I soggetti, le modifiche e gli interessi

Da questa ricostruzione emergono con chiarezza i vari soggetti che, in maniera più o meno significativa, hanno contribuito al testo finale del Regolamento. Labsus, naturalmente, poi le associazioni dei cittadini, poi l’amministrazione capitolina sia a livello centrale, sia municipale e infine, con un ruolo determinante, la politica, intesa come partiti e come consiglieri comunali e municipali. Ma ognuno di questi soggetti era portatore di interessi e punti di vista diversi.
Per quanto riguarda Labsus, avendo un’esperienza pluriennale in materia ed essendo portatori del punto di vista dei cittadini attivi, nel corso della redazione del Regolamento abbiamo cercato da un lato di rendere il Regolamento di Roma il più aggiornato possibile sulla base delle esperienze di altre città che noi abbiamo seguito in questi anni; dall’altro, non sempre riuscendoci, abbiamo cercato di semplificare il più possibile le procedure per la stipula dei patti di collaborazione, cercando di eliminare passaggi, controlli, pareri, etc. che a nostro avviso costituivano solo inutili aggravi burocratici. Le osservazioni delle associazioni dei cittadini sono state invece comprensibilmente meno tecniche e più nel merito del rapporto con l’amministrazione, per esempio sul tema dell’assicurazione per i cittadini attivi.
L’amministrazione capitolina, nelle sue varie articolazioni, con i suoi interventi di modifica al testo ha mirato spesso (non sempre) a moltiplicare gli adempimenti volti a rassicurare i dirigenti ed i funzionari nei confronti di un modello di amministrazione considerato a ragione radicalmente innovativo. E dunque, tanto per fare un esempio, l’art. 7, comma 7 prevede che il termine massimo per arrivare alla sottoscrizione di un patto ordinario è di 90 (novanta) giorni! E’ vero che si tratta di un termine massimo e che probabilmente con il tempo gli uffici (soprattutto quelli municipali) impareranno a gestire le procedure che riguardano i patti ordinari in tempi più brevi… ma un termine di tre mesi si spiega, oltre che ovviamente con la complessità dell’amministrazione di Roma, soprattutto con il bisogno di rassicurare la burocrazia capitolina, che non avendo esperienza nel maneggiare i nuovi strumenti dell’amministrazione condivisa vuole prendersi tutto il tempo per farlo con calma.

Cittadini attivi in attesa per trenta giorni

La politica, infine, è intervenuta con decisione soprattutto nelle ultime settimane, se non addirittura nelle ultime ore durante la discussione in Aula. In alcuni casi il risultato è stato positivo, in altri invece si sono introdotte disposizioni che aggravano inutilmente le procedure per la sottoscrizione dei patti di collaborazione.
Un esempio è l’emendamento all’art. 7, comma 3, che dispone che “Le proposte di collaborazione ritenute ammissibili (dagli uffici n.d.r.) sono trasmesse” non soltanto agli “Assessorati di riferimento”, ma anche “alle Commissioni Capitoline e Municipali competenti che, entro trenta giorni, possono esprimere osservazioni di rilievo”. Se, come noi speriamo, nei prossimi anni l’uso dei patti si diffonderà massicciamente in tutta la città, il risultato di questa disposizione sarà un ingorgo burocratico, con decine di proposte di patti di collaborazione inviate agli Assessorati ed alle Commissioni, che nessuno ovviamente avrà il tempo di esaminare.
Per fortuna la formulazione della norma è tale (“entro trenta giorni possono esprimere osservazioni”) da far ritenere che in caso di mancata risposta si applichi l’istituto del silenzio-assenso (come previsto al comma 4 del medesimo art. 7 per una fattispecie simile), quindi in sostanza è probabile che le proposte di patti di collaborazione ritenute ammissibili dagli uffici saranno per così dire “sospese” per trenta giorni in attesa che scada il termine e la proposta possa riprendere il suo iter ed essere finalmente sottoscritta.
Alla fine questa disposizione, motivata probabilmente dalla volontà della politica di controllare i patti di collaborazione (ma lo si poteva fare meglio con periodiche relazioni degli uffici sull’utilizzo dei patti, da pubblicare sul sito del Comune e quindi a disposizione di tutti) finirà per far perdere inutilmente un mese ai cittadini attivi che vorrebbero potersi prendere cura di un bene comune del proprio territorio, mortificandone le energie e la voglia di fare.
Colpisce il fatto che nel formulare questa disposizione, in sé perfettamente legittima in quanto espressione di una volontà della politica di seguire l’iter dei patti, non si sia tenuto conto dell’effetto che essa avrebbe avuto sui sottoscrittori dei patti, tenendo i cittadini, già pronti ad intervenire, fermi per trenta giorni in attesa di un parere che quasi certamente non arriverà mai. A dimostrazione che l’amministrazione condivisa, essendo fondata su un paradigma nuovo, richiede a tutti, dalla politica all’amministrazione ai cittadini, un cambiamento radicale di prospettiva.

Le imprese possono partecipare ai patti insieme con gli altri cittadini

Una modifica positiva introdotta in Aula ha riguardato invece le imprese, che una modifica poco lungimirante (per usare un eufemismo…) proposta durante l’iter della bozza nei municipi aveva escluso potessero essere considerate cittadini attivi. Secondo la nuova definizione sono infatti cittadini attivi: “tutti i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni, comprese quelle informali, anche di natura imprenditoriale purché nella dimensione della responsabilità sociale e non nell’attività di profitto, che si attivino, per periodi di tempo anche limitati, per svolgere attività di cura e rigenerazione dei beni comuni nell’interesse generale della comunità” (art. 2, comma 1, lett. c).
La nuova formulazione descrive perfettamente il ruolo delle imprese nei patti di collaborazione. Esse partecipano infatti ai patti insieme con gli altri cittadini non per realizzare un profitto, bensì nell’ambito della loro responsabilità sociale, esercitando una sorta di “cittadinanza attiva di impresa” grazie alla quale, così come tutti gli altri cittadini, mettono a disposizione risorse proprie nell’interesse generale.
Con la differenza sostanziale (che rendeva l’esclusione delle imprese dalla cittadinanza attiva un errore grave, che avrebbe notevolmente limitato la cura dei beni comuni a Roma) che le risorse messe a disposizione dalle imprese sono in parte uguali a quelle degli abitanti dei quartieri (tempo, esperienze, idee, relazioni, conoscenza del territorio, etc.), in parte invece sono uniche. Un’impresa, anche piccola, può infatti mettere a disposizione per la cura di un bene comune mezzi, strumenti, personale esperto, competenze professionali, capacità organizzative e molte altre risorse potenzialmente preziose nella cura di beni quali aree verdi, spazi pubblici, beni culturali, scuole e altri simili a questi.
La nuova formulazione rende esplicito qualcosa che chi conosce il funzionamento dell’amministrazione condivisa sa essere ovvio, cioè che le imprese che partecipano ai patti di collaborazione non lo fanno per profitto, ma appunto solo per responsabilità sociale. E’ ovvio, perché quando stipulano i patti i cittadini attivi, che siano singoli, associati o imprese, non chiedono all’amministrazione l’erogazione di risorse pubbliche, ma al contrario portano nuove e preziose risorse che, insieme con quelle dell’amministrazione, servono a risolvere in maniera spesso innovativa i problemi di una comunità.
Non c’è circolazione di denaro pubblico nei patti, tant’è che l’art. 11, comma 2 del Regolamento dispone esplicitamente che “Nell’ambito dei patti di collaborazione, l’amministrazione non può in alcun modo destinare contributi in denaro a favore delle cittadine e dei cittadini attivi”. E questo vale per tutti, anche per le imprese.
Pertanto, così come i cittadini traggono vantaggi pratici dalla partecipazione ai patti in termini per esempio di miglioramento della qualità dell’ambiente urbano, di rafforzamento dei legami di comunità, di senso di appartenenza e di contrasto alla solitudine, allo stesso modo anche le imprese dalla partecipazione ai patti possono eventualmente trarre benefici in termini di immagine, di radicamento nel territorio o di riconoscimento del loro ruolo sociale, ma certamente non possono trarre un profitto.

