsi di idee” dei beni eventualmente assegnati alla Calabria, mentre, sempre al primo comma dell’articolo 3, alla lettera d), è stabilito che essa disponga, “d’intesa con i soggetti assegnatari, apposite iniziative concernenti la promozione dell’uso sociale dei beni confiscati alla criminalità organizzata anche attraverso campagne di informazione e sensibilizzazione”. Si tratta, pertanto, del tentativo di porre la pratica della legalità a servizio dell’interesse generale, mediante l’uso e la cura condivisa dei beni sottratti alla criminalità organizzata.

La confisca rappresenta, infatti, uno dei principali strumenti di contrasto alle mafie, con discreti risultati se si considera che, al 3 giugno 29, il numero dei beni immobili confiscati equivaleva a 8.933 unità e che, di queste, 1.3 -il 14 percento- si trovavano in Calabria (seconda alla Campania, con 1.323 beni immobili confiscati, e alla Sicilia, con 4.75 beni confiscati); per quanto riguarda, invece, le aziende, al 3 giugno 29, il loro totale ammontava a 1.185 unità confiscate, con numeri meno importanti per la Calabria (al quinto posto con sole 95 unità) (6).

In armonia con le precedenti disposizioni, al primo comma, lettera g), dell’articolo 3 della legge regionale 7 del 211, si prevede la promozione, ad opera dell’Agenzia, della costituzione di cooperative di lavoratori per la gestione dei beni aziendali confiscati. Si noti come le disposizioni regionali operino un rinvio all’articolo 2 undecies, comma 3, lettera a) della legge 575 del 31 maggio 1965, dove si dispone la possibilità dell’affitto a titolo gratuito in favore di cooperative di lavoratori dipendenti dell’impresa confiscata. Il numero degli eventuali beneficiari iniziali va pertanto circoscritto, ma è chiaro come la cooperativa possa, in seguito, assumere ulteriori dipendenti. Le disposizioni legislative regionali prevedono, inoltre, la creazione di “progetti per la formazione professionale dei soggetti assegnatari di beni confiscati”.

Quello in esame è, probabilmente, uno degli esempi più tangibili di come la pratica della legalità possa tradursi nella tutela di ulteriori beni comuni: in questo caso, la riconversione dei beni confiscati a fini di utilità sociale e l’assegnazione delle aziende a società cooperative potrà rappresentare un efficace strumento di risanamento territoriale sotto il duplice profilo ambientale e sociale. La forma giuridica della società cooperativa garantisce, infatti, un uso dei beni non orientato all’esclusiva finalità lucrativa;in particolare, per quanto concerne l’Italia meridionale, questa è spesso strumento per la pratica di un’agricoltura rispettosa del lavoro dei singoli e dell’ambiente: viva testimonianza ne è la cooperativa di Gioia Tauro “Valle del Marro – Libera Terra”.

Responsabilità condivise a tutela del territorio

Elemento in comune delle leggi regionali sopra esaminate è il tentativo di indurre i cittadini a porsi come protagonisti attivi del contrasto alla mafia, nell’alveo di un rafforzamento delle relazioni tra i singoli. Questo è particolarmente evidente nelle ultime norme analizzate, inerenti alle società cooperative: esse potranno rappresentare uno dei più validi strumenti per la ricostruzione del tessuto sociale e per l’acquisizione, da parte dei privati, della coscienza del proprio ruolo nella società, come primari attori di una sussidiarietà dispiegata quotidianamente a tutela dei beni comuni naturali come l’ambiente e di quelli virtuali, come, appunto, i legami sociali, la cultura locale, alcuni assetti produttivi.

Il patrimonio sociale rappresentato dalla cooperazione tra i cittadini andrebbe, come cercano di fare le leggi regionali calabresi 3, 5 e 7 del 211, messo in relazione con l’attività dei pubblici poteri, in un continuo dialogo tra questi e il mondo privato. Emblematica, in tal senso, la firma, il 7 marzo 211, del protocollo d’intesa tra il Coordinamento nazionale antimafia “Riferimenti” (vedi allegato) e la regione Calabria, che prevede la realizzazione congiunta di attività didattiche, informative e di sensibilizzazione nonché di promozione della cultura della cittadinanza attiva e della legalità o, ancora, l’approvazione dell’ordine del giorno 1 del 22 febbraio 211, in cui il Consiglio regionale calabrese si impegna “a promuovere la distribuzione di prodotti e servizi forniti da imprenditori, esercenti e professionisti che non pagano il pizzo, o che, essendo state vittime di richieste estorsive, abbiano avuto il coraggio di farne denuncia e abbiano continuato ad esercitare la propria attività con provata libertà da qualsiasi legame con la ‘ndrangheta e le affini associazioni criminali”.

