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Le Sezioni Unite reinterpretano il concetto di demanialità  e auspicano politiche amministrative di tipo orizzontale che coinvolgano i cittadini nella gestione dei beni funzionali al soddisfacimento degli interessi della collettività 
Cassazione

Sez. un., 16 febbraio 2011, n. 3811

Il governo dei beni comuni tra categorie antiche e nuove formule

Si vedano gli artt. 822 e ss. c.c.. Con la sentenza in commento le Sezioni Unite rompono gli schemi della dicotomia pubblico - privato e sembrano fornire un contributo all'enucleazione di una teoria giuseconomica dei beni comuni (vedi articolo), poiché affermano che "il solo aspetto della demanialità  non appare esaustivo per individuare beni che, per loro intrinseca natura, o sono caratterizzati da un godimento collettivo o [..] risultano funzionali ad interessi della stessa collettività ".

La vicenda

Il pomo della discordia è costituito da alcune valli da pesca della laguna veneta. Una società  ne reclama la piena proprietà  sulla base di regolari titoli di compravendita risalenti al diciannovesimo secolo e ne deduce l’estraneità  al demanio marittimo, attesa la loro conformazione morfologica che ne impedisce la libera comunicazione con il mare. Di contro, la pubblica amministrazione afferma che i beni in questione appartengono al demanio e, pertanto, ne chiedono l’immediata consegna.
Chiusosi il giudizio di primo grado con una pronuncia che ha dichiarato la società  istante piena proprietaria del complesso immobiliare in oggetto, la Corte di Appello, in parziale riforma, ha “accerta[to] e dichiara[to] la natura demaniale dei beni vallivi di cui è causa limitatamente agli specchi d’acqua e non anche delle terre emerse poste entro i suoi confini“.
Le Sezioni Unite, chiamate a chiarire la natura demaniale o meno dei beni in contestazione, rigettano il ricorso osservando come essi, fatta eccezione per le zone emerse dall’acqua, rechino una “finalità  pubblica-collettivistica“. Né gli argini costruiti nel secondo dopoguerra, al fine di isolare le valli dal resto della laguna, sono idonei a scalfire la “demanialità  naturalmente acquisita da tempo immemorabile“. Quest’ultima, infatti, “non può cessare per effetto di mere attività  materiali eseguite da soggetti privati, sia pure nell’inerzia o con la tolleranza degli organi pubblici“.

La parabola dei beni pubblici

 La pronuncia de qua mette la parola fine ad una questione giudiziale annosa, ma al contempo apre nuovi orizzonti per quel che concerne i beni pubblici 1. E’ dalla definizione di questi ultimi, dunque, che occorre prendere le mosse al fine di poter apprezzare il novum che si cela tra le parole della Suprema Corte.
Tradizionalmente, la locuzione beni pubblici indica l’insieme di beni eterogenei appartenenti alla pubblica amministrazione e “utilizzati direttamente dalla collettività  oppure dai soggetti pubblici e privati titolari di funzioni e di servizi pubblici, quali strumenti essenziali per lo svolgimento di questi2. Stante detto carattere di strumentalità , i beni in questione soggiacciono ad una regime giuridico ad hoc, dettato al fine assicurare che gli stessi non vengano meno alla loro destinazione istituzionale 3. In particolare, in base ad un criterio da alcuni giudicato eccessivamente empirico 4, il regime in questione diverge a seconda che si abbia riguardo a beni rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile della pubblica amministrazione, piuttosto che in quello disponibile.
Negli anni, tuttavia, la disciplina giuridica cui ci si riferisce ha vissuto delle fasi, per cosìdire, mutagene. Se, infatti, c’è stato un tempo in cui il legislatore sembrava propendere per una netta demanializzazione, a partire dai primi anni novanta del ‘9 anche i beni pubblici, al pari di molti enti, hanno conosciuto una stagione di privatizzazione (quantomeno in senso formale) 5 . Ciò ha contribuito a rendere notevolmente più sfumati i confini tra demanio e patrimonio indisponibile e a spostare il baricentro della disciplina giuridica in favore di quest’ultimo, con conseguente declino della valenza precettiva della demanialità .
Neanche tale soluzione, però, ha saputo conferire stabilità  all’istituto in esame, tanto che oggi sembrano maturi i tempi per l’avvento di una nuova era, quella dei beni comuni (si veda anche questo articolo). Si è visto, infatti, come una soluzione che, facendo leva sul regime proprietario, incentri il potere gestorio su un solo soggetto, pubblico o privato che sia, rischi di non rivelarsi ottimale ai fini del miglioramento delle possibilità  di utilizzo collettivo di taluni beni, quali ad esempio quelli a connotazione ambientale 6.

