Dal 2001 al 2017 in Calabria le inondazioni e le frane hanno causato 14 morti, 61 feriti e oltre 4500 sfollati e senzatetto (CNR-IRPI 5/10/2018). Il Rapporto periodico sul rischio posto alla popolazione italiana da frane e inondazioni dell’Irpi descrive un Paese che fatica ad arginare la violenza di questi eventi disastrosi. Parla di una media di 40 persone decedute ogni anno in Italia.
La recente, tragica, alluvione che ha colpito San Pietro Lametino, dove hanno perso la vita una giovane mamma e i suoi due bambini, ha mostrato condizioni di abbandono e precarietà nella manutenzione dei corsi d’acqua e dei canali. Una situazione rispetto alla quale il “Contratto di Fiume”, allargando la visione, potrebbe fornire un contributo significativo.
Il mix d’interessi
Rischio idraulico, conservazione della natura, valorizzazione delle aree ai fini della loro fruizione, uso agricolo e urbanizzazione dei territori: gli interessi e gli obiettivi che coesistono attorno ai fiumi spesso confliggono tra loro, coniugando con difficoltà il rendimento economico, la sostenibilità ambientale e l’utilità pubblica. I Contratti di Fiume, introdotti dal D. Lgs. 152/2006 (cd. Nuovo Codice dell’ambiente) all’art. 68 bis, si pongono come strumenti di concertazione delle differenti politiche di settore e di condivisione delle strategie a scala locale.
Non diversamente da tutti gli accordi, gli elementi costitutivi dei Contratti di Fiume sono:
a) l’accordo tra le parti del contratto (cittadini, imprese, associazioni, oltreché istituzioni come i Comuni, le Province e le Regioni);
b) l’oggetto (territorio attraversato da un corso d’acqua);
c) la causa (un insieme di politiche e progetti su diversi livelli, la funzione economico/sociale, la ragione concreta dell’atto);
d) la forma.
In Italia, la loro promozione viene intrapresa a partire dal 2007, ad opera del Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume. Tale gruppo di lavoro ha provveduto ad approvare nel 2010 la Carta Nazionale dei Contratti di Fiume, con la quale ne vengono definiti i principi, le fasi di attuazione e gli obiettivi.
I Contratti di Fiume in Calabria
Non diversamente da quanto fatto in altre regioni d’Italia, con l’art. 4o bis (LUR n. 19/02) anche la Calabria intende promuovere un approccio che vede il coinvolgimento e la responsabilizzazione di tutti i portatori di interesse (stakeholders), nella definizione delle politiche in materia di acque. Coerentemente con il documento di indirizzo regionale, il percorso verso il Cdf viene ricondotto a quattro fasi principali a valle delle quali vi è la sottoscrizione del Contratto vero e proprio come quinta fase.
Problemi irrisolti: dal dire al fare
Alla luce di quanto premesso appare tuttavia evidente che la molteplicità e l’indeterminatezza numerica dei soggetti coinvolti, pubblici e privati, così come la complessità delle attività di medio periodo (in particolare nelle fasi di costruzione del Dossier conoscitivo preliminare e dello Scenario Strategico) rispetto al Piano delle azioni, impongono la necessità di fornire risposte il più possibile chiare agli interrogativi che si pongono lungo il percorso della progressiva formazione del CdF. Partendo dall’assunto secondo il quale già al tavolo della sottoscrizione del documento di intenti, tra soggetti pubblici e soggetti privati, si può configurare l’avvio di un partenariato pubblico/privato c.d. di fatto, che implica l’attivazione di innumerevoli attività (tavoli e laboratori di studio, di rilevazione dei fabbisogni, di stimolo ai processi partecipativi e diagnostica partecipativa), è indispensabile precisare che sul piano strettamente giuridico tali attività sono ancora esterne al CdF, poiché esse ricadono in quella che la disciplina civilistica definisce fase precontrattuale. Ovverosia quella fase preliminare alla stipulazione di un contratto, caratterizzata dalle trattative e dallo scambio di proposte tra le parti, tese al raggiungimento o meno di un accordo. Pertanto, se è evidente che la natura volontaria del CdF implica, in via di principio, anche la volontarietà delle attività spesso altamente qualificate e strettamente propedeutiche alla conclusione dell’accordo definitivo, non è consentito eludere le problematiche reali e concrete che in questa fase possono insorgere, quali: la determinazione del tipo e della durata nel tempo degli impegni preliminari da espletare; la qualità delle attività svolte medio tempore; la sostenibilità finanziaria di tale delicatissima fase.
Per poter dirimere tali problematiche lasciate irrisolte dall’attuale quadro normativo di settore (art. 68 bis), e ancora non del tutto chiare all’esito degli XI Tavoli Nazionali sin qui svolti, è indispensabile fare una sommaria disamina degli Istituti cui si ispira il Contratto di Fiume e precisamente alla fattispecie negoziale cui esso appartiene.
La programmazione negoziata
Gli accordi di programmazione negoziata hanno “lo scopo di regolare gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati e che comportano attività decisionali complesse, nonché la gestione unitaria delle risorse finanziarie mediante l’individuazione di precisi strumenti di attuazione”.
Con gli strumenti della programmazione negoziata (art. 2 cc 203/224 L. 662 /1996), si è data attuazione al principio di sussidiarietà verticale (art. 118 Costituzione), secondo il quale le decisioni debbono essere assunte dal livello di governo più prossimo al cittadino salvo che la natura degli interessi non ne giustifichi l’attribuzione al livello di governo superiore. Tale quadro di riferimento normativo tuttavia, unitamente alla disciplina del PPP ormai ampiamente dettagliata nel nuovo Codice degli appalti pubblici D.Lgs.n.50/2016, è certamente valida guida per tutte le fasi successive alla sottoscrizione del CdF, ma non risolve le problematiche afferenti la fase precontrattuale che, secondo la visione qui esposta, deve costruire le fondamenta su cui il CdF dovrà poggiare.
