Ricerche Saggi

L’uso civico dei beni collettivi

Possibili analogie con il governo dei "commons" di Elinor Ostrom
uso civico

Il 24 luglio del 2020, la Regione Toscana approvava la legge n. 71 del 2020sul governo collaborativo dei beni comuni e del territorio“, offrendo a tutti coloro – politici, dirigenti e “cittadini attivi” – comunque interessati ad attuare l’Amministrazione condivisa dei beni comuni un ulteriore e chiaro strumento normativo, che ne riconoscesse procedure e atti amministrativi, in particolare i Patti di collaborazione, attraverso il quali i cittadini possono prendersi cura di beni comuni, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà (ex art. 118 u.c. Cost.).
I primi commenti, osservazioni e valutazioni che abbiamo avuto modo di leggere, successivi all’entrata in vigore della legge, si sono soffermati pressoché esclusivamente sui possibili effetti della norma medesima, soprattutto per l’interesse da questa suscitato, essendo l’unica norma regionale, con la sola eccezione della legge regionale Lazio n. 10 del 2019, ad aver disciplinato in materia di beni comuni.

Demanio collettivo e diritti di uso civico

Anche chi scrive, come credo tutti quelli che possiamo definire “addetti ai lavori”, posero la loro attenzione sulla disciplina regionale senza cogliere il richiamo che il legislatore, dimostrando sensibilità non solo giuridica, ma soprattutto culturale e storica, aveva fatto nel “preambolo”, citando la legge della regione Toscana n. 27 del 23 maggio 2014, per la “Disciplina dell’esercizio delle funzioni in materia di demanio collettivo civico e diritti di uso civico“; un titolo che crediamo avrebbe invece dovuto suscitare interesse in ragione delle parole “collettivo e uso civico” in esso contenute.
Confessiamo che solo in un secondo momento, rivedendo la legge regionale n. 71 del 2020, siamo stati “incuriositi” dal richiamo che questa faceva alla legge regionale n. 27 del 2014 ed infatti, già sfogliando i primi passaggi del preambolo, la nostra curiosità è apparsa giustificata per i contenuti di questi laddove si evidenzia l’intenzione di «tutelare e disciplinare gli usi civici» per favorire la permanenza delle popolazioni in aree svantaggiate, attraverso la possibilità di ricavare integrazione di reddito per mezzo dell’esercizio di diritti d’uso di legnatico, di pascolo, di raccolta dei frutti del sottobosco, etc.
E come poteva una legge sulla “cura dei beni comuni” qual è la legge regionale n. 71 del 2020 non prestare attenzione e non richiamare una specifica norma quale è la normativa regionale n. 27 del 2014 per la salvaguardia e la stabilità delle popolazioni nei territori di residenza a presidio del territorio stesso, a custodia della memoria di una consuetudine millenaria, in aree che rappresentano un valore storico identitario anche per i residenti di ritorno, con la riscoperta e l’esercizio di forme di gestione collettiva dei terreni, la manutenzione del territorio e la conservazione attiva dell’ambiente, quindi per la conservazione e la cura delle abitudini e consuetudini culturali?

Gli usi civici e il governo dei beni collettivi

L’evidente affinità, secondo noi, tra questa antica forma giuridica e l’Amministrazione condivisa dei beni comuni, ha fatto si che approfondissimo la ricerca andando a vedere se e come le altre regioni del Paese avevano disciplinato il diritto da parte di comunità locali, di utilizzare beni e risorse di interesse collettivo. È così che abbiamo “scoperto” quanto diffuso, multiforme e di non facile gestione, sia stato e sia ancora oggi l’istituto degli usi civici, essendo una problematica storica e giuridica che pare non sia comunemente e compiutamente definita.
Dal Trentino al Veneto, passando per le regioni del Centro Italia e fino al Meridione, anche se con caratterizzazioni diversificate, a causa delle singole peculiarità orografiche, storiche, politiche, sociali ed economiche, abbiamo trovato pressoché ovunque la presenza di usi civici. Significative sono le caratteristiche riscontrate nella Regione Campania per le conseguenze apportate dalla “rivoluzione” Bonapartista dei primi anni del 1800 che, in esito all’abolizione del sistema feudale, rese necessaria la costituzione di una magistratura speciale, detta Commissione Feudale, con il compito di risolvere il contenzioso tra i Baroni e coloro che beneficiavano degli usi civici. Sono proprio di quel periodo le “leggi eversive della feudalità” o “di eversione della feudalità” (tra il 1806 e 1808) con cui Giuseppe Bonaparte abolì il feudalismo nel Regno di Napoli e che ci pare rappresentino un filo di congiunzione con la legge n. 1766 del 16 giugno 1927, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno d’Italia e tuttora vigente, applicata per regolare la liquidazione degli usi civici; termine questo che deve essere inteso come comprensivo di due diversi istituti giuridici: gli usi civici stessi e la proprietà collettiva, suddivisa a sua volta in demani civici e domini collettivi.
Ma dobbiamo anche dire che ciò che aveva attratto di più la nostra attenzione dalla lettura del preambolo della citata legge regionale della Toscana n. 27 del 2014 consisteva nel vedere un possibile nesso tra gli usi civici, ai quali la norma fa riferimento, e gli studi di Elinor Ostrom nel suo saggio Governing the commons, la quale, anticipando quelle che saranno poi le sue conclusioni, afferma: «Nelle conclusioni dello studio, sarà oggetto di analisi la modalità con la quale l’analisi dei casi potrà essere utilizzata per promuovere l’approfondimento di una teoria dell’azione collettiva auto-organizzata che faccia da complemento alle esistenti teorie dell’azione collettiva organizzata dall’esterno, la teoria dell’impresa e la teoria dello stato» (E. Ostrom 2009, p. 88).
Cioè, oltre alla possibilità di gestione dei commons da parte dello Stato o da parte del privato, vi sarebbe, sussistendo certe condizioni, una “terza via” rappresentata da una comunità che, osservando regole che essa stessa si è data, è in grado di assicurare il governo di un bene, di una risorsa, preservandola dalla distruzione e garantendone, nel tempo, la fruizione anche alle generazioni successive.

