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I modelli organizzativi e gestionali ispirati alle logiche solidaristiche

La pluralità dei modelli organizzativi convenzionali al vaglio della Corte Costituzionale
modelli organizzativi

Con la sentenza del 04 novembre 2020, n.255, la Corte costituzionale è stata chiamata a dichiarare la legittimità di una disposizione normativa regionale, in materia di organizzazione e gestione del servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza. Con la presente pronuncia, la Consulta è tornata a trattare dei diversi modelli organizzativi e gestionali ispirati alle logiche collaborative e solidaristiche.

La questione sottoposta alla Corte

Nella sentenza in commento la Corte costituzionale è chiamata a risolvere una questione centrale per il diritto del Terzo settore e che ha interessato la dottrina e la giurisprudenza sin dalla emanazione del D.lgs. n. 117 del 2017, d’ora in poi CTS. Si tratta della portata applicativa dell’art. 57 CTS, in merito all’organizzazione e gestione del servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza.
In particolare, oggetto del giudizio è la presunta incostituzionalità dell’art. 1 co. 5 della Legge della Regione Autonoma Sardegna n. 16/2019, con la quale si operava la seconda variazione di bilancio sulla legge di stabilità 2018 e si disponeva in materia sanitaria lo stanziamento di 5.000.000 euro annui per il triennio 2019-2021 a favore dell’Azienda Regionale Emergenza Urgenza Sardegna (d’ora in poi AREUS), per il finanziamento delle attività rese dalle associazioni onlus e dalle cooperative sociali convenzionate con il Servizio di Emergenza-urgenza 118.

La posizione della difesa statale: l’art. 57 CTS come unica eccezione all’appalto pubblico

Secondo la difesa statale, ricorrente in via principale, la disposizione richiamata si porrebbe in contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. e) Cost. e, quindi, con la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, in quanto avrebbe l’effetto di legittimare lo strumento convenzionale quale modalità stabile per lo svolgimento del servizio di emergenza e urgenza a favore, peraltro, esclusivamente di due tipologie di enti del Terzo settore, quali le associazioni onlus e le cooperative sociali.
L’organizzazione e gestione dei servizi di emergenza e urgenza – con particolare riferimento al trasporto sanitario, storicamente assicurato in Italia da enti no-profit convenzionati con gli enti pubblici – troverebbero, invece, oggi la loro esaustiva disciplina nel combinato disposto di due norme contenute in fonti statali, ovvero l’art. 57 CTS e l’art. 17 co. 1 lett. i) del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. n. 50 del 2016).
Come noto, l’art. 57 CTS prevede che i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possano essere affidati, in via prioritaria, attraverso convenzioni con le organizzazioni di volontariato, le quali siano iscritte da almeno sei mesi nel “Registro unico nazionale del Terzo settore”, aderiscano a una rete associativa nazionale e siano accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente.
Nella questione di legittimità costituzionale sollevata dallo Stato, si evidenzia che tale forma di affidamento diretto assorbirebbe interamente la deroga consentita dall’ordinamento europeo per il servizio di trasposto di emergenza e urgenza di cui al Considerando 28 e all’art. 10, lett. h) della Direttiva 2014/24/UE e recepita dall’ordinamento statale all’art. 17 co. 1 lett. h) del Codice dei contratti pubblici.
Le previsioni appena richiamate prevedono, infatti, che sono escluse dal campo di applicazione delle disposizioni sovranazionali in materia di contratti pubblici taluni «servizi di difesa civile, di protezione civile e di prevenzione contro i pericoli, se forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro nei limiti in cui ciò sia strettamente necessario per preservare il carattere particolare di tali organizzazioni». Per giurisprudenza costante della Corte di Giustizia tra tali servizi rientra il trasposto sanitario di emergenza e urgenza (si vedano, in particolare, da ultimo C-465/17 Falck Rettungsdienste GmbH e C-11/19 Azienda ULSS n. 6 Euganea).
Di conseguenza, nell’ordinamento italiano, fatta eccezione per lo strumento convenzionale di cui all’art. 57 CTS riservato alle organizzazioni di volontariato, per l’affidamento del servizio a soggetti privati diversi da queste ultime, tornerebbe a essere obbligatorio il rispetto delle disposizioni pubblicistiche in materia di appalti di servizi, eventualmente anche nel regime alleggerito previsto per l’affidamento dei servizi sociali ex artt. 142 e ss. del Codice dei contratti pubblici.
Ogni altra modalità di convenzionamento implicata dalla disposizione regionale impugnata sarebbe, quindi, in contrasto con il quadro normativo descritto che attua in via esclusiva le disposizioni sovranazionali e il principio di concorrenza da esse promosso.

