Attraverso questa nuova qualificazione l’Autore intende comprendere quelle discipline in cui l’amministrazione si avvale delle dinamiche che hanno luogo nei rapporti tra privati secondo le logiche della concorrenza e del mercato per perseguire interessi di carattere generale.
Nell’amministrazione sussidiaria si assiste a un fenomeno che è diverso tanto dai processi di privatizzazione, liberalizzazione ed esternalizzazione, tanto da quelli di conformazione o legittimazione dei privati secondo interessi pubblici: nelle discipline osservate i privati agiscono autonomamente e secondo logiche di mercato ma, proprio per questo, sono in grado di produrre effetti rilevanti per gli interessi generali che inducono l’amministrazione a favorirli. Ciò che avviene è una sorta di internalizzazione degli interessi pubblici che sono prodotti dalle relazioni autonome e spontanee dei privati.
Gli interessi pubblici, però, non sono ricercati dai privati, né sono prodotti da vincoli che le pubbliche amministrazioni abbiano fissato in modo unilaterale: essi sono esterni all’azione dei privati, eppure coesistono e proprio per questo suscitano l’interesse delle pubbliche amministrazioni. In particolare l’Autore ritiene che questi processi abbiano luogo nelle moderne discipline di origine comunitaria o, comunque extrastatale, che concernono le emissioni di anidride carbonica, le misure di valorizzazione dei brand attraverso le certificazioni di qualità e gli accordi di patrocinato.
In tutte queste le amministrazioni non funzionalizzano l’attività dei privati, né obbligano i privati ad adottare determinate misure o comportamenti: esse si limitano a fissare i confini esterni dell’azione dei privati e talvolta neppure questo, limitandosi a un sostegno di promozione passiva con accordi a vincoli unilaterali per i privati. Al massimo le amministrazioni possono decidere l’an delle relazioni economiche private a rilevanza generale, come nei mercati artificiali che si svilup-pano per le emissioni di anidride carbonica, ma non possono mai determinare il quomodo di queste relazioni che restano soggette alle dinamiche di mercato.
Il mercato non costituisce l’oggetto dell’azione delle pubbliche amministrazioni, ma è lo strumento attraverso il quale esse fanno propri gli interessi pubblici che il suo funzionamento è in grado di produrre. Questo sistema presenta diversi vantaggi rispetto alle relazioni tradizionali che si sviluppano nel command and control: risulta maggiormente flessibile, appare più aderente ai mutamenti della realtà vista la maggiore velocità di circolazione delle informazioni nel mercato, appare meno costoso e più funzionale in ragione del diffuso coinvolgimento dei soggetti e della convenienza che gli operatori avvertono. Allo stesso tempo, però, l’Autore osserva che l’amministrazione sussidiaria non sostituisce le dinamiche tradizionali dei rapporti tra amministrazione e privati, anche perché le condizioni che ne garantiscono l’esistenza possono realizzarsi solo in specifiche circostanze e, in particolare: in contesti territoriali non troppo limitati, in presenza di meccanismi relazionali non troppo complicati e per beni il cui valore non superi una certa soglia perché altrimenti diventano difficilmente accessibili.
Molto interessanti sono alcune caratteristiche che l’Autore attribuisce alla nozione di amministrazione sussidiaria. Secondo l’Autore, infatti, la «tipologia di intervento pubblico sugli strumenti economici tende invece a far perseguire all’amministrazione un ruolo sussidiario nella gestione degli interessi pubblici, facendo agire il privato, spesso – anche se non sempre – secondo sue regole ed opzioni, creando un quadro di riferimento in cui il privato si muove perseguendo il proprio interesse che necessariamente, in tal caso, coincide con l’interesse pubblico» (p. 45).
L’amministrazione sussidiaria diventa uno dei soggetti di una rete di relazioni a carattere economico rispetto alla quale essa si limita solamente a favorire e supportare il loro sviluppo, senza tuttavia indirizzarle verso un fine prestabilito; il rapporto tra amministrazione e soggetti privati è di ordine orizzontale e non verticale e si fonda prevalentemente su atti negoziali. Il compito delle amministrazioni, come già osservato, è quello di favorire i meccanismi di mercato, ma questo non deve essere confuso con l’amministrazione dei sussidi e degli incentivi. Ancorchè i due tipi di amministrazione utilizzino strumenti simili, quella per incentivi funzionalizza l’attività dei privati e ne irrigidisce i rapporti, mentre l’amministrazione sussidiaria non indirizza e si avvale del vantaggio dovuto alla flessibilità delle dinamiche concorrenziali. Questo però, come detto, non implica anche la sostituzione dell’amministrazione tradizionale con quella sussidiaria: in verità esse sono una a fianco dell’altra, in un ordine incrementale giacché «in molti ambiti – lo si ripete – la flessibilità propria dell’amministrazione sussidiaria tramite strumenti economici non è utile, essendo necessario comunque garantire standard di base non derogabili e non flessibili; mentre sono le tutele incrementali, migliorative, dell’interesse pubblico, a poter rappresentare un ambito di intervento degli strumenti economici descritti» (p. 56-7).
Complessa è la valutazione degli atti compiuti dai privati nelle relazioni di amministrazione sussidiaria: essi infatti sono certamente di natura privata ma resta da capire se il regime applicabile sia quello privatistico o quello pubblicistico. Secondo l’Autore non è possibile affermare con certezza il regime effettivo da applicare; questo dipenderà dal contesto normativo in cui è calata la relazione concreta, dai rapporti tradizionali tra soggetti privati e amministrazioni e dalle regole complessive che regolano i loro rapporti.
Da questo interessante studio è possibile in conclusione ricavare alcuni elementi generali che riguardano l’amministrazione sussidiaria e che appaiono utilizzabili ben oltre i confini che lo stesso autore delinea.
In particolare meritano di essere messi in evidenza sei punti che paiono avere valore generale: a) le relazioni sussidiarie tra amministrazioni e privati non sostituiscono i modelli relazioni tradizionali, ma poggiano su di essi e hanno carattere incrementale; b) l’amministrazione sussidiaria è incompatibile con la funzionalizzazione degli interessi privati; c) l’amministrazione sussidiaria valorizza la flessibilità, la circolarità delle informazioni, il minor costo e la convenienza che i privati avvertono nei rapporti autodeterminati; d) l’amministrazione sussidiaria non è estranea ai rapporti economici e a quelli di mercato e concorrenza in particolar modo; e) l’amministrazione sussidiaria trova legittimazione nelle discipline dell’ordinamento comunitario; f) il regime disciplinare di queste relazioni è indefinito e si misura concretamente nell’analisi caso per caso.
All’Autore va il merito, attraverso questo lavoro, di avere superato molti tabù che si riconducevano all’amministrazione sussidiaria, al punto che esso diventerà uno studio essenziale di partenza per chiunque intenda sviluppare uno degli elementi che si sono appena messi in evidenza.
Alessandro Lolli, L’amministrazione attraverso strumenti economici, Bologna, Bononia University Press, 28