Quest’ultimo caso dimostra come il consumo critico ed il suo supporto da parte dei pubblici poteri possano aggiungersi agli strumenti sopra indicati, a testimonianza della straordinaria molteplicità delle sfaccettature in cui può declinarsi la sussidiarietà intesa in senso orizzontale. Su questa linea, la legalità non può che presentarsi come la risultanza di una più complessa e generale attività di cura nei confronti della collettività.

(1) Si veda, sul punto, la "relazione del ministro dell’Interno sull’attività svolta e sui risultati conseguiti dalla direzione investigativa antimafia", I semestre 21, p. 11: "Ulteriori emergenze investigative confermano che l’ambito delle costruzioni subisce le maggiori proiezioni della capacità imprenditoriale della ‘ndrangheta, cosicché appare ragionevole ritenere che il campo degli appalti continuerà a costituire il settore privilegiato di operatività delle organizzazioni criminali, anche considerato lo stato asfittico dell’economia regionale.
(2) Si veda, in merito, quanto affermato nella relazione illustrativa della Giunta regionale calabrese in merito al disegno di legge 144/9’ (approvato come legge regionale 3 del 211): “Certo non bastano le norme per vincere l’omertà e rendere conveniente la fedeltà allo Stato, ma è indispensabile che le istituzioni, le associazioni di categoria forniscano il necessario sostegno agli operatori economici, perché non può essere sufficiente imporre alle imprese di denunciare i criminali e poi lasciarle sole”.
(3) Sorgono, qui, dubbi di costituzionalità della norma, dal momento che, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, la disciplina dell’ordinamento civile (in cui possono farsi rientrare le cause di nullità del contratto) spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
(4) Questi, in base a quanto disposto dalle disposizioni legislative regionali in esame, vengono individuati mediante rinvio alle legge 82 del 15 marzo 1991 e alla legge 45 del 13 febbraio 21(che modifica la legge 82 del 1991). Sebbene, come sarebbe auspicabile, il rinvio non venga operato in riferimento ad una puntuale disposizione contenuta nelle leggi ordinarie sopra citate, la definizione può essere rintracciata nell’articolo 16 bis introdotto dalla legge 45 del 13 febbraio 21 nel decreto legge 8 del 15 gennaio 1991, convertito dalla legge 82 del 15 marzo 1991, nel quale vengono qualificati come testimoni di giustizia “coloro che assumono rispetto al fatto o ai fatti delittuosi in ordine ai quali rendono le dichiarazioni esclusivamente la qualità di persona offesa dal reato, ovvero di persona informata sui fatti o di testimone, purché nei loro confronti non sia stata disposta una misura di prevenzione, ovvero non sia in corso un procedimento di applicazione della stessa, ai sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575”.
(5) Queste vanno individuate ai sensi della legge 32 del 2 ottobre 199. Si noti come già la legge regionale 31 del 16 ottobre 28 prevedesse, al primo comma dell’articolo 4, l’istituzione di un “Fondo regionale di prevenzione del fenomeno dell’usura e di solidarietà alle vittime della criminalità e dei loro familiari”, con destinazione di una quota pari al 5 percento ai fini dell’“elargizione a favore delle vittime della criminalità e dei loro familiari a titolo di indennizzo dei danni subiti a causa ed in conseguenza del reato” e allo scopo di integrare gli interventi già previsti dallo Stato in favore delle vittime dell’usura. Si segnala come, a differenza di quanto avviene con la legge della regione Calabria 3 del 211, la qualifica di “vittima della criminalità” venga subordinata alla previa denuncia dell’illecito da cui si è ricavato pregiudizio o danno, nonché alla previa collaborazione con la giustizia per l’individuazione dei responsabili del reato.
(6) Dati provenienti dall’Agenzia del Demanio e contenuti nella relazione annuale 29 del commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali Antonio Maruccia. La relazione è allegata al presente articolo, a sinistra del testo.

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Il ruolo dei produttori e della pubblica amministrazione…

In coerenza con il proprio impianto generale, volto ad incrementare il grado di trasparenza delle indicazioni inerenti ai prodotti, la nuova normativa prevede anche un dovere di informazione, consistente nell’indicazione della classe di appartenenza, in capo al fornitore che intenda pubblicizzare uno degli apparecchi disciplinati in modo specifico dai regolamenti delegati, sebbene da questi venga disposto, in modo vagamente tautologico, che l’obbligo sorga soltanto laddove la pubblicità  contenga informazioni concernenti l’energia o indicazioni di prezzo. Tale aspetto andrebbe senza dubbio approfondito, poiché solo un consumatore consapevole che, in modo lungimirante, faccia di un’attività  quotidiana come l’acquisto di beni uno strumento funzionale al conseguimento dell’interesse generale (in tal caso rappresentato dalla riduzione del dispendio energetico, cui è strettamente legato il rispetto del bene comune ambiente) può rappresentare una risorsa sociale.