L’ambiente, archetipo dei beni comuni

 La descritta “parabola” dei beni pubblici sembra essere nota alle Sezioni Unite quando, nella motivazione della sentenza, puntualizzano come oggi non sia “più possibile limitarsi […] all’esame della sola normativa codicistica del ’42, risultando indispensabile” avere riguardo anche alle norme costituzionali. Tra queste, in particolare, assumono rilievo gli artt. 2, 9 e 42 Cost., dalla cui lettura congiunta sembra possibile ricavare “il principio della tutela dell’umana personalità  e del suo corretto svolgimento” nell’ambiente (rectius paesaggio ex art. 9 Cost.), specie con riferimento a quei beni che, in disparte il regime proprietario, “per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino […]funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività “.
Ancora una volta, dunque, il diritto ambientale svolge il ruolo di precursore, confermando di possedere “la caratteristica peculiare di anticipare i fenomeni che si verificano successivamente in altri settori dell’ordinamento7 . La Corte, infatti, osserva che quando un bene immobile, nel caso di specie le valli da pesca, “risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale, destinato alla realizzazione dello Stato sociale“, esso deve ritenersi “comune”, ossia strumentale per la realizzazione degli interessi di tutti i cittadini. Ciò a prescindere dal regime giuridico di proprietà  cui il bene medesimo è soggetto 8. In altri termini, alla luce dei precetti di rango costituzionale, compreso il rinnovato Titolo V della Carta fondamentale, emerge l’esigenza di affrontare il tema dei beni pubblici muovendo da una nuova prospettiva, quella “personale -collettivistica“, in forza della quale lo Stato, più che proprietario tout court, assume le vesti di soggetto rappresentativo degli interessi della collettività  che deve adoperarsi, assieme a quest’ultima, per l’ottimale gestione dei beni comuni.

Verso una rinnovata demanialità 

 Per le ragioni suddette, quindi, e a scanso di risultare anacronistico, il concetto di demanialità  9 deve essere riempito di nuovi contenuti. Esso “esprime una duplice appartenenza alla collettività  e al suo ente esponenziale“, lo Stato, il quale deve considerarsi investito “degli oneri di una governance che renda effettivi le varie forme di godimento e di uso pubblico del bene“. Le Sezioni Unite, dunque, sembrano esortare i poteri pubblici a muovere verso politiche amministrative di tipo orizzontale che facciano leva sul coinvolgimento dei cittadini nella gestione di quei beni che, pubblici o privati, risultino comunque funzionali al soddisfacimento degli interessi della collettività  nonché preordinati alla realizzazione di valori costituzionali.
L’orizzonte dei beni comuni, pertanto, non è un miraggio, un’intuizione di pochi. Piuttosto una realtà  con la quale occorre confrontarsi e il principio di sussidiarietà  orizzontale la sua chiave di lettura.
1) Per una compiuta ricostruzione dell’istituto si rinvia alle voci enciclopediche: V. Cerulli Irelli, (voce) Beni pubblici, in Dig. disc. pubbl., Utet, Torino, 1987; M. Renna, (voce) Beni pubblici, in   S. Cassese (a cura di), Dizionario di diritto pubblico, vol. I, Giuffrè, Milano, 26; A.M. Sandulli, (voce) Beni pubblici, in Enc. dir., V, Giuffrè, Milano, 1959. Tra le monografie cfr. S. Cassese, I beni pubblici, circolazione e tutela, Giuffrè, Milano, 1969; M.S. Giannini, I beni pubblici, Bulzoni, Roma, 1963.

2) M. Renna, (voce) Beni pubblici, op. cit..

3) Si vedano gli artt. 822 e ss. c.c..

4) G. Zanobini, Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici, in M. d’Amelio (a cura di), Codice civile. Libro della Proprietà . Commentario, Barbera, Firenze, 1942.

5) G. della Cananea, I beni, in S. Cassese (a cura di), Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano, 24; V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, in A. Romano e a. (a cura di), Diritto amministrativo, Monduzzi, Bologna, 25; M. Renna, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Giuffrè, Milano, 24

6) Sul tema si rinvia a F. Merusi, Il diritto sussidiario dei domini collettivi, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1/23.

7) CosìF. de Leonardis, Le organizzazioni ambientali come paradigma delle strutture a rete, in Foro amm. – CdS, n. 1/26.

8) Non è un caso, dunque, che in un passaggio della sentenza in commento si legga: “del resto, già  da tempo, la dottrina ma anche la stessa giurisprudenza hanno fatto propria l’idea di una necessaria funzionalità  dei beni pubblici, con la conseguente convinzione che il bene è pubblico non tanto per la circostanza di rientrare in una delle astratte categorie del codice quanto piuttosto per essere fonte di un beneficio per la collettività  […]“.

9) In proposito cfr. S. Rodotà  e a. (a cura di), Invertire la rotta. Idee per una riforma della proprietà  pubblica, Il Mulino, Bologna, 27; “Id., I beni pubblici. Dal governo democratico dell’economia alla riforma del codice civile, Accademia nazionale dei Lincei, 21″. Ma anche “M. Renna, I “beni comuni” e la commissione Rodotà , in www. labsus.org.



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