Legalità come frutto di una gestione condivisa e responsabile del patrimonio comune
Diritto

CALABRIA – leggi 3, 5 e 7 del 7 marzo 2011

La cooperazione tra pubblici poteri e cittadini attivi contro le mafie

Le leggi approvate dalla regione Calabria prevedono specifici strumenti volti ad incentivare il concorso dei privati nella lotta alla criminalità organizzata, segnalando un passo in avanti verso una legalità diffusa e partecipata.

E’ ben noto come il fattore principale della vitalità del fenomeno mafioso sia la sua intrinseca capacità di essere pervasivo e profondamente radicato nel substrato sociale, culturale ed economico. Il ministro dell’Interno, nella sua relazione sull’attività e i risultati della Direzione investigativa antimafia in riferimento al primo semestre del 21, parla, a tal proposito, di “permeabilità dei territori”, quasi ad evocare una situazione di inerme vulnerabilità della base sociale ed economica, della quale la criminalità organizzata ha da tempo intuito le “potenzialità” come terreno fertile per il proprio sviluppo.

Uno dei casi più emblematici di questo strutturale meccanismo è la regione Calabria, nella quale la mafia ha saputo conquistare una specifica denominazione (la ‘ndrangheta), crescendo in modo esponenziale negli ultimi anni mediante la progressiva riconversione degli strumenti di infiltrazione: non più – o meglio, non solo – i tradizionali meccanismi violenti ed intimidatori (o incentivanti, come la corruzione), ma la graduale acquisizione della capacità di presentarsi come un competitivo interlocutore delle amministrazioni. Le particolari metodologie produttive, basate sul sistematico esercizio dell’illecito nel reperimento delle risorse, permettono infatti alla ‘ndrangheta di offrire alle amministrazioni aggiudicatrici una forte compressione dei tempi di realizzazione della prestazione oggetto dell’appalto nonché una sensibile riduzione dei costi. Questo ha fatto della mafia calabrese un’organizzazione criminale trasversalmente integrata nel sistema produttivo ed economico, così da espandersi al di fuori dei confini regionali sino a radicarsi nell’Italia settentrionale (Lombardia in primis) ed all’estero.

Nel quadro di una strutturale patologia, tale da incidere sui fondamentali sistemi (politico e amministrativo, sociale, culturale, economico e produttivo) in cui si incardinano le vite dei nostri concittadini calabresi, risale alla seduta del 7 marzo 211 del Consiglio regionale della Calabria l’approvazione di una serie di norme finalizzate al contrasto della criminalità organizzata. Si tratta di un insieme di leggi regionali informate all’esigenza di incentivare la creazione di una piattaforma di collaborazione tra i cittadini e tra questi e i pubblici poteri, puntando ad una strategia di promozione della legalità che tragga la propria forza da una rete di cooperazione sociale in grado di dialogare con le istituzioni, supportandone l’operato. L’intento innovatore delle nuove norme è in stretta sinergia con l’impostazione dell’articolo 2, lettera d bis), dello Statuto della regione Calabria, fra i cui obiettivi è ricompresa “la realizzazione di condizioni sociali, culturali ed economiche per il più efficace contrasto alle organizzazioni di stampo mafioso e il più ampio sostegno alle vittime della criminalità organizzata”.