I patti si applicano a tutti i beni comuni materiali e immateriali

L’art. 10, comma 1, si colloca anch’esso per la sua prima parte fra le previsioni volte principalmente a rassicurare gli uffici, perché non fa altro che riaffermare princìpi generali consolidati, che non sarebbe nemmeno necessario citare in un regolamento comunale. E dunque dopo un’affermazione iniziale di carattere generale e di grande importanza teorica e pratica con cui si riconosce la valenza onnicomprensiva dei patti di collaborazione, che si applicano a tutte “Le azioni e gli interventi per la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di beni comuni materiali ed immateriali, anche di carattere occasionale”, subito dopo ci si preoccupa di limitare la portata di tale disposizione ponendo tre condizioni, di cui le prime due del tutto scontate.
In primo luogo, si ricorda che i patti si applicano a tutti i beni comuni, materiali e immateriali “salvo ogni altra destinazione del bene decisa dall’amministrazione”. E’ ovvio che l’amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, possa decidere altre destinazioni per i propri beni, utilizzando strumenti diversi dai patti!
In secondo luogo, si aggiunge che rimane “ferma la facoltà di recesso dal patto per sopraggiunti motivi di interesse pubblico”. Anche questa è una precisazione pleonastica, perché essendo i patti di collaborazione inquadrati fra gli accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 e successive modificazioni, il comma 4 del medesimo articolo già prevede che: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo….”. Nel caso dei patti di collaborazione speriamo però che la facoltà di recesso non sia mai utilizzata oppure lo sia molto raramente, perché i patti sono atti amministrativi fondati su princìpi quali la fiducia reciproca, la collaborazione, la trasparenza e così via. Se l’amministrazione recede unilateralmente da un patto è come se venisse meno a questi princìpi. E comunque, ovviamente, se lo fa deve rendere pubblici e dettagliare i motivi di pubblico interesse che impediscono una composizione amichevole delle difficoltà, secondo quanto previsto dall’art. 22 del Regolamento sugli strumenti di conciliazione, rendendo inevitabile il recesso.

Due modelli complementari di amministrazione

Infine, l’art. 10, comma 1, prevede un’ulteriore condizione all’uso dei patti, cioè che “… il patto di collaborazione non sia in contrasto con il Regolamento per la gestione dei beni indisponibili e con ogni altro regolamento vigente in materia di gestione del patrimonio comunale. In particolare, sono esclusi dai patti di collaborazione di cui al presente regolamento quei beni che il Dipartimento Patrimonio, sulla base di quanto stabilito con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 104/2022, intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione”.
Questa ultima condizione è specificamente legata alla realtà romana, che vede la presenza di due regolamenti approvati a distanza di pochi mesi l’uno dall’altro aventi entrambi ad oggetto, ma con strumenti molto diversi fra loro, la gestione dei beni immobili di proprietà del Comune di Roma.
La presenza nella stessa amministrazione comunale di due regolamenti che disciplinano gli stessi beni, fondati l’uno (delibera n. 104/2022) sul tradizionale paradigma bipolare, l’altro (delibera n. 102/2023) sul nuovo paradigma sussidiario, è la dimostrazione pratica della convivenza, ormai consolidata, nel nostro sistema amministrativo di due modelli fra loro complementari di amministrazione. Da un lato il modello novecentesco, di cui è appunto espressione il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), fondato su uno strumento tradizionale come le concessioni; dall’altro il modello dell’amministrazione condivisa, di cui è espressione il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023), fondato sul principio di sussidiarietà e su uno strumento innovativo come i patti di collaborazione.

Concessioni e patti per la gestione degli immobili

I due modelli ed i rispettivi strumenti applicativi non sono in contrasto fra loro, bensì complementari. Lo dimostra la previsione dell’art. 8 del “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale”, il quale dispone che, una volta assegnati gli immobili alle strutture capitoline ai sensi dell’art. 7, la struttura capitolina consegnataria può: a) dare in concessione a terzi i beni consegnati, assumendo il ruolo di concedente; b) metterli a disposizione degli enti del terzo settore che partecipano ai procedimenti di co-progettazione, secondo quanto previsto dall’articolo 30; c) concludere dei patti di collaborazione, secondo quanto previsto dall’articolo 32. L’ipotesi a) rientra nel modello tradizionale, mentre le ipotesi b) e c) rientrano entrambe all’interno del modello dell’amministrazione condivisa, così come affermato dalla Corte Costituzionale nella famosa sentenza n. 131/2020.
Se le strutture consegnatarie (per es. Municipi o scuole) possono scegliere fra l’uso della concessione o dei patti, tanto più potrà farlo il Dipartimento Patrimonio. E dunque la previsione dell’art. 10, comma 1, che esclude dai patti di collaborazione “quei beni che il Dipartimento Patrimonio…. intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione” non fa altro che rendere esplicita questa possibilità di scelta, in quanto è evidente che se il Dipartimento Patrimonio decide di dare un bene immobile in concessione, oppure di metterlo a bando oppure ancora destinare alla co-progettazione con gli enti del Terzo Settore, quel bene non potrà essere gestito con un patto di collaborazione.
E’ altrettanto evidente, proprio per la complementarietà fra il modello tradizionale e l’amministrazione condivisa, che qualora il Dipartimento Patrimonio o le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare le concessioni per la gestione di un bene immobile la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), mentre qualora decidessero di utilizzare i patti di collaborazione la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023).

Un articolo da solo non basta

E’ vero infatti che la delibera n. 104/2022 contiene un articolo riguardante i patti di collaborazione, l’art. 32, che a sua volta riprende l’art. 11 del “Regolamento capitolino del verde pubblico e privato e del paesaggio urbano di Roma Capitale” (delibera n. 17/2021), ora abrogato dal “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (art. 24). Ma questo articolo non è sufficiente, da solo, per gestire con i patti di collaborazione gli immobili del Comune di Roma.
Il Tit. V della delibera n. 104/2022, intitolato Amministrazione condivisa dei beni immobili di Roma Capitale, contiene un unico articolo, appunto l’art. 32, che ne rappresenta l’intero contenuto normativo. In pratica, su 44 articoli della delibera n. 104/2022 tutti dedicati alle concessioni, solo uno prevede che l’assegnazione e la gestione dei beni immobili di Roma possano essere disciplinate con i patti di collaborazione.
Dal punto di vista della tecnica legislativa questo unico articolo sui patti di collaborazione inserito fra altri articoli tutti dedicati alle concessioni sembra un po’ un corpo estraneo. Ma, al di là di ogni altra considerazione, il motivo per cui qualora le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare i patti complessi per la gestione dei beni immobili loro assegnati dovrebbero far riferimento al “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” e non all’art. 32 è molto semplice.
Questa disposizione, da sola, non è in grado di “reggere”, per così dire, patti complessi come saranno quelli riguardanti l’assegnazione e la gestione di beni immobili. Labsus ha riscontrato difficoltà nei mesi scorsi nell’applicazione dell’art. 11 del Regolamento del verde che, in fondo, disciplina patti ordinari riguardanti piccole aree verdi, quindi patti relativamente semplici sia da co-progettare, sia da realizzare. E’ facile prevedere che ancora maggiori sarebbero le difficoltà qualora si trattasse di co-progettare sulla base del solo art. 32 patti complessi per l’assegnazione e la gestione di beni immobili di Roma.
Non è un caso del resto se le esperienze di utilizzo dei patti per la gestione di immobili sono ancora molto poche, in tutta Italia. E si tratta comunque pur sempre di patti co-progettati e realizzati utilizzando tutta la gamma degli strumenti previsti dai Regolamenti per l’amministrazione condivisa, quindi “sostenuti” da un contesto normativo coerente ed omogeneo, non da un unico articolo.

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Presentazione del Regolamento per l’Amministrazione condivisa di Empoli, nell’ambito dell’evento “Vivi e condividi Empoli! Prendersi cura dei beni comuni pensando al domani”, tenutosi lo scorso 28 aprile 2022 (Fonte: Comune di Empoli)

La sicurezza e la responsabilità per le attività di cura dei beni comuni

Il Regolamento approvato presenta molte analogie con il Prototipo messo a disposizione da Labsus. Interessante e per certi versi innovativa e non priva di fondamento giuridico, per le ragioni che vedremo di seguito, la scelta operata dall’amministrazione comunale empolese nell’affrontare il tema relativo alla questione “sicurezza e responsabilità” nelle attività svolte dai volontari in attuazione degli obiettivi concordati con i Patti di collaborazione. Una problematica questa che, ancora oggi – oramai a otto anni da quando venne approvato, a Bologna, il primo Regolamento sull’Amministrazione condivisa –, rappresenta un ostacolo per una più ampia diffusione e attuazione dei Regolamenti sui beni comuni.
Ci pare evidente la ragione per la quale cittadini attivi e funzionari pubblici assumano un atteggiamento talvolta diffidente nel sottoscrivere i Patti di collaborazione, poiché la normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori stabilisce importanti procedure e responsabilità.
Una delle prime domande che ci siamo posti da quando abbiamo iniziato, come associazione Labsus, ad impegnarci per promuovere l’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale è stata se i volontari dovessero inquadrarsi come lavoratori dipendenti poiché, in caso di risposta affermativa, anche per essi e per i sottoscrittori dei Patti, avrebbero trovato attuazione le norme del Testo Unico sulla sicurezza da applicarsi, rispettivamente, a lavoratori e datori di lavoro.