La pluralità dei modelli organizzativi convenzionali alternativi rispetto all’appalto di servizi

Aderendo a quanto rilevato dalla difesa regionale, la Corte costituzionale rigetta nel merito la questione sollevata, non fosse altro perché la disposizione oggetto di impugnazione non regola di per sé le modalità di affidamento del servizio di emergenza e urgenza, ma si limita a stanziare le somme da destinare annualmente all’ente regionale competente (nel caso di specie l’AREUS, quale Azienda speciale), con particolare riferimento alle attività rese da soggetti già convenzionati ai sensi di altre discipline, non direttamente contestate.
Tuttavia, come già avvenuto con la sentenza n. 131/2020, la vicenda sottoposta all’esame della Consulta consente a quest’ultima di svolgere obiter dictum una più ampia trattazione sul rapporto tra i sistemi di convenzionamento degli enti pubblici con i soggetti del Terzo settore, la disciplina speciale del CTS e quella di derivazione europea in materia di contratti pubblici di appalto.
Sulla base di un interessante percorso normativo, si giunge alla conclusione che l’art. 57 CTS non esaurisce del tutto la deroga prevista dalla normativa europea che, anzi, fonda un sistema articolato di organizzazione dei servizi sociali e sanitari (in particolare, di emergenza e urgenza), in grado di valorizzare il ruolo delle regioni e l’apporto degli enti senza scopo di lucro.
Anzitutto, si sottolinea che la direttiva 2014/24/UE riconosce agli Stati membri una maggior discrezionalità rispetto al passato per la definizione di modelli organizzativi ispirati al principio di solidarietà, soprattutto quando siano in gioco attività a spiccata valenza sociale, come nel caso dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza.
A tali modelli organizzativi solidaristici possono essere ricondotti sia i regimi alleggeriti previsti per i servizi sociali, sia le modalità di affidamento alternative all’appalto tra cui, secondo la Corte, «rientra senz’altro la convenzione».
Nel sistema italiano, infatti, il convenzionamento ha rappresentato storicamente e tradizionalmente il sistema ordinario non solo per lo svolgimento del servizio sanitario di emergenza (cd. servizio 118), ma anche, più in generale, per l’attuazione delle politiche sociali e di inclusione, attraverso il coinvolgimento attivo delle organizzazioni senza scopo di lucro.
Sul punto la sentenza ricorda non solo le convenzioni con le organizzazioni di volontariato (art. 7, a legge n. 266/91) e con le associazioni di promozione sociale (art. 30, legge n. 383/00), ma anche l’art. 9 della legge n. 381/91 in materia di cooperazione sociale, in virtù del quale le Regioni sono chiamate a determinare le modalità di raccordo con le cooperative sociali per lo svolgimento dei servizi socio-sanitari mediante la redazione di convenzioni-tipo.
Con riguardo poi al settore sanitario, il richiamo è all’art. 1 co. 18 del d.lgs. n. 502/92 che regola gli accordi tra il Servizio sanitario nazionale e gli organismi a scopo non lucrativo: in virtù di tale norma, le Regioni hanno spesso definito anche i sistemi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza mediante l’istituzione di Aziende regionali dedicate, come nel caso di specie.
Per la Consulta, quindi, con l’avvento del CTS, tale quadro è stato solo in parte rivisto e, si può ritenere, arricchito.