Legge regionale 3 del 7 marzo 211

Una delle principali misure introdotte dal Consiglio regionale della Calabria è contenuta nella legge 3 del 7 marzo 211 (concernente “Interventi regionali di sostegno alle imprese vittime di reati di ‘ndrangheta e disposizioni in materia di contrasto alle infiltrazioni mafiose nel settore dell’imprenditoria”), che, al primo comma dell’articolo 2, prescrive la necessaria introduzione, all’interno dei contratti in cui sia parte la regione Calabria o comunque un ente, un’azienda od una società regionale (si segnala l’assenza di puntuali indicazioni circa i criteri sostanziali per la loro individuazione), di una clausola risolutiva espressa per inadempimento della parte privata, ai sensi dell’articolo 1456 del codice civile. La possibilità, per i suddetti soggetti pubblici, di far ricorso alla clausola in questione è subordinata alla mancata denuncia da parte del contraente privato o di qualunque soggetto sia incluso all’interno della sua organizzazione imprenditoriale, essendo giunti a conoscenza di una serie di reati tassativamente indicati (‘ndrangheta, criminalità, estorsione, usura) o rivolti contro la pubblica amministrazione o la libertà degli incanti “con riferimento alla conclusione od all’esecuzione del contratto con l’ente pubblico”. E’ inoltre disposto che una simile clausola venga introdotta nei contratti di subappalto, con i medesimi effetti nei confronti delle imprese con le quali i soggetti aggiudicatari intessano rapporti.

E’ qui evidente come il legislatore regionale calabrese prenda atto di uno stato fortemente patologico dell’imprenditoria locale (1), con effetti diretti nei rapporti con le pubbliche amministrazioni. La soluzione, pertanto, non può che essere drastica, nel senso di un contestuale e vigoroso richiamo alla responsabilità del mondo imprenditoriale e degli amministratori. Si ricava, dalla lettura delle nuove disposizioni, la consapevolezza di come un efficace contrasto alle infiltrazioni mafiose non possa prescindere da un intervento attivo della sfera privata, inducendo questa ad assumere la coscienza del proprio ruolo sociale quale primario promotore di legalità. In questo senso, quello che la nuova legge cerca di favorire è il superamento delle condizione di reciproco isolamento in cui versano i pubblici poteri da un lato, e i privati dall’altro, in base all’assunto per cui solo con il concorso di entrambi potrà garantirsi la tutela effettiva di un bene comune rilevante come quello della legalità.

Si segnala, inoltre, come le disposizioni qui in esame riconducano la responsabilità per inadempimento contrattuale alla mancata denuncia da parte, oltre che dell’imprenditore, di qualsiasi componente dell’organizzazione imprenditoriale, generando un clima di generale partecipazione di tutti i lavoratori alla conservazione dei rapporti contrattuali dell’impresa e, al contempo, alla promozione della legalità.

Non possono, tuttavia, ignorarsi le difficoltà in cui tale modello incorre nei casi in cui la notitia criminis provenga dalle fasce di lavoratori più esposte alle ritorsioni mafiose ma anche alle conseguenze in termini di rapporti di lavoro con l’imprenditore, palesando un’intrinseca difficoltà nell’applicazione delle norme commentate ad alcune possibili fattispecie concrete. Il loro successo sarà, pertanto, legato alle modalità con cui esse verranno attuate e all’efficacia di eventuali strumenti normativi secondari nonché, e soprattutto, al sostegno verso chi, come gli imprenditori, si trova a detenere maggiori responsabilità (ma, al contempo, nella posizione più idonea per procedere alla denuncia) (2).

Passando al secondo comma dell’articolo 2 della legge 3 del 211, viene qui rafforzato lo strumento della clausola risolutiva espressa prevedendo, in caso di un suo mancato inserimento o di una sua mancata attivazione, specifica comminatoria di nullità del contratto (3).

Nonostante, quindi, le difficoltà attuative, la legge 3 del 211 della regione Calabria rappresenta un punto di partenza fondamentale non solo per una visione sussidiaria e partecipata del bene comune costituito dalla legalità, ma per indurre una vera e propria trasformazione del sistema produttivo. Privilegiare le imprese che non si pieghino al giogo della ‘ndrangheta non potrà, infatti, che favorire un loro attivo contributo all’affermazione di una produttività in grado di tutelare il territorio e, di conseguenza, di essere il motore di uno sviluppo inteso come promozione dei beni comuni locali, in termini di patrimonio ambientale e sociale.