I cittadini attivi non sono dei dipendenti

Già il 6 dicembre 2017, su questa Rivista, il Prof. Fabio Giglioni affermava che «i cittadini attivi non sono dipendenti», muovendo, tra le altre, dalla considerazione che «[…] il termine “amministrazione” è inteso in senso oggettivo e non in senso soggettivo: ciò che i cittadini condividono con i comuni è l’amministrare, inteso come occuparsi degli interessi generali».
Bene ha fatto quindi l’amministrazione comunale di Empoli a porsi questa domanda nel momento in cui redigeva il Regolamento e, coerenti con l’ordinamento, come vedremo, sono le conclusioni a cui è giunto l’Ente.
Muovendo dai contenuti del comma 4 dell’art.118 Cost. e con riferimento al principio di sussidiarietà, non necessitante di ulteriori disposizioni di legge in quanto «[…] laddove la norma non richieda ulteriori specifici provvedimenti e preveda il riconoscimento per i cittadini di nuovi diritti o il rafforzamento di quelli esistenti, debba essere immediatamente applicata […]» (Cerulli Irelli-Narducci, 2019), consegue che le attività di interesse generale, individuate nella proposta di Amministrazione condivisa per la cura di beni comuni e declinate nel Patto di collaborazione, sono del tutto legittime trovando riscontro sia nel principio costituzionale che nel regolamento adottato nell’ambito dell’autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta dalla legge ai Comuni.
Andiamo ora a vedere se le attività dei cittadini volontari, singoli o associati, trovino riscontro in altra normativa oltre che nell’art.118 Cost., in particolare quando siano impegnati singolarmente e non nell’ambito di Organizzazioni di Volontariato o Enti del Terzo settore. Anche in questo caso la normativa non lascia adito a dubbi poiché l’art. 17 del Codice del Terzo settore così recita: «Il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà».
Ecco che, in questo caso, abbiamo due importanti affermazioni: la prima è il riconoscimento del volontario che si attiva autonomamente come singolo; la seconda declina le peculiarità o condizioni che caratterizzano le attività di volontariato: libera scelta, spontaneità, gratuità. Condizioni che ritroviamo ogni qual volta parliamo di cura di beni comuni, di interesse generale, di Patti di collaborazione.

La scelta operata dal Comune di Empoli

A questo punto è possibile sottolineare la correttezza della scelta fatta dal Comune di Empoli, d’intesa con Labsus, stabilendo, all’art.18 del Regolamento, che per i cittadini attivi volontari «[…] trovano applicazione l’art. 3, c.12-bis, che rimanda all’art.21 del D.lgs. n.81/2008», quest’ultimo recante disposizioni nei confronti dei componenti dell’impresa familiare e dei lavoratori autonomi, a cui i volontari sono assimilati.
Ne consegue che per i cittadini attivi, essendo volontari, autonomi e senza vincolo di subordinazione, non si rinviene la figura del “datore di lavoro” con tutto ciò che consegue in termini di responsabilità a cui esso sarebbe soggetto sia quale legale rappresentante dell’ETS, sia come referente di un gruppo informale, sia come Dirigente dell’ente locale. Ne deriverebbe, inoltre, l’insussistenza dell’obbligo di effettuare la redazione del documento di valutazione dei rischi (DVR) residuando, tuttavia, la necessità di individuare, da parte del soggetto proprietario del bene comune (prevalentemente “materiale”), eventuali pericoli dandone informazione ai volontari.
In tal senso si veda quanto affermato dal Dott. Ing. Massimiliano Bandini, Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione del CESVOT: «Se un’organizzazione di volontariato […] ha […] esclusivamente volontari, non sussiste l’obbligo di effettuare la valutazione dei rischi con relativa redazione del documento».
A supporto di questa affermazione si richiama anche il parere del Ministero del Lavoro in risposta ad un quesito su quali siano gli obblighi di sicurezza per l’impresa familiare ai sensi del D.lgs. 81/08.  Secondo il Ministero, poiché al titolare dell’impresa familiare si applicherebbe l’art.21 del T.U. sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, laddove i collaboratori non abbiano un vero e proprio rapporto di lavoro subordinato, questi non assumerebbe la qualifica di datore di lavoro con tutto ciò che tale carica implica in materia di tutela sui luoghi di lavoro.

Il tema della sicurezza nel nuovo Regolamento per l’Amministrazione condivisa

Ai volontari, così prosegue l’art.18 del Regolamento di Empoli, è comunque previsto che sia fornito un documento informativo sui rischi esistenti in relazione alle attività concordate e alle misure di prevenzione e di emergenza da adottare. Ma il Comune di Empoli va anche oltre accogliendo l’indicazione che proponemmo, e che ogni ente dovrebbe attuare, di richiedere che «[…] i volontari utilizzando strumenti e prodotti di qualunque genere osservino indicazioni e precauzioni secondo quanto riportato su schede tecniche, manuali ed etichette».
Una ulteriore importante precisazione è contenuta al comma 5 del citato art.18 del Regolamento, in quanto stabilisce che, quando sono previste attività o interventi di recupero e valorizzazione del bene comune, che possano essere eseguiti solo da soggetti professionalmente idonei ed a ciò abilitati, il sottoscrittore del Patto, nel commissionare tali attività a detti professionisti, assume la responsabilità del committente di cui all’art.90 del D.lgs. 81/2008. Responsabilità che viene assunta anche quando colui che sottoscrive il Patto di collaborazione è un imprenditore, che interviene personalmente, o con la propria ditta, ad eseguire le attività concordate. Fattispecie questa che si può verificare più spesso di quanto non si possa ritenere tenuto conto che, in linea generale, i Regolamenti definiscono cittadini attivi anche soggetti di natura imprenditoriale purché, così viene stabilito, non ne derivino, per essi, vantaggi economici.

Compensi e non contributi

I Regolamenti stabiliscono, in linea generale, che l’ente non possa destinare contributi in denaro ai cittadini attivi; questa disposizione ha fatto sì che alcuni Comuni abbiano trovato difficoltà nel concedere sostegni di natura economica ai cittadini singoli o associati per consentire lo svolgimento delle attività previste con i Patti di collaborazione. Secondo alcuni, la disposizione regolamentare, come sopra formulata, vieterebbe, tassativamente, di erogare contributi economici ai cittadini attivi, creando così una situazione di incertezza anche quando l’ente decide di concedere un rimborso spese per sostenere le attività pattuite.
Poiché la proibizione di riconoscere contributi ai cittadini per le attività svolte deve intendersi come divieto di concedere somme quali forma di “pagamento”, l’art.10 comma 2 del Regolamento di Empoli opera una distinzione tra compenso e contributo, rimuovendo così ogni incertezza procedimentale con la seguente formulazione: «Nell’ambito dei Patti di collaborazione, l’Amministrazione non può in alcun modo destinare compensi in denaro a favore dei cittadini attivi per le attività svolte nell’ambito dei Patti di collaborazione, fatto salvo quanto previsto da leggi e regolamenti vigenti in materia di contributi e rimborsi spese alle organizzazioni di volontariato o altri soggetti aventi diritto». Una scelta questa che abbiamo trovato e apprezzato nel nuovo Regolamento del Comune di Verona (v. art.18 c.7), e che potrebbe essere presa come esempio da tutti gli enti.

Un Regolamento che guarda alla sicurezza di tutti i cittadini

Adottando il Regolamento sull’Amministrazione condivisa, il Comune di Empoli ha voluto non solo facilitare il rapporto tra comunità e l’Ente per favorire la sottoscrizione di Patti di collaborazione ma, sulla base delle esperienze e difficoltà di altri Comuni e con la collaborazione di Labsus, crediamo abbia aperto un modo diverso di affrontare la questione responsabilità e sicurezza dei volontari. Da una parte richiamandosi alla normativa in materia nella misura in cui i lavoratori dipendenti sono distinti dai volontari ed equiparati, questi ultimi, ai collaboratori familiari. Dall’altra, anche più importante, stabilendo norme di tutela dei cittadini affinché siano loro fornite informazioni sui pericoli derivanti dalle attività concordate nei Patti ma, soprattutto, affinché questi rispettino le modalità di utilizzo di attrezzi e prodotti riportate su etichette e schede tecniche. Una scelta che evidenzia l’attenzione dell’Ente alla salute dei propri cittadini fornendo indicazioni utili, che implicano un approccio culturale diverso e più prudente anche nell’esecuzione delle attività quotidiane troppe volte svolte con superficialità, fonte di causa di centinaia di migliaia di incidenti.