La confluenza dei due tipi di sussidiarietà
Il soccorso può arrivare dall’art. 118 4° c. della Costituzione che contempla anche il principio di sussidiarietà orizzontale, detto anche di sussidiarietà sociale. Esso prevede che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
In pratica si prevede che debbano essere valorizzate quelle forme di organizzazione spontanea della società civile quali comitati, associazioni di volontariato, Onlus, Cooperative sociali, o cittadini singoli, per lo svolgimento di attività di interesse generale. Più particolarmente per utilizzare l’espressione cara a Stefano Rodotà per «cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali, nonché al libero sviluppo della persona», cioè i beni comuni.
Possiamo dire quindi che nel Contratto di Fiume ci troviamo di fronte alla “confluenza” dei due tipi di sussidiarietà?
Certamente sì! La costruzione del Contratto di Fiume non solo coinvolge le istituzioni più prossime al territorio (i Comuni e tutti i livelli di governo che operano a livello bacino, sottobacino, costa, lago), ma per sua stessa morfologia giuridica, prevede la partecipazione diretta delle comunità interessate e/o coinvolte a vario titolo nel perseguimento degli obiettivi. Il CdF quindi è uno strumento per la tutela e la cura di beni comuni. La realizzazione di un dialogo effettivo, continuo e aggiornato tra le istituzioni e le comunità autoctone viene pertanto in rilievo come requisito essenziale del sistema di governance partecipata previsto al centro del percorso formativo dei Contratti di Fiume. Una governance cioè in grado di poter permettere o agevolare la nascita di partnership pubblico/private anche su base volontaristica.
Si può tranquillamente affermare pertanto che il PPP dei Contratti di Fiume non solo è elemento essenziale degli stessi ma è esso stesso “causa” (ragione concreta dell’atto), e condizione essenziale per il perseguimento degli obiettivi del contratto medesimo. Va da sé che all’interno e nel corso del procedimento di formazione del CdF l’utilizzo di strumenti di co-programmazione, di co-progettazione e di co-gestione dei beni comuni non solo implementa la concretezza della governance, ma la compie nel suo stesso percorso negoziale. Una condivisione consapevole e attenta è l’unica strada per far sì che i cittadini prendano decisioni responsabili e siano coscienti della situazione reale del territorio in cui vivono. La concreta possibilità che, sin dalla sottoscrizione del documento d’intenti, si possa dare avvio ad attività che simultaneamente soddisfano esigenze di forma ed esigenze di sostanza, unitamente alla soddisfazione dei bisogni reali delle comunità locali, consente di affrontare una molteplicità di problemi (idraulici, agricoli, urbanistici, economici, sociali, ambientali, culturali ecc.), superare le incongruenze e i conflitti, ridurre i tempi ed ottimizzare le risorse disponibili.
La proposta
E’ pertanto di fondamentale importanza sottoporre all’attenzione dei decisori nazionali e regionali oggi interessati alla crescita della strategia che sottende i Contratti di Fiume, l’ipotesi di agevolare e diffondere l’uso di strumenti di tipo consensualistico pubblico/privato sin dalla fase di attivazione del Contratto di Fiume laddove cioè, in presenza di una pluralità di soggetti aventi natura mista (pubblici e privati), vi sia sin da subito la necessità di decidere “chi fa cosa” e secondo quali responsabilità. Sull’onda dell’introduzione nel nuovo Codice degli appalti di alcuni istituti (artt. 189 e 190) definiti “di partenariato latu sensu sociale” è in corso attualmente ampia diffusione di modelli classificabili come interventi di sussidiarietà orizzontale, tutti sorretti da appositi regolamenti preliminarmente adottati dagli organi di rappresentanza popolare. Seppure non sempre condivisa in sede applicativa, è ormai dottrina prevalente che i regolamenti locali sono atti–fonte a partire dalla riforma del Titolo V della Costituzione (artt. 114 c.2 e 117 c.6 Cost.), poiché essi promanano da enti a fini generali rappresentativi di una comunità e poiché adottati dall’organo direttamente eletto dai cittadini.
Al netto di questioni afferenti problematiche specifiche in tema di libera concorrenza e di finanza pubblica, che qui si ritiene debbano essere affrontate e risolte caso per caso, i Regolamenti appaiono confacenti ad implementare il grande bacino delle azioni tese alla cura e alla salvaguardia dei beni comuni, e, nel caso del processo di costruzione dei CdF, a qualificarne più compiutamente la natura bottom-up. Sul piano operativo pertanto si potrebbe fare in modo che:
a) ciascun ente territoriale coinvolto predisponga e adotti, sin dalla fase di sottoscrizione del documento di intenti, apposito Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni;
b) tale Regolamento venga esplicitamente richiamato nel documento di intenti e negli atti deliberativi che ne supportano la legittimità.
Ciò consentirebbe di trasformare il documento di intenti, attualmente privo di efficacia vincolante tra le parti, in un Patto di collaborazione che conduca alla sottoscrizione del Contratto di Fiume – con un Programma di Azioni e di precise risorse finanziarie – effettivamente corrispondente agli obiettivi degli organi della P.A., ma soprattutto condiviso con le comunità locali.
Alba Bianca Mazzotta è un’avvocata calabrese che ha unito alla professione forense una robusta esperienza nella progettazione integrata e strategica per lo sviluppo locale, maturata affianco dell’amministrazione regionale e dei comuni della Calabria.
Foto in anteprima: Wynand-uys su Unplash