Legge regionale 5 del 7 marzo 211

Parte integrante del nuovo approccio normativo calabrese nei confronti del contrasto alla criminalità organizzata, improntato all’incentivazione di un intervento attivo da parte dei privati, è la legge regionale 5 del 7 marzo 211 (concernente “agevolazioni a favore dei testimoni di giustizia e loro famiglie”). Questa prevede, al primo comma dell’articolo 2, che ai testimoni di giustizia (4) vengano attribuiti punteggi di premialità e di preferenzialità nei concorsi pubblici per assunzione e nelle procedure volte alla selezione del personale poste in essere dalla Regione e dagli enti sub-regionali. Il secondo comma dell’articolo in questione prevede che i benefici sopra elencati vengano applicati anche ai familiari conviventi delle vittime della criminalità organizzata (5).

L’idea di incentivare le testimonianze giudiziali è funzionale all’assunzione di consapevolezza, da parte del cittadino, della propria centralità nel contrasto alla criminalità organizzata, nel contesto di una più ampia visione tendente a promuovere la collaborazione tra una forte rete sociale sociale e i pubblici poteri, all’insegna di un simultaneo concorso al conseguimento del medesimo bene comune: la legalità.

Sebbene, come si può leggere nella relazione al progetto di legge 56/9^ (approvato come legge regionale 5 del 211), la determinazione delle spese connesse all’attuazione della legge regionale in questione, vista l’impossibilità di preventivarle al momento della sua approvazione, sia demandata ad un successivo atto normativo, non può non riconoscersi la portata innovativa del modello promosso dalle nuove norme. In attesa, quindi, di osservare le forme concrete della sua attuazione, è lecito preconizzare come, dietro al concetto di una legalità partecipata e forte del supporto della base sociale, possa risiedere la più ampia e poliedrica visione di una responsabilità condivisa nei confronti del proprio territorio e della collettività. E’ questa, infatti, la cornice ideale in cui inquadrare una tutela diffusa dei beni comuni, in virtù della quale l’affermazione, in via sussidiaria, della legalità divenga strumentale alla garanzia dei beni naturali (patrimonio ambientale ed architettonico) e di quelli virtuali (capitale e relazioni sociali, cultura e tradizioni, peculiarità territoriali, fiducia).

Legge regionale 7 del 7 marzo 211

Ulteriore pilastro nell’ambito dei nuovi strumenti approntati dal Consiglio regionale calabrese ai fini della lotta alla ‘ndrangheta è costituito dall’istituzione, ad opera del secondo comma dell’articolo 1 della legge regionale 7 del 7 marzo 211, di un’Agenzia regionale della Calabria per i beni confiscati alle organizzazioni criminali. A questa è affidata la gestione e l’amministrazione dei beni assegnati alla Regione nonché l’esercizio di attività congiunte e di supporto all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (istituita ad opera del primo comma dell’articolo 1 del decreto legge 4 del 4 febbraio 21, convertito dalla legge 5 del 31 marzo 21). In particolare, il primo comma, lettera c), dell’articolo 3 dispone che l’Agenzia assicuri il “riutilizzo per fini di utilità pubblica e sociale anche attraverso appositi bandi o concorsi di idee” dei beni eventualmente assegnati alla Calabria, mentre, sempre al primo comma dell’articolo 3, alla lettera d), è stabilito che essa disponga, “d’intesa con i soggetti assegnatari, apposite iniziative concernenti la promozione dell’uso sociale dei beni confiscati alla criminalità organizzata anche attraverso campagne di informazione e sensibilizzazione”. Si tratta, pertanto, del tentativo di porre la pratica della legalità a servizio dell’interesse generale, mediante l’uso e la cura condivisa dei beni sottratti alla criminalità organizzata.

La confisca rappresenta, infatti, uno dei principali strumenti di contrasto alle mafie, con discreti risultati se si considera che, al 3 giugno 29, il numero dei beni immobili confiscati equivaleva a 8.933 unità e che, di queste, 1.3 -il 14 percento- si trovavano in Calabria (seconda alla Campania, con 1.323 beni immobili confiscati, e alla Sicilia, con 4.75 beni confiscati); per quanto riguarda, invece, le aziende, al 3 giugno 29, il loro totale ammontava a 1.185 unità confiscate, con numeri meno importanti per la Calabria (al quinto posto con sole 95 unità) (6).