Foto di copertina: Piers Cañadas su Flickr

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La novità principale

La principale novità del Regolamento è quella di prevedere la possibilità che la collaborazione realizzata attraverso l’oramai classico Patto di collaborazione (art. 6) si tramuti in una gestione autorganizzata delle comunità di riferimento con lo strumento della dichiarazione di uso civico e collettivo (art. 7). Più precisamente Padova prevede che, se si realizzano alcune condizioni che sono determinate dalla volontà del gruppo che ha stipulato inizialmente il Patto di prendersi autonomamente in gestione il bene o lo spazio continuando a garantirne l’uso indiviso, quell’esperienza possa tramutarsi in una forma di autogestione regolata dalla dichiarazione di uso civico e collettivo da parte di una collettività riunita in assemblea, che è definita dal Regolamento «comunità di riferimento». La dichiarazione di uso civico e collettivo può anche prevedere una diversa individuazione del bene di autogestione oppure nuove finalizzazioni del bene inizialmente oggetto del Patto di collaborazione, ma in questo caso la determina di approvazione del dirigente comunale, necessaria alla validità della dichiarazione, è subordinata alla valutazione della Giunta comunale.
Si evidenzia così che il Regolamento di Padova, mettendosi in scia anche con altre esperienze che si stanno diffondendo, ibrida i due principali strumenti che sui territori si sono diffusi in questi anni: il Patto di collaborazione e la dichiarazione di uso civico e collettivo. Tale tentativo appare apprezzabile perché in questo modo il Regolamento prova a inserire in un quadro di legittimità esperienze che valorizzano i beni comuni ma che sono fondati su presupposti diversi. Mentre, infatti, i Patti di collaborazione sono certamente lo strumento a maggior portata di mano per una categoria molto ampia ed eterogenea di soggetti, le forme di autogestione implicano una maggiore omogeneità delle collettività che se ne fanno carico in termini di idealità che le animano. Non tutti i Patti di collaborazione possono essere trasformati in forme di autogestione come quelle appena descritte, ma – nella misura in cui quelle condizioni si determinano – possono avere anche quell’esito. Allo stesso tempo l’impianto del Regolamento conferma la centralità del Patto di collaborazione nelle esperienze di valorizzazione dei beni comuni. È da avvisare, infatti, che il Patto di collaborazione è comunque la prima occasione necessaria di valorizzazione dei beni comuni e può realizzarsi su tutti i beni, compresi quelli di dimensione e valore significativo.

Altri profili di originalità

Se si confronta il regolamento di Padova con quelli più comuni già diffusi si possono osservare altri spunti di originalità. Innanzitutto, si può notare che le disposizioni dedicate all’organizzazione comunale sono molto contenute. Si prevede, fondamentalmente, solo l’istituzione di un’unità organizzativa dedicata alla collaborazione per i beni comuni, di cui però non è precisata la collocazione, riservando a un Vademecum da approvare i dettagli procedimentali che verranno seguiti (art. 8). Quindi, gli aspetti procedimentali sono affidati a una delibera – si suppone dirigenziale – successiva. Evidentemente il comune rinvia il dettaglio di questi aspetti, probabilmente allo scopo di avere un’idea più precisa dopo le iniziali sperimentazioni. Accanto a questa unità organizzativa si prevedono anche Consulte di quartiere, che sono organismi di partecipazione popolare e che sono consultate per le scelte che riguardano i beni comuni di loro interesse, e il Consiglio civico (art. 9), composto da un rappresentante delle Consulte di quartiere e istituito con delibera della Giunta comunale, che ha il compito di esprimere pareri non vincolanti su Patti di collaborazione e dichiarazioni di uso civico e collettivo, nonché osservazioni sulla redditività civica delle esperienze in fase di monitoraggio.
Sotto il profilo degli impegni reciproci, oltre a quelli definiti nei Patti e nelle dichiarazioni e oltre a quelli più ricorrenti nei Regolamenti di questa natura, si evidenzia che il Comune di Padova non esclude l’impegno attivo anche di risorse economiche per la realizzazione di queste progettualità anche se queste non possono mai avere come destinatari i singoli cittadini, né retribuirne il lavoro (art. 10, c. 1). Il comune, poi, provvede alla stipula delle polizze assicurative (art. 15, c. 2) e richiede l’individuazione di una persona di riferimento, anche nel caso delle esperienze di autogestione, per la gestione dei profili collegati ai rischi (art. 14, c. 3). Inoltre, questo Regolamento più di altri è propenso ad accettare lo svolgimento di attività economiche nella realizzazione dei Patti di collaborazione (art. 6, c. 4, lett. c) e nelle dichiarazioni di uso civico e collettivo, anche se devono restare accessorie e destinate solo all’autofinanziamento (art. 12, c. 2).

L’inquadramento e il campo di applicazione del Regolamento

Si segnalano elementi di novità anche sul piano degli aspetti generali del Regolamento. In primo luogo si sottolinea come il Regolamento si incardina totalmente nell’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale come richiamato dall’art. 1, c. 2, evocando a tal fine l’Amministrazione condivisa (art. 2, c. 1, lett. f) e richiama esplicitamente l’inquadramento dei Patti di collaborazione nell’art. 11, legge n. 241 del 1990, come ha fatto il regolamento di Verona, risolvendo così un’ambiguità di fondo che avevano i primi Regolamenti comunali approvati in Italia. Inoltre, il Regolamento si preoccupa di stabilire un coordinamento con la disciplina del Terzo settore, stabilendo nell’art. 1, cc. 3 e 5, che il Regolamento trova attuazione nelle forme di collaborazione che non rientrano tra quelle per cui si applica il codice del Terzo settore. In qualche modo, si tratta di una sottolineatura che appare obbligata, ma allo stesso tempo è utile, sia perché dimostra consapevolezza del tema da parte dell’amministrazione, sia perché gli spazi ulteriori di azione, oltre il codice del Terzo settore, non sono per nulla irrilevanti.
Sul piano delle definizioni risulta interessante notare che il Regolamento considera beni comuni anche quelli confiscati alla criminalità organizzata e, comunque, definisce tali quelli che cittadini e amministrazione «riconoscono funzionali al benessere della comunità e dei suoi membri, all’esercizio dei diritti fondamentali della persona e all’interesse delle generazioni future». I beni comuni, tra cui sono compresi anche quelli privati inutilizzati con l’assenso e la partecipazione del proprietario, sono però individuati con un atto di ricognizione della Giunta comunale. Tuttavia, l’art. 5 consente sia la possibilità che i cittadini possano individuarne altri, fermo restando in questo caso il preventivo giudizio di idoneità della Giunta, sia l’attivazione di una partecipazione popolare per favorire il dibattito pubblico sull’individuazione dei beni comuni a cui possono prendere parte le Consulte di quartiere, a cui può spettare anche il potere di iniziativa di tali procedure.
Tra i cittadini attivi, invece, oltre a comprendere le formazioni sociali informali e anche quelle imprenditoriali (ma non aventi fini di lucro), si includono pure le istituzioni scolastiche e tutti coloro che si attivano per il comune indipendentemente dalla residenza come studenti, lavoratori e volontari.

Conclusioni

In conclusione, il regolamento di Padova suscita grande curiosità per avere avanzato molti elementi innovativi. La parte più difficile, naturalmente, viene ora, anche perché non sono pochi gli aspetti rinviati alla fase esecutiva, ma l’auspicio è che la comunità padovana trovi in questo strumento un’efficace arma per realizzare il modello dell’Amministrazione condivisa.

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Le ragioni per ripensare il Regolamento sui beni comuni

A quattro anni dall’approvazione del Regolamento n. 375 sui beni comuni, la Città di Torino ha avvertito la necessità di dotarsi di un nuovo Regolamento per il governo dei beni comuni urbani, che è stato adottato in Consiglio Comunale con deliberazione del 2 dicembre 2019. Il nuovo Regolamento, il n. 391, è un avanzamento del precedente, frutto della necessità di ridefinire con maggiore semplicità e chiarezza alcuni aspetti procedurali, allo scopo di snellire i tempi e migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’azione pubblica per fornire adeguata risposta alle sollecitazioni provenienti dalle comunità locali, che si confermano il centro nevralgico anche nella nuova disciplina.

