La sentenza
A promuovere il ricorso presso il giudice amministrativo è il Codacons, in base all’azione ed alla procedura disciplinate dagli articoli 1 e 3 del decreto legislativo 198 del 2 dicembre 29 (concernente l’attuazione dell’articolo 4 della legge 15 del 4 marzo 29, ” in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici ” ). L’associazione richiede la condanna del ministero dell’istruzione università e ricerca, del ministero dell’economia e finanze e delle altre amministrazioni convenute in giudizio (ministero dell’interno, ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione, uffici scolastici regionali), all’adozione, in relazione alle proprie competenze, di atti amministrativi di carattere generale obbligatori per legge e di ogni altro atto necessario a ricondurre l’emergenza del sovraffollamento delle aule scolastiche ” in termini di normale tollerabilità ” . Conformemente al dettato del primo comma dell’articolo 3 del decreto legislativo 198 del 29, l’azione è esperita in seguito alla preventiva notifica, in capo alle amministrazioni resistenti, di diffida ad adottare i suddetti atti, obbligatori in base a norme di tipo legislativo e regolamentare (1).
Il giudice amministrativo procede analizzando i presupposti e l’ammissibilità del ricorso in esame, mediante il quale dovrebbe espletarsi il procedimento comunemente noto come class action. Vengono, pertanto, sciolti i nodi problematici circa l’immediatezza degli effetti giuridici del decreto legislativo 198 del 29, la cui ” concreta applicazione ” , in virtù della normativa transitoria, di cui all’articolo 7, dovrebbe essere conseguita mediante il ricorso a fonti secondarie (decreti del presidente del Consiglio dei Ministri) ancora inesistenti. Si argomenta, nella sentenza, in favore dell’efficacia delle norme che individuino fattispecie del tutto definite in ogni loro aspetto, in particolare in riferimento all’esatta configurazione della condotta lesiva. Tra queste è inclusa la norma di cui al primo comma dell’articolo 1 dell’atto legislativo delegato, a fondamento dell’azione oggetto della trattazione. Essa disciplina la possibilità di agire in giudizio in seguito a lesioni dovute all’omessa emanazione, entro un termine perentorio, di atti amministrativi generali, obbligatori, privi di contenuto normativo.
Viene, inoltre, riconosciuta la legittimazione attiva, ai sensi del quarto comma dell’articolo 1 del decreto legislativo 198 del 29, del Codacons, in riferimento al quale il giudice amministrativo ritiene ammissibile la possibilità che, tra i suoi associati, ve ne siano taluni ” che possano dolersi di una lesione diretta, concreta ed attuale derivante dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori in materia di dimensionamento, fruibilità e sicurezza delle aule ” .
La sentenza accoglie, in parte, il ricorso, limitatamente alla prima ed alla seconda motivazione, nelle quali l’associazione dei consumatori riconduce i profili di illegittimità alla condotta omissiva del ministero dell’istruzione università e ricerca, responsabile della mancata adozione, d’intesa con il ministero dell’economia e delle finanze, del ” piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica ” di cui al secondo comma dell’articolo 3 del decreto del presidente della Repubblica 81 del 2 marzo 29. Questo dispone la conferma, per l’anno scolastico 29 – 21, relativamente agli istituti individuati nel suddetto piano generale, dei limiti massimi di alunni per classi stabiliti dal decreto del ministero della pubblica istruzione 331 del 24 luglio 1998. Il giudice amministrativo non ritiene che l’attuazione delle norme regolamentari sia stata effettivamente conseguita attraverso l’adozione del decreto interministeriale del 23 settembre 29 (contenente un elenco di scuole alle quali potrebbero applicarsi i limiti numerici in deroga alla disciplina vigente); si sostiene come il secondo comma dell’articolo 3 del già citato decreto presidenziale concepisca il ” piano generale di riqualificazione dell’edilizia scolastica ” non come un semplice atto ricognitivo funzionale ad una deroga, bensìcome strumentale alla ” individuazione di obiettivi, risorse e tempi, relativi agli interventi edilizi necessari affinché gli Istituti […] inidonei ad ospitare in condizioni di sicurezza e vivibilità il numero degli alunni imposto dalla rivisitazione degli indici di affollamento, fossero messi in condizione di farlo ” .
La sentenza si conclude con la condanna del ministero dell’istruzione università e ricerca e del ministero dell’economia e delle finanze all’emanazione, di concerto, del piano generale qui in discussione, con l’ordine, nei confronti dell’amministrazione soccombente, di dare notizia della decisione sul proprio sito istituzionale, ai sensi del secondo comma dell’articolo 4 del decreto legislativo 198 del 29.