In armonia con le precedenti disposizioni, al primo comma, lettera g), dell’articolo 3 della legge regionale 7 del 211, si prevede la promozione, ad opera dell’Agenzia, della costituzione di cooperative di lavoratori per la gestione dei beni aziendali confiscati. Si noti come le disposizioni regionali operino un rinvio all’articolo 2 undecies, comma 3, lettera a) della legge 575 del 31 maggio 1965, dove si dispone la possibilità dell’affitto a titolo gratuito in favore di cooperative di lavoratori dipendenti dell’impresa confiscata. Il numero degli eventuali beneficiari iniziali va pertanto circoscritto, ma è chiaro come la cooperativa possa, in seguito, assumere ulteriori dipendenti. Le disposizioni legislative regionali prevedono, inoltre, la creazione di “progetti per la formazione professionale dei soggetti assegnatari di beni confiscati”.

Quello in esame è, probabilmente, uno degli esempi più tangibili di come la pratica della legalità possa tradursi nella tutela di ulteriori beni comuni: in questo caso, la riconversione dei beni confiscati a fini di utilità sociale e l’assegnazione delle aziende a società cooperative potrà rappresentare un efficace strumento di risanamento territoriale sotto il duplice profilo ambientale e sociale. La forma giuridica della società cooperativa garantisce, infatti, un uso dei beni non orientato all’esclusiva finalità lucrativa;in particolare, per quanto concerne l’Italia meridionale, questa è spesso strumento per la pratica di un’agricoltura rispettosa del lavoro dei singoli e dell’ambiente: viva testimonianza ne è la cooperativa di Gioia Tauro “Valle del Marro – Libera Terra”.

Responsabilità condivise a tutela del territorio

Elemento in comune delle leggi regionali sopra esaminate è il tentativo di indurre i cittadini a porsi come protagonisti attivi del contrasto alla mafia, nell’alveo di un rafforzamento delle relazioni tra i singoli. Questo è particolarmente evidente nelle ultime norme analizzate, inerenti alle società cooperative: esse potranno rappresentare uno dei più validi strumenti per la ricostruzione del tessuto sociale e per l’acquisizione, da parte dei privati, della coscienza del proprio ruolo nella società, come primari attori di una sussidiarietà dispiegata quotidianamente a tutela dei beni comuni naturali come l’ambiente e di quelli virtuali, come, appunto, i legami sociali, la cultura locale, alcuni assetti produttivi.

Il patrimonio sociale rappresentato dalla cooperazione tra i cittadini andrebbe, come cercano di fare le leggi regionali calabresi 3, 5 e 7 del 211, messo in relazione con l’attività dei pubblici poteri, in un continuo dialogo tra questi e il mondo privato. Emblematica, in tal senso, la firma, il 7 marzo 211, del protocollo d’intesa tra il Coordinamento nazionale antimafia “Riferimenti” (vedi allegato) e la regione Calabria, che prevede la realizzazione congiunta di attività didattiche, informative e di sensibilizzazione nonché di promozione della cultura della cittadinanza attiva e della legalità o, ancora, l’approvazione dell’ordine del giorno 1 del 22 febbraio 211, in cui il Consiglio regionale calabrese si impegna “a promuovere la distribuzione di prodotti e servizi forniti da imprenditori, esercenti e professionisti che non pagano il pizzo, o che, essendo state vittime di richieste estorsive, abbiano avuto il coraggio di farne denuncia e abbiano continuato ad esercitare la propria attività con provata libertà da qualsiasi legame con la ‘ndrangheta e le affini associazioni criminali”.