Principi e concetti giuridici innovativi

In prima battuta, va segnalato che scompare la denominazione di “cittadini attivi”, sostituita da quella di soggetti civici, definiti come «tutte le persone, singole, associate o comunque riunite in formazioni sociali, anche informali, che si attivano per l’individuazione di beni comuni e ne organizzano le attività di governo, rigenerazione, cura e gestione». Dall’insieme dei soggetti civici che si riconoscono e si organizzano per l’autogoverno di un bene comune sorge quella che viene denominata una comunità di riferimento che ne è, in sintesi, l’elemento principale di aggregazione.
Tra i principi generali spicca, per la sua originalità, quello della non surrogazione che, già presente in nuce nel precedente Regolamento del 2016, viene ora compiutamente formalizzato, stabilendo l’impossibilità che le ipotesi di governo condiviso dei beni comuni possano configurarsi come uno strumento tale per cui l’amministrazione viene meno ai propri obblighi istituzionali circa l’erogazione di funzioni e servizi. Inoltre, grande rilievo viene dato alla formazione per la diffusione della cultura dei Beni comuni e dei valori del Regolamento, che è concepita come un processo di apprendimento (art. 8), rivolto tanto alle comunità di riferimento quanto ai dipendenti e amministratori della Città.

Una Consulta Permanente dei beni comuni urbani

Sul piano organizzativo, troviamo poi, all’art. 6, l’innovativa Consulta Permanente dei beni comuni urbani, formata da undici componenti estratti a sorte da un Albo delle e dei Garanti dei beni comuni, di cui uno facente funzioni di Presidente. Il ruolo della Consulta è soprattutto consultivo ma anche arbitrale, nel caso di controversie riguardanti la valutazione di proposte alternative per l’attuazione di negozi civici. In particolare, può sostenere il processo di autonormazione delle Comunità di riferimento dei beni comuni e promuovere il confronto pubblico per sviluppare proposte sull’uso sociale e collettivo del patrimonio pubblico.

Nuovi negozi giuridici al fianco dei Patti di collaborazione

Di maggiore interesse è, però, l’introduzione di una distinzione fra forme di governo condiviso e forme di auto-governo, dove le prime prevedono il coinvolgimento tanto dei soggetti civici che dell’Amministrazione e si concretizzano nei tradizionali Patti di collaborazione, mentre le seconde implicano un’azione autonoma da parte dei soli soggetti civici e si concretizzano in usi civici e collettivi urbani e in gestioni collettive urbane. Questi ultimi sono ulteriori strumenti giuridici, che si affiancano al Patto di collaborazione per offrire una risposta alla domanda di auto-organizzazione da parte della cittadinanza e che vengono ricondotti alla categoria più ampia di negozio civico, una nozione “ombrello” che raccoglie sotto un’unica disciplina generale l’insieme di tutti gli atti grazie ai quali si costituiscono e regolano rapporti giuridici tra amministrazione e soggetti civici.

Le fattispecie dell’auto-governo: usi civici, gestione collettiva e fondazioni 

Gli aspetti più innovativi del nuovo Regolamento sono contenuti, senza dubbio, proprio nel Titolo III che disciplina l’auto-governo dei beni comuni. Si prevede, all’art. 15, che, con atto formale del Comune, si possa mettere un bene a disposizione di una comunità di riferimento a condizione che questa si doti di una carta di auto-governo per disciplinare le modalità con cui utilizzare il bene messo a sua disposizione. Quest’ultimo diviene, così, oggetto di uso civico e collettivo urbano. La diversa fattispecie di una gestione collettiva civica (art. 16), invece, si configura quando, su iniziativa spontanea di una comunità di riferimento, un bene comune viene a questa consegnato dal Comune; la presa in carico, come nel caso precedente, non può prescindere dalla definizione formale delle modalità di gestione tramite una carta di auto-governo.
Infine, si prevede (art. 17) l’istituto della Fondazione Beni Comuni, che viene a costituirsi quando la Città, verificata la presenza di una comunità di riferimento, ovvero su iniziativa di una comunità stessa, decide di affidarle in usufrutto di breve durata determinati beni comuni urbani. Frattanto, il bene resta patrimonio della Città che si impegna a non alienarlo, cartolarizzarlo o a porlo a garanzia di eventuali debiti. Al termine del periodo di usufrutto, il bene può essere conferito in via definitiva alla Fondazione. Lo Statuto della Fondazione dovrà, però, prevedere il rispetto di alcuni principi generali come la presenza di organi decisionali democraticamente eletti, un termine per le cariche, la garanzia dell’accessibilità agli spazi e ai servizi resi in forma libera e gratuita o, tutt’al più, a prezzi agevolati.

Un balzo in avanti per adeguare il Regolamento a nuove esigenze

La sperimentazione sociale che ha avuto luogo a Torino negli ultimi anni nel contesto del governo dei Beni comuni giustifica le esigenze innovative che hanno spinto l’amministrazione a ripensare, dopo così pochi anni dalla sua prima adozione, la disciplina dell’Amministrazione condivisa dei beni comuni urbani. D’altra parte è il tipo di strumento, il regolamento comunale, che presta il fianco a innovazioni e adattamenti ai contesti territoriali di riferimento, in piena adesione allo spirito della sussidiarietà; motivo per cui si è dimostrato tanto prolifico nella sua diffusione sul territorio del nostro Paese. Le novità introdotte a Torino grazie al Regolamento n. 391, sebbene appaiano a volte tutt’altro che rivolte alla semplificazione, ci confermano che l’Amministrazione condivisa ha potenzialità tali da spingerla verso confini nuovi e diversi da quelli che aveva saputo immaginare Labsus con il suo Regolamento prototipo, trasformando ogni nuovo Regolamento in un testo vitale e mutevole e, per questo, di grande interesse.

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Le definizioni

Prendendo in esame le definizioni incluse nell’articolo 2 del regolamento, è curioso notare che, nella definizione di cittadini attivi non è sentita, da parte comune di Potenza, la necessità di richiamare esplicitamente i bambini. Tale scelta può essere letta alternativamente: se, da una parte, può sembrare un’omissione comprovante la poca importanza data alla figura dei giovanissimi, dall’altra potenzialmente racchiude un messaggio particolarmente significativo: l’idea di naturale inclusione dei bambini nel novero di “tutti i soggetti” menzionati dalla definizione.
Dal momento che in altre sezioni del regolamento, più specifiche, i bambini, o meglio i minori, sono inclusi e specificamente menzionati in qualità di soggetti attivi, sembra evidente propendere per la seconda interpretazione prospettata. All’articolo 14 del regolamento, inerente alla formazione, infatti, è previsto che il punto di vista dei “minori” (piuttosto che il più generico “dei bambini”) vada tenuto in considerazione nel progettare  i patti di collaborazione. Lo spettro di partecipazione di tutti i giovani, dunque, si allarga ulteriormente. Per quanto si tratti di dettagli, questa scelta di stile comprova l’ampiezza delle iniziative dei cittadini attivi che sono tutti, a prescindere da requisiti formali (quali la residenza, il sesso, l’età..).
Una piccola contrapposizione si presenta nel medesimo articolo, sempre in riferimento alla definizione di cittadini attivi. L’articolo 2, infatti, esplicita l’inclusione di tutti i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni sociali, “purché non operanti, nella fattispecie, con scopo di lucro oppure anche a solo scopo promozionale e/o pubblicitario”. La cittadinanza attiva, agli occhi dell’amministrazione di Potenza, è una cittadinanza di valori che prescindono dal lucro o da secondi fini, quali la promozione. Si potrebbe però a tal proposito sollevare una facile provocazione: perché lo scopo di lucro (o un interesse di promozione, pubblicità) dovrebbe rappresentare un limite? Forse che i cittadini attivi dovrebbero essere tutti coloro che “si attivano” a prescindere da secondi fini o particolari forme di attivazione?

Un regolamento rivolto anche ai giovani

La volontà del comune di partecipare e favorire attivamente esperienze di condivisione è rinvenibile anche nella facoltà di costituire progetti di servizio civile in cui i giovani vengano selezionati per prendere parte a iniziative di cittadinanza attiva e nella possibilità di attivare lavori di pubblica utilità e messa in prova (articolo 4, comma 5 del Regolamento).

Patti di collaborazione ordinari e complessi

Anche nel regolamento di Potenza sono inclusi sia i patti di collaborazione ordinari (articolo 7), per i quali i cittadini presentano al comune la proprio proposta di collaborazione mediante un modello fornito dal comune, sia i patti di collaborazione complessi (articolo 8), contraddistinti da particolari caratteristiche di valore storico, culturale o un interesse generale alla realizzazione del patto.
Sicuramente apprezzabile, peraltro, la previsione di un termine di identificazione di 10 giorni di un Dirigente responsabile della verifica e conseguente pubblicazione del portale.
Il patto di collaborazione di particolare interesse pubblico in cui i cittadini attivi siano in grado di mobilitare risorse “considerevoli” può inoltre essere “premiato” mediante la previsione di vantaggi economici a favore degli stessi o l’affiancamento di personale della pubblica amministrazione.