Il commento
L’importanza della sentenza discussa in questa sede risiede, innanzitutto, nel non irrilevante primato cronologico di contenere la sola decisione finora conclusasi con l’accoglimento, seppure parziale, di un ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici, altrimenti detto class action. La portata innovativa delle norme istitutive della stessa, ricomprese nel decreto legislativo 198 del 2 dicembre 29, è riconosciuta dal medesimo giudice amministrativo che, in sede di motivazione della propria decisione in termini di diritto, afferma come l’elemento principale di novità sia costituito dall’estensione ai singoli della legittimazione ad agire, ” elevando gli interessi diffusi ad interessi individualmente azionabili ” . Il primo comma dell’articolo 1 delle disposizioni legislative in esame riconosce, infatti, la possibilità di agire in giudizio ai ” titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori ” , laddove questi siano in grado di addurre una lesione ” diretta, concreta ed attuale ” dei propri interessi derivante “dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed economici stabiliti ” .
Non può omettersi un richiamo ai già citati criteri della concretezza e dell’attualità della lesione rispetto al titolare dell’interesse leso, cosìcome il fatto che la lesione debba investire questo direttamente, come il legislatore ordinario non manca di precisare. Se l’intento di quest’ultimo è porre in essere una tutela in virtù di pretese che si fondino su effettive posizioni giuridiche soggettive, sorgono qui alcune analogie con la garanzia – certo meno recente – dell’interesse legittimo quale situazione giuridica differenziata e puntualmente individuabile. Nella fattispecie in esame rileva, forse, il riconoscimento al singolo di una specifica aziona in difesa di interessi che, nelle parole del giudice amministrativo, si delineano come ” diffusi ” , sebbene l’elemento discriminante per l’integrazione della fattispecie lesiva rimanga una condotta illegittima (in forme omissive) da parte dell’amministrazione o comunque, come nel caso della violazione degli standard qualitativi ed economici, in violazione di regole che trovano il proprio fondamento in fonti di rango primario (2). Non può, in ogni caso, negarsi come il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni rappresenti un strumento specificatamente approntato dal legislatore per limitare i pregiudizi derivanti dalle condotte omissive di queste. La sentenza in esame ne è l’esempio.
Nel caso di specie ricorrente in giudizio è un’associazione, la cui legittimazione attiva viene riconosciuta dal giudice amministrativo ai sensi del quarto comma dell’articolo 1 del decreto legislativo 198 del 29: questo permette ai predetti enti ed ai comitati di agire a tutela degli interessi dei propri associati. Sebbene nella sentenza si affermi che ” non era esclusa dall’ordinamento la possibilità per le associazioni portatrici di interessi diffusi di agire per l’accertamento dell’obbligo di provvedere in relazione ad atti generali ” , la normativa in materia di class action fornisce qui una disciplina organica circa le azioni esperibili dai privati, uti singuli od in forme associate, ” al fine ” – come recita il primo articolo dell’atto normativo delegato – ” di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio ” .
Su questa linea si noti come, ai sensi del primo comma dell’articolo 4 del decreto legislativo 198 del 29, l’accoglimento della domanda non dia adito ad una tutela risarcitoria. Di questo è ben consapevole il giudice amministrativo, laddove, nel testo della sentenza, sottolinea la mancata traduzione dei motivi del ricorrente, che pur si caratterizzano per i profili di criticità rispetto alla funzionalità ed alla qualità delle istituzioni scolastiche, ” in specifiche e ben individuate domande di tutela che vadano al di là della generica condanna dell’amministrazione all’adozione di tutti gli atti generali obbligatori per legge ” .
L’ultimo aspetto evidenziato ci testimonia come il ricorso per l’efficienza delle amministrazioni costituisca davvero, nella mancanza di puntuali rimedi di tipo risarcitorio, uno strumento in capo ai privati volto a favorirne l’attivo contributo al buon andamento della pubblica amministrazione.(1) Tali norme sono rintracciabili all’interno delle disposizioni della legge 82 del 24 settembre 1971, della legge 23 dell’11 gennaio 1996, della legge 133 del 6 agosto 28 e dei decreti del presidente della Repubblica 81 e 89 del 2 marzo 29.
(2) Si tratta, come disposto dal primo comma dell’articolo 1 del decreto elgislativo 198 del 29, delle disposizioni di cui al Capo I ed al Capo II del decreto legislativo 15 del 27 ottobre 29 ( ” Attuazione della legge 4 marzo 29, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita’ del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni ” ).