Il bilanciamento degli interessi

In materia di servizi sociali è intervenuto l’art. 56 CTS, che ha abrogato la previgente normativa concernente le convenzioni con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, disponendo altresì che le convenzioni possono essere stipulate con tali enti del Terzo settore, iscritti da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale, a patto che siano più favorevoli rispetto al ricorso al mercato e prevedano esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate.
Per il servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, l’art. 57 CTS prevede una ipotesi che tratteggia probabilmente una delle situazioni più frequenti, ovvero il convenzionamento con le organizzazioni di volontariato aderenti a una rete associativa nazionale, ma non esclude per questo altre modalità organizzative che coinvolgano gli enti del Terzo settore complessivamente intesi. Ciò, secondo la Corte, sarebbe confermato dalla locuzione “in via prioritaria” e dalla circostanza che, per tale tipologia di convenzioni, oltre ai requisiti di cui all’art. 56 CTS espressamente richiamati al co. 2, sono previste specifiche e ulteriori condizioni, che dipendono non dalla tipologia di soggetti coinvolti, ma dalla natura del servizio in questione.
Con la convenzione, infatti, si deve garantire l’espletamento del servizio in un sistema che contemperi l’effettiva contribuzione dei soggetti privati coinvolti alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà, pur nel rispetto dei requisiti di efficienza economica e adeguatezza, nonché dei principi di trasparenza e non discriminazione.
In questo modo la Corte richiama implicitamente l’evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia che, a partire dalla fine degli anni ’90 del secolo scorso, ha affrontato il tema della gestione del trasposto sanitario d’urgenza fino alle pronunce più recenti (Spezzino (C-113/13) e CASTA (C-50/14)) in cui si sono giustificati modelli nazionali in grado di contemperare le esigenze del mercato con i valori delle solidarietà.

La valorizzazione dei modelli organizzativi e gestionali ispirati alle logiche collaborative e solidaristiche

Non stupisce, quindi, l’affermazione contenuta nella sentenza della Corte costituzionale in commento per cui occorre riconoscere «in capo agli Stati membri la possibilità di apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza, ma a quello di solidarietà, che può prevedere l’affidamento tramite modalità estranee al regime dei contratti pubblici».
Considerata questa discrezionalità che è garantita dal diritto UE, il numero e la tipologia di tali modalità alternative dipende dall’ordinamento nazionale inteso nel suo complesso che può contemplare diverse discipline speciali (come quella in materia di cooperazione sociale), così come promuovere l’autonomia regionale in base al riparto interno delle competenze. Secondo la Corte, quindi, «non è di palmare evidenza che il citato art. 57 CTS abbia voluto limitare l’istituto convenzionale, per il servizio di emergenza e urgenza, soltanto alle organizzazioni di volontariato, come dedotto dalla parte ricorrente, restringendo così il campo degli affidatari rispetto alla ricordata normativa europea e al codice degli appalti, che includono tale servizio tra quelli per cui è possibile derogare alle procedure di evidenza pubblica».
Questa idea “plurale” dei rapporti tra pubblica amministrazione e enti del Terzo settore conferma la direzione già individuata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 131 del 2020 per cui, in forza del CTS, si possono instaurare tra soggetti pubblici e enti del Terzo settore molti canali di Amministrazione condivisa, diversi da quelli del profitto e del mercato, non fondati semplicemente su rapporti sinallagmatici, ma sulla convergenza di obiettivi e risorse pubbliche e private con un fine comune, vale a dire quello di elevare «i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale» in attuazione del mandato costituzionale di cui all’art. 118 co. 4.

Foto di copertina: S. Hermann & F. Richter su Pixabay