Si noti, inoltre, come la direttiva 3 del 21, nell’ambito di un generale concorso di consumatori, produttori, distributori e pubblica amministrazione al conseguimento del comune obiettivo di riduzione del consumo energetico e, più in generale, di tutela del bene comune ambiente, disciplini, all’articolo 9, alcuni aspetti connessi alle fattispecie degli appalti (5) e degli incentivi pubblici . Nel primo caso si prevede che le amministrazioni aggiudicatrici si adoperino per l’acquisto di prodotti conformi ai criteri di massimizzazione delle prestazioni e di appartenenza alla classe energetica più elevata; nel secondo caso si dispone che siano i medesimi criteri ad orientare l’attività  degli Stati membri laddove questi prevedano incentivi per determinati prodotti (6). L’applicazione di queste disposizioni potrà  costituire un ottimo stimolo nei confronti dei privati (consumatori, fornitori e distributori), inducendoli a privilegiare la domanda e l’offerta di dispositivi maggiormente efficienti sotto il profilo energetico e favorendo un loro attivo contributo alla limitazione del consumo di energia e, di conseguenza, alla riduzione del suo impatto sull’ambiente.

…e quello dei cittadini

La nuova disciplina sull’etichettatura energetica è parte integrante di un processo che, nelle intenzioni del Consiglio europeo, dovrebbe portare l’Unione a ridurre, entro il 22, il proprio consumo energetico del 2 percento. In tal senso, le norme qui in discussione andrebbero lette in combinato disposto con quelle della direttiva europea 125 del 21 ottobre 29, che già  poneva le basi per l’elaborazione di un quadro comune di regole volte ad incrementare la presenza nel mercato di prodotti sempre più efficienti dal punto di vista energetico. In un simile contesto, il vero attore di questo cammino verso un utilizzo più accorto delle risorse energetiche è il cittadino, il quale ha la possibilità  di orientare la propria scelta intorno a prodotti appartenenti alle classi più elevate. Il maggior costo di apparecchi più efficienti – che, a detta dei produttori, sarà  comunque contenuto – verrà  compensato da significative riduzioni dei consumi, ben visibili nelle bollette delle famiglie europee. La minimizzazione dei costi dovuti all’impiego dell’energia dipenderà  molto anche da un uso razionale ed efficiente delle apparecchiature domestiche, come non mancano di sottolineare le associazioni dei consumatori quali Codacons ed Altroconsumo.

Consumo consapevole: una risorsa per il bene comune

Dalla lettura della direttiva 3 del 21 si evince come una condotta consapevole degli utilizzatori finali, ma anche dei produttori, rappresenti una risorsa ineguagliabile nonché un insostituibile ausilio verso un approccio più coscienzioso rispetto a questioni di rilevanza generale come, nel nostro caso, un utilizzo sregolato dell’energia. Su questa linea, l’Unione europea assume qui un ruolo fondamentale nel favorire il coinvolgimento attivo dei privati, quali protagonisti di una sussidiarietà  declinata negli aspetti quotidiani delle proprie esistenze, nel perseguimento dell’interesse generale, in collaborazione con le amministrazioni pubbliche. A queste sarà  dato sorvegliare sull’applicazione delle norme esaminate in questa sede e operare i controlli previsti sulla conformità  dei prodotti, favorendo cosìla circolazione di quelli più efficienti; ai cittadini, forti di una rinnovata consapevolezza sulle conseguenze dei propri gesti, trasformare il momento dell’acquisto, da mero atto di interazione bilaterale tra attori del mercato volto alla compravendita di beni, in strumento di promozione e tutela del patrimonio comune. Ciò indurrà  i produttori ad investire in un progresso tecnologico che sia sempre più animato da una visione panoramica che, in quanto tale, non sia refrattaria alle esigenze ambientali.

(1) L’attuale disciplina è riconducibile alla direttiva 75 del 1992 dell’allora Consiglio delle Comunità  europee, recepita nel nostro ordinamento dal decreto del presidente della Repubblica 17 del 1998 ed alle relative direttive di applicazione.

(2) Si vedano, in proposito, i più recenti dati relativi all’Italia forniti dall’Enea.

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