Alcuni margini di miglioramento per una grande opportunità di profondo cambio culturale

Unica possibile “critica” da fare al comune, e sempre al fine di migliorare, è prendere in considerazione che, all’articolo 14 del regolamento, riguardante la formazione, il comune di Potenza ha preferito, rispetto al prototipo Labsus, porre l’accento sulla possibilità che il comune promuova e organizzi percorsi formativi finalizzati alla diffusione della cultura della “cura del bene comune”. Il testo afferma infatti che “Il Comune può (e non direttamente “promuove”, come nel regolamento Labsus) promuovere percorsi formativi finalizzati a diffondere la cultura della collaborazione tra cittadini e amministrazione ispirata ai valori e principi del presente regolamento.” In merito all’articolo 11, invece, dedicato a esenzioni e agevolazioni in materia di canoni e tributi, si può lamentare solo il mancato riferimento alle raccolte pubbliche di fondi per realizzare patti di collaborazione.
Complessivamente, proprio a seguito delle scarne critiche, non si può far altro che esprimere grande soddisfazione per l’importante traguardo raggiunto dai consiglieri membri delle due Commissioni. Come affermato dai presidenti della IV Commissione Bianca Andretta e della I Commissione Felice Scarano “ il Regolamento è in linea con un profondo cambiamento culturale, che riguarda sempre più persone le quali, come cittadini, decidono di avviare un percorso di responsabilizzazione, nella consapevolezza che la qualità delle loro vite dipenda anche dalla qualità dei beni pubblici”.

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Particolarità frutto del contesto

Questo cappello introduttivo sul contesto è doveroso per passare a un esame consapevole del testo del regolamento, approvato per rispondere a una spinta sociale urgente catalizzata da una estesa sperimentazione. In effetti, leggendo il regolamento di Milano sulla disciplina dei cittadini attivi all’amministrazione condivisa dei beni comuni urbani, non mancano alcune particolarità certamente ascrivibili al contesto e all’iter della sua elaborazione e approvazione. Circostanze che non escludono ma anzi potenzialmente aprono le porte ad evoluzioni e adattamenti con il maturare di ulteriori, nuove esperienze.

Quale sussidiarietà?

Dall’esame del testo spicca come l’immancabile riferimento al principio di sussidiarietà orizzontale (art. 3, c. 1, del regolamento) è sovrabbondante di richiami a un lista di norme costituzionali pur mancando invece un preciso riferimento al comma 4 dell’art. 118 Cost. In effetti, quest’ultimo, con il suo obbligo istituzionale di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale, non viene mai menzionato in tutto il regolamento, sebbene la differenza con la sussidiarietà verticale, di cui ai commi precedenti del medesimo articolo 118 della costituzione, sia implicitamente richiamata dal favore espresso nei confronti dei municipi, quali articolazioni comunali di riferimento per l’amministrazione condivisa.

Grandi poteri e grandi responsabilità

A fianco a questa apparente disattenzione si potrebbero ravvisare anche alcune contraddizioni. Ad esempio, l’esiguità delle forme di aiuto e sussidio all’attività dei cittadini attivi, che sono chiamati a sostenere indipendentemente i costi delle proprie iniziative e che possono tutt’al più usufruire di agevolazioni nei termini di semplificazioni amministrative, di beni strumentali o, nella migliore delle ipotesi, della copertura assicurativa. In quest’ottica, sembra che le misure di sostegno di cui si fa carico il Comune verso i cittadini attivi siano un po’ ridotte rispetto ai complessi e numerosi oneri – amministrativi ed economici – stabiliti per avviare i patti di collaborazione, specie i più complessi. Si pensi, ad esempio, al lungo elenco di responsabilità che ricade esclusivamente sui cittadini attivi ai sensi dell’art. 6 del regolamento, come quello di assicurare la regolarità delle procedure di selezione degli appaltatori e la conformità degli interventi alle regole d’arte. Sono prescrizioni esigenti che avrebbero richiesto quanto meno l’impegno ad un prolungato affiancamento e una condivisione su basi stabili di competenze e responsabilità da parte degli uffici comunali di settore.

Patti, nessun rinnovo

Inoltre, a fronte della previsione di progetti di rigenerazione particolarmente ambiziosi, il cui valore può arrivare fino ai 100.000 euro (art. 9, c. 1), appare forse un po’ troppo rigida l’esclusione totale della possibilità anche di un solo rinnovo del patto di collaborazione (art. 7, c. 1), la cui durata per di più non può normalmente superare i tre anni. Si tratta di disposizioni che sicuramente sono rivolte ad escludere in maniera assoluta l’ingiustificato consolidarsi di interessi privati rispetto a beni di uso pubblico, ma potrebbero essere ammorbidite, specie in un’ottica di sostegno e promozione di interventi di valorizzazione economica i cui risultati accedono al patrimonio comunale senza onere alcuno (art. 9, c. 4).

La scommessa è la costruzione di comunità

D’altra parte, sono anche numerose le disposizioni degne di lode, come la volontà istituzionale di orientare l’utilizzo dei patti di collaborazione a scopi educativi, rieducativi, inclusivi e di community building. Infatti, nel regolamento si dà ampio spazio al ruolo dei patti di collaborazione nelle scuole, per il coinvolgimento di persone destinatarie di provvedimenti sanzionatori penali o dei giovani impegnati nel Servizio Civile Nazionale.
La sensazione complessiva è senz’altro positiva: si ha davanti agli occhi un regolamento con un elevato grado di concretezza, immediatamente operativo e applicabile, che consente di dare un quadro giuridico certo e stabile alle numerose esperienze già operative di patti di collaborazione. Mancava all’amministrazione condivisa nella città di Milano solo una cornice normativa e ora, finalmente, non manca più neanche quella.

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Un regolamento sui generis

Come è stato già raccontato in un precedente articolo, pubblicato su questa Rivista, i comuni di Bracciano, Trevignano Romano e Anguillara hanno dato vita ad un’interessante sperimentazione del modello di amministrazione condivisa nell’ambito dei propri territori. Difatti, come si evince dall’art. 2, co. 1, lett. c) dei regolamenti di Bracciano e Trevignano Romano (non invece dal regolamento di Anguillara, che ancora necessita di modifiche in tal senso e che pertanto non sarà preso in considerazione nella presente analisi), ciascuno di questi Comuni, dopo una lunga fase di negoziazione, ha deciso di adottare un Regolamento incidente non solo sul proprio territorio ma anche su quello degli altri due Comuni.
Si tratta di una soluzione (giuridica) senz’altro innovativa, che si connota rispetto alle tradizionali esperienze regolamentari diffuse in ambito nazionale – nelle quali, come ben noto, i regolamenti risultano inscindibilmente legati ai rispettivi territori (comunali) – ma anche rispetto alla recente e peculiare vicenda (già oggetto di approfondimento in questa Rivista) che ha visto l’approvazione del Regolamento sui beni comuni da parte di un’Unione di comuni, con la quale condivide essenzialmente la sola dimensione “sovralocale” dell’intervento.

Le specificità del nuovo modello in breve

In effetti, la sperimentazione promossa dai comuni di Bracciano, Trevignano Romano e Anguillara presenta alcuni elementi caratteristici, che vale la pena di richiamare, seppure solo brevemente e parzialmente.
Innanzitutto, tali regolamenti, sebbene risultino deliberati (autonomamente) da ciascun Comune, nell’ambito della propria autonomia regolamentare, producono effetti giuridici anche negli altri territori comunali, a causa di una specifica norma (il già citato art. 2, co. 1, lett. c)). Ne consegue, in particolare, la condivisione (quantomeno parziale) della funzione di collaborazione istituzionale con i cittadini attivi da parte delle Amministrazioni comunali coinvolte.
In secondo luogo, appare chiaro che, con questo schema regolamentare, ciascun cittadino è agevolato nella promozione e realizzazione di interventi incidenti non solo nell’ambito del proprio territorio comunale, ma anche in quello degli altri Comuni partners, conseguendone un accrescimento dei diritti di cittadinanza attiva per la cura, rigenerazione e gestione condivisa dei beni comuni; allo stesso tempo, ciascun Comune è agevolato nella promozione e nello sviluppo di progettualità ed interventi rivolti non soltanto ai propri cittadini, ma anche ai cittadini degli altri Comuni.
Da notare, inoltre, che i regolamenti, così concepiti, sembrano particolarmente idonei ad incoraggiare e legittimare la costituzione di vere e proprie “reti orizzontali” da parte dei cittadini e accordi tra i soggetti pubblici (in primis le Amministrazioni), “trasversali” ai tre territori comunali, favorendo così lo sviluppo di pratiche collaborative non soltanto “intra-comunali” ma anche “inter-comunali” ovvero “trans-comunali”.
In ultimo, destano interesse alcune definizioni e principi non contemplati nel prototipo di Labsus ma comunque coerenti rispetto ad esso, quali le locuzioni “programmazione condivisa” e “assemblea dei beni comuni” (non invece la locuzione “servizi pubblici”, qui intesa come sinonimo di “servizi di interesse generale”) e il principio di “innovazione sociale“, oltre che di “creatività urbana” e di “innovazione digitale”.