Dalla Ostrom all’Amministrazione condivisa

E cosa sono i Patti di collaborazione con cui si stabiliscono e si concordano responsabilità, modalità di utilizzo, procedimenti, divieti, regole e sanzioni, se non forme di gestione di un bene comune al fine di garantirne la sopravvivenza, la conservazione, la possibilità di consentirne la fruibilità ad altri, per una convenienza che va oltre l’interesse personale, essendo questo bene «strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini», come ricorda in un suo passaggio la Corte di cassazione SS.UU. nella sentenza n. 3665 del 14 febbraio 2011?
La nostra breve ricerca, tutt’altro che conclusa, ha trovato conferme in atti, resoconti o considerazioni di vari autori circa la relazione tra gli usi civici e gli studi della Ostrom. Nell’edizione italiana di Governing the commons, nel saggio introduttivo di Cristiano Andrea Ristuccia, di cui un capitolo è titolato “Le tesi della Ostrom fra Open Field System e Regole Ampezzane”, troviamo una interessante analisi di due contesti diversi tra loro sotto il profilo culturale e distanti geograficamente. Il primo afferente al sistema inglese e germanico, il secondo alle regioni montane alpine dell’alto Cadore, in cui vigono ancora oggi le così dette Regole ampezzane. In estrema sintesi queste ultime sono una «forma di proprietà comune aperta solo a un definito numero di persone appartenenti a famiglie storiche». L’autore evidenzia poi che «le Regole, […] costituiscono dunque un sistema per limitare lo sfruttamento dei beni scarsi afferenti al territorio (siano essi boschi, depositi torbieri, o pascoli di alta montagna), entro limiti di riproducibilità biologica e di compatibilità ambientale» (C.A. Ristuccia in Ostrom 2009, p. XX) (corsivo mio).
Lo scopo di queste nostre brevi riflessioni è di suscitare interesse nel lettore sulle modalità di gestione e di utilizzo delle risorse collettive e dei beni comuni e sulle diversità che vi sono o vi possono essere tra queste due diverse definizioni, talvolta usate indifferentemente e magari anche in modo improprio, sia in un caso che nell’altro; ma vorremmo anche stimolare non tanto la curiosità ma la passione e la convinzione di credere nell’Amministrazione condivisa e nella cura dei beni comuni quale alternativa ad un sistema sociale-politico-economico complesso e globalizzato, ancorato ad uno schema che vede come unica possibilità di gestione di un bene la contrapposizione pubblico(Stato)/privato. Questa dicotomia mostra ogni giorno i suoi limiti e talvolta risulta inadatta o insufficiente per rispondere con efficacia alle richieste provenienti dalla società rispetto alle molte e imprevedibili sfide della contemporaneità; si pensi per esempio alla crisi finanziaria del 2008, all’attuale emergenza pandemica e alle conseguenti crisi economico-sociale, ai cambiamenti climatici, alla distruzione delle foreste pluviali, all’inquinamento degli oceani, alle infiltrazioni della grande criminalità organizzata nelle istituzioni pubbliche.
Siamo di fronte a vecchi paradigmi culturali che persistono in troppe realtà della pubblica amministrazione nonostante l’esistenza dei necessari presupposti giuridici e normativi che permettono ai principi costituzionali, e tra questi in particolare all’art. 118 u.c. Cost., di trovare concreta affermazione e attuazione; penso, in particolare all’Amministrazione condivisa e ai Patti di collaborazione tra i cittadini attivi e la pubblica amministrazione.

Una ricerca in itinere

Nei prossimi mesi, cercheremo di sviluppare e approfondire la nostra ricerca sugli usi civici nel nostro Paese e le possibili connessioni, analogie, non solo con l’Amministrazione condivisa dei beni comuni ma provando anche a vedere le differenze che ci sono o ci possono essere tra gli studi e le conclusioni cui è giunta Elinor Ostrom nella sua famosa e più volte citata opera, in cui analizza alcune forme di gestione di risorse collettive da parte di comunità in aree geografiche diverse. Nel suo studio, infatti, Ostrom prende in esame anche una comunità delle montagne svizzere – una realtà quindi molto vicina sia per localizzazione che per genere di attività a tante realtà del nostro territorio alpino e appenninico – che si è autorganizzata per la gestione e l’utilizzo dei pascoli, del bosco, per la raccolta del legnatico, per la cura e manutenzione dei sentieri etc.
Proveremo a individuare, attraverso un’attenta ricerca, la presenza nel nostro Paese di forme di “usi collettivi di beni e risorse” e cercheremo di capire quali relazioni possano esserci con l’Amministrazione condivisa dei beni comuni. E faremo ciò nella speranza che queste antiche tradizioni siano di stimolo, esempio e supporto alla nostra convinzione che prendersi cura di beni che sono di tutti rappresenti un’importante alternativa – non sappiamo se l’unica – al depauperamento delle risorse, cui fa riferimento Garret Hardin nella “tragedia dei beni comuni”; beninteso, di tutte le risorse, materiali e immateriali di cui si compone il pianeta che abitiamo.

Foto di copertina: rolf neumann su Unsplash