Quest’ultimo caso dimostra come il consumo critico ed il suo supporto da parte dei pubblici poteri possano aggiungersi agli strumenti sopra indicati, a testimonianza della straordinaria molteplicità delle sfaccettature in cui può declinarsi la sussidiarietà intesa in senso orizzontale. Su questa linea, la legalità non può che presentarsi come la risultanza di una più complessa e generale attività di cura nei confronti della collettività.

(1) Si veda, sul punto, la "relazione del ministro dell’Interno sull’attività svolta e sui risultati conseguiti dalla direzione investigativa antimafia", I semestre 21, p. 11: "Ulteriori emergenze investigative confermano che l’ambito delle costruzioni subisce le maggiori proiezioni della capacità imprenditoriale della ‘ndrangheta, cosicché appare ragionevole ritenere che il campo degli appalti continuerà a costituire il settore privilegiato di operatività delle organizzazioni criminali, anche considerato lo stato asfittico dell’economia regionale.
(2) Si veda, in merito, quanto affermato nella relazione illustrativa della Giunta regionale calabrese in merito al disegno di legge 144/9’ (approvato come legge regionale 3 del 211): “Certo non bastano le norme per vincere l’omertà e rendere conveniente la fedeltà allo Stato, ma è indispensabile che le istituzioni, le associazioni di categoria forniscano il necessario sostegno agli operatori economici, perché non può essere sufficiente imporre alle imprese di denunciare i criminali e poi lasciarle sole”.
(3) Sorgono, qui, dubbi di costituzionalità della norma, dal momento che, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, la disciplina dell’ordinamento civile (in cui possono farsi rientrare le cause di nullità del contratto) spetta alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
(4) Questi, in base a quanto disposto dalle disposizioni legislative regionali in esame, vengono individuati mediante rinvio alle legge 82 del 15 marzo 1991 e alla legge 45 del 13 febbraio 21(che modifica la legge 82 del 1991). Sebbene, come sarebbe auspicabile, il rinvio non venga operato in riferimento ad una puntuale disposizione contenuta nelle leggi ordinarie sopra citate, la definizione può essere rintracciata nell’articolo 16 bis introdotto dalla legge 45 del 13 febbraio 21 nel decreto legge 8 del 15 gennaio 1991, convertito dalla legge 82 del 15 marzo 1991, nel quale vengono qualificati come testimoni di giustizia “coloro che assumono rispetto al fatto o ai fatti delittuosi in ordine ai quali rendono le dichiarazioni esclusivamente la qualità di persona offesa dal reato, ovvero di persona informata sui fatti o di testimone, purché nei loro confronti non sia stata disposta una misura di prevenzione, ovvero non sia in corso un procedimento di applicazione della stessa, ai sensi della legge 31 maggio 1965, n. 575”.
(5) Queste vanno individuate ai sensi della legge 32 del 2 ottobre 199. Si noti come già la legge regionale 31 del 16 ottobre 28 prevedesse, al primo comma dell’articolo 4, l’istituzione di un “Fondo regionale di prevenzione del fenomeno dell’usura e di solidarietà alle vittime della criminalità e dei loro familiari”, con destinazione di una quota pari al 5 percento ai fini dell’“elargizione a favore delle vittime della criminalità e dei loro familiari a titolo di indennizzo dei danni subiti a causa ed in conseguenza del reato” e allo scopo di integrare gli interventi già previsti dallo Stato in favore delle vittime dell’usura. Si segnala come, a differenza di quanto avviene con la legge della regione Calabria 3 del 211, la qualifica di “vittima della criminalità” venga subordinata alla previa denuncia dell’illecito da cui si è ricavato pregiudizio o danno, nonché alla previa collaborazione con la giustizia per l’individuazione dei responsabili del reato.
(6) Dati provenienti dall’Agenzia del Demanio e contenuti nella relazione annuale 29 del commissario straordinario per la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle organizzazioni criminali Antonio Maruccia. La relazione è allegata al presente articolo, a sinistra del testo.



Lascia un commento