Un ufficio “unico” per l’amministrazione condivisa

Un’ulteriore interessante novità delineata nel nuovo schema regolamentare è rintracciabile nell’art. 6, co. 3 dei Regolamenti di Bracciano e Trevignano Romano, ai sensi del quale «Al fine di semplificare la relazione con i/le Cittadini/e Attivi/e e di coordinare le proposte di collaborazione e l’esecuzione dei Patti, si individua una unità organizzativa responsabile del procedimento per l’Amministrazione Condivisa». In altri termini, la citata disposizione prevede, per la prima volta in Italia, l’istituzione di un Ufficio per l’amministrazione condivisa “unico” ai territori comunali presi in considerazione, chiamato (inevitabilmente) ad esercitare importanti e delicati compiti di raccordo organizzativo e coordinamento.
Ad oggi, tuttavia, ancora si attende l’istituzione dell’Ufficio, che sembrerebbe spettare, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 24, co. 2 dei Regolamenti di Bracciano e Trevignano Romano e in assenza di ulteriori specificazioni regolamentari, ai Segretari comunali “di concerto”.

Le potenzialità (ancora inespresse) del nuovo modello

Da quanto esposto, emergono allora con tutta evidenza le potenzialità di questa sperimentazione, che si rivela certamente idonea allo sviluppo di pratiche collaborative diversificate ed inedite, il cui buon esito, tuttavia, impone (come sempre del resto) un ampio e fattivo coinvolgimento da parte dei soggetti pubblici e privati interessati, a partire dai suddetti Comuni. A questi, infatti, spetta l’assolvimento di importanti compiti propositivi e di coordinamento, tra i quali spicca – come poc’anzi ricordato – la costituzione di un Ufficio unico di interlocuzione con i cittadini attivi, previsto dalla disciplina regolamentare ma non ancora reso operativo.

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Un’esperienza apripista

In altri termini, qualora due o più Comuni scelgano – nell’esercizio della propria autonomia – di spogliarsi di alcuni dei propri compiti per delegarli al nuovo ente che li rappresenta, l’atto regolamentare è adottato da un unico organo collegiale (il Consiglio dell’Unione) e trova applicazione in tutto il territorio interessato. In quest’ottica, quella dell’Unione della Romagna Faentina rappresenta un’esperienza apripista, che desta vivo interesse per i possibili effetti che potrebbero prodursi nella diffusione del regolamento di Labsus tra le numerosissime Unioni di comuni presenti in Italia.

Il processo partecipativo a monte della sua adozione

La seconda caratteristica degna di nota è che l’iter di adozione di questo testo normativo scaturisce da un progetto denominato “Patto di governance collaborativa” che ha dato vita ad un percorso partecipativo, denominato “Fermenti”, svoltosi a cavallo tra il 2017 e 2018. Il testo del regolamento, elaborato da un gruppo di lavoro intersettoriale, è stato sottoposto durante tre incontri di approfondimento ad una discussione allargata, a cui sono stati chiamati a partecipare non solo i membri del Tavolo di Negoziazione del percorso “Fermenti”, ma anche i capigruppo di ciascuno dei sei Consigli comunali e i singoli cittadini che ne avessero avuto interesse. Grazie a ciò, il regolamento approvato si è ulteriormente arricchito, trovando al contempo una più ampia e solida legittimazione popolare.

Flessibilità e coesione territoriale

Ovviamente, dalla particolarità di un regolamento sovra-comunale, scaturiscono alcune conseguenze. Ad esempio, il fatto che esso si proponga come obiettivo programmatico di «aumentare la coesione delle comunità locali e il capitale sociale del territorio», senza tuttavia tralasciare di riconoscere il ruolo degli enti sub-comunali. In ragione di ciò, il regolamento aggiunge significativamente la “flessibilità” tra i suoi princìpi guida, per garantire che, nell’organizzazione della cura e gestione condivisa, vi sia corrispondenza rispetto alle specificità territoriali e dimensionali dei Comuni aderenti. Ciò ha comportato, coerentemente, l’introduzione di uno specifico articolo (art. 6) che non solo ribadisce l’importanza del ruolo degli organi istituzionali dei Comuni, tanto nella definizione dei patti che nell’individuazione dei beni che possono esserne l’oggetto, ma in maniera del tutto speculare, sottolinea anche il necessario coinvolgimento degli organismi consultivi decentrati (Quartieri e Comitati di Frazione) – ove presenti – per la diffusione e il radicamento delle pratiche di collaborazione. Ciò non toglie, tuttavia, che sia l’Unione a individuare la struttura deputata al coordinamento delle proposte di collaborazione, le quali dovranno ricevere poi il consenso del Comune nel cui territorio ricade la proposta di intervento dell’Unione, per garantire che il tutto si svolga in armonia con gli interessi pubblici e privati coinvolti (art. 8).

La valorizzazione delle risorse ambientali

Infine, tra le altre particolarità che destano attenzione, ce ne sono due degne di nota. La prima è la scelta, di carattere più propriamente stilistico, di far rientrare (art. 2) nel genere dei beni comuni oggetto degli interventi, tanto i beni pubblici che le risorse comuni, ovvero l’insieme delle risorse non direttamente riconducibili all’amministrazione – e perciò non pubblici in senso proprio – ma comunque utilizzate dai cittadini come patrimonio collettivo dell’umanità ed il cui depauperamento va a detrimento di tutti gli altri utilizzatori, come i servizi ecosistemici.

La solidarietà sociale sposa la sussidiarietà orizzontale

In secondo luogo, un notevole risalto viene dato alla possibilità di utilizzare i patti di collaborazione per la realizzazione di attività solidaristiche «da intendersi come interventi di utilità sociale nella comunità». D’altro canto, è lo stesso Statuto dell’Unione della Romagna Faentina, all’art. 54, a favorire la partecipazione ai servizi di interesse collettivo dei cittadini singoli e associati e in particolare delle associazione del volontariato. Tale possibilità applicativa deve comunque essere compiuta nel rispetto dei princìpi stabiliti in apertura del regolamento, dunque anche quelli di complementarietà delle attività solidaristiche rispetto ai servizi di competenza dell’amministrazione e di gratuità. Da ciò consegue che – con la sottoscrizione del patto – il cittadino attivo volontario rinuncia a qualsiasi forma di compenso, né può attendersi il riconoscimento di alcun ulteriore diritto, in pieno accordo con la nozione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui Labsus è promotore.

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Una genesi partecipata

Tutto ha inizio grazie al percorso partecipativo Ferrara Mia, ideato dal èFerrara Urban Center e cofinanziato dalla Regione Emilia-Romagna, che si è svolto in due fasi a cavallo tra il 2015 e 2016 e ha visto una massiccia partecipazione diretta ed indiretta di persone. Il percorso aveva, in realtà, una pluralità di obiettivi ma, in seno ad esso, ha avuto avvio anche il procedimento di elaborazione nella città estense di un Regolamento sui beni comuni, conclusosi con la seconda fase del processo, quale coerente proseguimento delle esperienze positive precedentemente maturate.

Tale processo ha avuto termine nel luglio del 2016 con l’approvazione di un atto complesso, contenente tre elaborati: una ‘Carta dei beni comuni’ (manifesto di principi e azioni civiche), il documento ‘dalla carta al regolamento’ (che armonizza la Carta con l’ossatura del futuro regolamento), e le ‘conclusioni’ (che sintetizzano gli impegni tra amministrazione e i cittadini partecipanti al percorso). In coerenza con queste ultime, l’Unità di progetto Ferrara Mia ha proseguito i propri lavori delineando un ulteriore documento contenente le “Linee guida operative per i primi due anni di sperimentazione (2017-2019)”, che sono state adottate contestualmente al “Regolamento comunale per la partecipazione nel governo e nella cura dei beni comuni” nella seduta del Consiglio comunale del 20 marzo 2017.

Partecipativo nel suo dna

Come si è anticipato, il regolamento estense porta impresso nella propria articolazione e struttura il processo partecipativo di cui è l’esito, ragione per cui la sua analisi si presenta di particolare interesse. Sicuramente innovativa è l’adozione di un documento prodromico, la “Carta dei beni comuni”, cui è dedicato l’intero art. 2 del Regolamento. La Carta individua i principi fondamentali e le azioni collettive attraverso cui vengono esercitati la cura e il governo partecipato dei beni comuni; é fondamento interpretativo del Regolamento; ne indirizza la sperimentazione, la valutazione e il costante aggiornamento.

