Con il volume “I contratti di fiume negli argini del diritto amministrativo”, pubblicato nel 2024 dalla casa editrice Editoriale Scientifica, Carmela Leone, Professoressa associata di diritto amministrativo dell’Università degli Studi dell’Insubria, affronta il tema dei Contratti di Fiume: strumenti innovativi di programmazione strategica negoziata per la tutela e la corretta gestione dei corsi d’acqua e dei territori circostanti, basati sulla cooperazione e la collaborazione di una pluralità di soggetti: dalle amministrazioni regionali e locali, alle imprese ed associazioni di privati. In un contesto applicativo e dottrinario ancora quasi allo stato embrionale l’opera di Carmela Leone costituisce un valido supporto per avvicinarsi alla figura dei Contratti di Fiume, come strumenti di cura dell’ambiente nelle mani delle collettività locali, con un approccio di ampio respiro intersecando temi fondamentali e presupposti come la tutela dei beni comuni e delle acque, per poi concentrarsi sui profili ricostruttivi dell’istituto dal punto di vista normativo, procedimentale e dogmatico.
Contratti di Fiume e beni comuni
La trattazione dei Contratti di Fiume non può non intrecciarsi con il tema dei beni comuni che costituisce il leitmotiv di tutta l’opera. L’acqua è il bene comune «non escludibile» e «rivale» per eccellenza al centro del conflitto tra interesse individuale e utilità collettiva. I beni comuni «suggeriscono i mezzi alternativi per soddisfare le esigenze sociali, e sono custoditi dalle comunità, cioè dalle reti sociali di aiuto reciproco, solidarietà e pratiche umane di scambio» (pag. 56). Alla base vi è il concetto di policentricità: integrazione tra autorità e comunità per una sostenibilità sociale, ambientale ed economica. Così seguendo tale prospettiva si assiste al «progressivo superamento della logica conflittuale tra amministrazione e cittadini, e di conseguenza di una partecipazione concepita in termini unicamente difensivi, a favore dell’affermazione dell’amministrazione condivisa» (pag. 57).
L’acqua, un bene da tutelare
Il nucleo centrale dell’opera di Carmela Leone è dedicato alla tutela delle acque a livello sovranazionale e internazionale. È grazie alla Direttiva Quadro sulle Acque del 2000 che si regista il cambio di paradigma da acqua intesa come risorsa produttiva da sfruttare, a «matrice ambientale multifunzionale da tutelare come elemento ecosistemico fondamentale» (pag. 63). Di primaria importanza è anche il principio di partecipazione, previsto sia dalla Direttiva Acque che dalla Direttiva Alluvioni (2007), principio ripreso nel regolamento Nature Restoration Law (2024) che prevede: il ripristino di almeno il 20% delle zone terrestri e marine entro il 2030 e di tutti gli ecosistemi entro il 2050 oltre che la rimozione di barriere fluviali per almeno venticinquemila chilometri di fiumi a flusso libero. Si tratta di obiettivi pienamente conseguibili anche tramite i Contratti di Fiume in grado di esaltare il principio di partecipazione, così come gli interessanti progetti europei quali Open Rivers e Amber per il ripristino dei fiumi che dimostrano come se si deve installare con successo una nuova diga «è necessario che vanga utilizzato un processo decisionale aperto e trasparente, in cui le parti interessate possono essere coinvolte » (pag. 89).
I Contratti di Fiume in Italia
La seconda parte dell’opera di Carmela Leone è interamente dedicata ai Contratti di Fiume di cui vengono ricostruiti minuziosamente l’origine e i profili applicativi. Si parte con i primi casi di Contratti di Fiume in Lombardia all’inizio degli anni Duemila sui fiumi Olona-Bozzente-Lura e Lambro, per poi approdare all’introduzione di tali strumenti all’art. 68-bis del TUA con la legge 28 dicembre 2015 n. 221. I Contratti di Fiume sono stati successivamente recepiti nella Strategia Nazionale per lo Sviluppo sostenibile e nel Testo dell’Accordo di Partenariato 2021-2027 oltre che nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR ) e nel Piano Strategico Nazionale della PAC 2023-2027. Come evidenzia Carmela Leone in tali strumenti «solo la partecipazione attiva di tutti i soggetti coinvolti può rendere il processo efficace, rappresentando appunto non una fase, ma un elemento fondante del percorso che caratterizza tutte le tappe anche se con intensità variabile» (pag. 134). La partecipazione attiva consente, quindi, di definire una visione condivisa, di stabilire priorità e risorse, di aumentare la consapevolezza ambientale delle comunità locali e di valorizzare i servizi ecosistemici fluviali generando positive ricadute ecologiche, economiche e sociali in un’ottica integrata di sviluppo sostenibile.
Contratti di Fiume tra dogmatica e prospettive future
L’ultima parte del volume è dedicata alla ricostruzione del procedimento di conclusione di un Contratto di Fiume, interamente previsto con atti di soft law, che si articola in diverse fasi: si parte da un’analisi preliminare e si procede con la sottoscrizione di un Documento d’Intenti da parte di tutti i portatori d’interesse; segue un’Analisi Conoscitiva sullo stato del corpo idrico e del territorio circostante, finalizzata alla redazione del Documento Strategico e del Piano di Azione; infine l’accordo vero e proprio viene discusso e approvato nell’Assemblea ed è seguito da una fase di monitoraggio.
Carmela Leone si occupa poi di ripercorre il dibattito dottrinale che si snoda intorno a figure più o meno tradizionali del diritto amministrativo (come gli accordi amministrativi e gli accordi tra amministrazioni ex art. 11 e 15 del t.u. ambiente; gli accordi di programma quadro; gli accordi di programma ex art. 34 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL); alcune forme di partenariato pubblico-privato; le convenzioni tra enti locali; gli accordi tra soggetti pubblici e privati previsti all’art. 206 del t.u. ambiente; i contratti di rete) propendendo per la forma dell’Accordo di Programma.
Nonostante la recente origine e i limiti, dovuti alla poca stabilità e alla loro forza non vincolante, i Contratti di Fiume non possono che essere gli «strumenti privilegiati di attuazione dei contenuti dei piani di gestione di attuazione delle azioni a scala decentrata locale» (pag. 201), nonché strumenti di responsabilizzazione collettiva, in grado di convogliare le forze verso l’interesse generale e le sfide ambientali del futuro. Dai Contratti di Fiume sgorgano importanti ed attuali concetti come quelli della sostenibilità ambientale nell’interesse delle generazioni future; dell’amministrazione condivisa; e della responsabilizzazione delle comunità e dei singoli. È proprio grazie a tali profili che i Contratti di Fiume mirano a «prendersi cura, in modo collettivo e partecipato, del territorio, a partire dalla sua componente idrica» (pag. 20).
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