I profili organizzativi

L’Urban center è la struttura deputata al coordinamento, è l’interlocutore unico con i soggetti proponenti e li segue in tutta la fase di progettazione e di svolgimento delle iniziative. Nel caso fossero proposte iniziative che presentino maggiori complessità, l’Urban center e altri uffici tecnici interni dell’amministrazione comunale possono riunirsi collegialmente nel gruppo di lavoro “Beni comuni”, per supportarne l’avvio. Questo organo collegiale ha anche il compito di analizzare criticamente le pratiche attive e valutarle, occuparsi della formazione interna e dell’individuazione e attivazione dei cosiddetti Uffici tutor. Quest’ultimi non sono altro che le articolazioni interne dell’amministrazione chiamate ad esercitare le proprie competenze specifiche nell’attivazione delle pratiche aventi maggiori complessità ovvero che risultino strategiche nell’ottica dell’amministrazione comunale; possono prendere parte, a chiamata, del gruppo di lavoro “Beni comuni”; possono effettuare sopralluoghi per verificare lo stato delle attività. Ciascun Ufficio tutor, sulla base delle proprie competenze, è chiamato poi ad individuare le azioni-tipo da ritenersi strategiche, con le conseguenze che si diranno sul piano del riparto di responsabilità per illecito civile tra amministrazione comunale e comunità di pratiche e della risoluzione di eventuali contrasti.

Un’amministrazione che agisce empaticamente

Entrando così nel profilo dell’attività amministrativa, è emblematico che venga indicata l’empatia amministrativa quale nuovo principale strumento che gli uffici preposti devono impiegare nella «attività di ascolto dell’entusiasmo particolare» e nell’esplorazione e analisi dei contesti. A ribadire ulteriormente questo tratto, si legge nel testo dell’atto regolamentare che l’azione dell’amministrazione comunale è finalizzata alla normalizzazione dell’attività di ascolto delle persone, alla co-progettazione e collaborazione, alla semplificazione delle procedure esistenti, alla legalizzazione e formalizzazione di contesti di partecipazione civica. Ne deriva un processo induttivo di organizzazione e sistemazione delle pratiche che inizia dal riconoscimento delle azioni-tipo ricorrenti nelle comunità locali esistenti, anziché essere il risultato di una rigida distinzione teorica e aprioristica. Attraverso l’attività sul campo degli Uffici tutor e dell’Urban center vengono svolte l’esplorazione e l’analisi dei casi, tradotte poi in un “Quadro di azioni-tipo” e in un “Quadro dei beni comuni”, documenti di sintesi delle varie azioni ed esperienze in corso, di cui si assicura il costante aggiornamento.

Le comunità di pratiche, ovvero i cittadini attivi

Ci si imbatte, poi, in un nuovo termine – quello di “comunità di pratiche” – per individuare coloro che nel Regolamento prototipo di Labsus sono i cittadini attivi («i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni sociali, anche informali») che si attivano per l’individuazione, la cura e il governo di determinati beni comuni. Viene anche fornito un elenco, da considerare non esaustivo, di possibili soggetti formanti comunità di pratiche, posto che esse debbano garantire la massima apertura verso l’esterno e l’assenza di finalità di lucro. Permane, infine, il principio rappresentativo, per la sottoscrizione del patto e per tenere le relazioni dirette con l’amministrazione comunale.
Nel solco del processo partecipativo generativo del regolamento, è degno di nota l’obiettivo di costituire una rete delle comunità di pratiche. Infatti, è sancito che l’agire comune non si esaurisca all’interno della singola comunità o nelle relazioni tra questa e la pubblica amministrazione, ma anzi presupponga una rete tra le varie comunità che ne stimoli il confronto e la conoscenza reciproca. Per questa ragione si stabilisce che l’Urban center debba predisporre un calendario di incontri di aggiornamento e confronto. Inoltre, sul suo sito internet sono previste sezioni dedicate i cui materiali potranno essere forniti e incrementati su iniziativa dei soggetti promotori.

Le categorie di attività

Ancora nel segno dell’innovazione, tre sono le diverse modalità di attuazione delle iniziative, in funzione del loro grado di complessità: quelle spontanee, che non richiedono particolari formalità per il loro avvio; quelle che richiedono una previa comunicazione all’amministrazione; infine, quelle che presuppongono la sottoscrizione di un Patto. L’amministrazione comunale ha l’obbligo di individuare quali tipologie di azioni ricadono nelle prime due tipologie di attività e, ove opportuno, di predisporre la modulistica necessaria. In caso di dubbi sul procedimento da seguire, sarà l’Urban center che, di concerto con gli Uffici tutor, indicherà l’iter attuativo più appropriato. Degna di particolare nota è la disposizione per cui, in ogni caso, vige la logica della complementarietà con gli operatori pubblicistici, non quella di una loro sostituzione.

I patti: tipologie e procedimento di adozione

La definizione di Patto data all’art. 10 riprende quella fornita dal regolamento prototipo di Labsus, così come sostanzialmente uguali sono i contenuti. Differenti, invece, sono le categorie tipologiche dei patti. Infatti si ritiene che ciascun patto sia ascrivibile ad una delle tre diverse possibili forme di dialogo, elencate secondo una logica di complessità decrescente: la ‘collaborazione fattiva’ nel caso di azioni strategiche; la ‘condivisione della responsabilità’ per azioni non strategiche; ed infine il mero ‘riconoscimento della comunità/iniziativa’. Per ciascun tipo di azione, l’Ufficio tutor competente per materia redige uno schema-tipo di patto cui fare riferimento, da adeguare poi in relazione alle peculiarità delle singole esperienze.
Il procedimento di elaborazione e approvazione del patto è puntualmente disciplinato. L’iniziativa è sempre dei soggetti interessati, che sono tenuti a rivolgersi all’Urban center. Sarà questo poi a prendere contatto con l’Ufficio tutor competente e, nel caso di proposta innovativa e non già codificata, a convocare il Gruppo di lavoro “Beni comuni” per una valutazione congiunta della proposta. L’Ufficio tutor seguirà il proponente nella formalizzazione della proposta e fornirà il necessario supporto alla progettazione. Ciascuna proposta dovrà essere sottoposta alla valutazione degli uffici competenti, i quali sono chiamati ad esprimersi entro 60 giorni per il tramite dell’Ufficio tutor. Nel caso di più proposte che vertano su un medesimo bene, sono stabiliti i criteri da tenere in considerazione per stabilire quale debba avere la priorità. Degno di nota è che gli interventi sugli spazi pubblici (art. 13) debbano essere condivisi con le persone che abitano nei pressi delle aree interessate e che nessuna delle attività svolte possa contrastare con la fruizione collettiva dei medesimi.

Le responsabilità

Per quanto concerne il problema delle responsabilità – su cui si veda anche quanto stabilito dalla Corte di conti – l’art. 12 dispone che il Comune di Ferrara garantisca la copertura assicurativa contro gli infortuni ai soli soggetti sottoscrittori di patti inerenti àmbiti o aree strategiche, ferma restando la natura non pericolosa delle attività svolte e l’accertamento del possesso delle capacità pratiche specificamente necessarie. Per le altre tipologie di intervento, il regolamento imputa le eventuali responsabilità civili e penali ai soggetti coinvolti.

Alcune considerazioni

Al di là delle numerose novità che sono state menzionate, il testo estense è – a giudizio di chi scrive – quanto di più compiuto e autentico sia stato elaborato finora sul solco dell’iniziativa di Labsus per la diffusione del regolamento sull’amministrazione condivisa dei beni comuni. In ogni sua disposizione trapela la spinta propulsiva e l’energia impressa dai cittadini attivi nelle sue fasi generative, legate al progetto partecipativo Ferrara Mia, ma anche l’autentica volontà di ascolto di quelle istanze da parte dell’amministrazione estense. Sintomatico di un profondo rispetto per questo risultato, è il fatto vi sia in più punti un’ammissione di perfettibilità, un’apertura verso la crescita incrementale del regolamento approvato, tramite il dialogo e il confronto di esperienze, da tenere vivo e costante non solo tra comune e cittadinanza ma anche tra comunità di cittadini attivi fra loro. Come se l’amministrazione redigente mantenesse viva l’attenzione sul fatto che il testo approvato non è soltanto un atto proprio, ma il frutto della collaborazione e del sentire della popolazione che vive in quel territorio comunale. Un atto, perciò, che muta necessariamente con la sua società e che però pone le basi di un nuovo agire e di una nuova funzione amministrativa, di cura condivisa dei beni comuni e di ascolto “empatico” delle istanze sociali del territorio.

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