Com’è noto, la riforma del Titolo V della Costituzione italiana del 2001 ha introdotto nella nostra Carta costituzionale il principio di sussidiarietà, sia nella sua accezione verticale (art. 118, comma 1) sia in quella orizzontale (art. 118, comma 4). Quest’ultima ha poi rappresentato il fondamento giuridico per sviluppare modelli di amministrazione condivisa dei beni comuni: una prassi pionieristica avviata a Bologna nel 2014 e oggi diffusa in moltissimi comuni italiani, dai più piccoli alle grandi città.
Nel nostro paese, questo modello di amministrazione condivisa, improntato appunto al principio di sussidiarietà orizzontale, ha formato oggetto di approfonditi studi dottrinali. Al contempo, esso si configura come un unicum sotto il profilo del diritto comparato, in particolare nel quadro ordinamentale europeo. È proprio qui che risiede il carattere innovativo e il valore della monografia di Chiara Salati, EU Cities Facilitating the Commons (Hart, 2026), che individua nell’esperienza italiana di gestione dei beni comuni un modello suscettibile di circolazione ed «esportazione» nel contesto europeo.
Nel libro qui recensito, Salati si pone, tra gli altri, il seguente interrogativo: su quali principi costituzionali europei possono far leva le città europee per promuovere la partecipazione dei cittadini alla gestione dei beni comuni? (p. 2) La risposta si articola attorno a snodi concettuali fondamentali quali democrazia, partecipazione, sussidiarietà e autonomia locale, delineando al contempo un nuovo ruolo per le città quali soggetti emergenti di diritto costituzionale.
Democrazia e partecipazione
A tal fine, la prima parte del testo approfondisce i concetti di democrazia (capitolo 1) e di partecipazione (capitolo 2) all’interno dello spazio giuridico europeo, dove coesistono e si intrecciano i vari ordinamenti nazionali, dell’Unione Europea e del Consiglio d’Europa. Salati descrive la democrazia quale principio cardine della tradizione giuridica occidentale – e di quella europea in particolare (p. 9), fondato su valori quali il pluralismo, la diversità e la libertà (pp. 12-13). Nell’ambito dell’Unione Europea, poi, la democrazia viene declinata sia come sistema di government che di governance, poiché integra al suo interno le dimensioni rappresentativa e partecipativa (p. 27). Il concetto di partecipazione individua invece le modalità attraverso le quali la società civile interviene nei processi decisionali dello Stato (p. 29). Democrazia e partecipazione si configurano così come concetti intersecanti e complementari, sui quali si erge l’architettura del costituzionalismo europeo (p. 37).
Le città nelle dinamiche di governance dell’Unione Europea
La seconda parte del libro (capitoli 3 e 4) orienta l’analisi verso la dimensione locale, approfondendo i principi di sussidiarietà e autonomia territoriale, con particolare riguardo al ruolo emergente delle città quali soggetti di rilevanza costituzionale. Nello specifico, Salati evidenzia come l’autonomia locale, pur trovando esplicito riconoscimento nell’art. 4, par. 2, del Trattato sull’Unione Europea (TUE), rimanga uno strumento sottoutilizzato nelle dinamiche di governance dell’Unione Europea (pp. 66 e 68). A livello di Consiglio d’Europa, essa trova invece una specifica tutela nell’art. 3 della Carta Europea dell’Autonomia Locale (p. 76). Con riferimento allo specifico intreccio tra autonomia e realtà urbane, il contesto europeo ha mostrato una crescente attenzione verso le città, culminata in esperienze emblematiche come l’Agenda Urbana dell’Unione Europea del 2016, una delle iniziative più lodevoli in materia (p. 88). In tale solco, sia la Commissione che il Parlamento europeo si sono adoperati per proporre una definizione condivisa di città (pp. 89-90); anche il Consiglio d’Europa ha tentato di elaborare una propria definizione di spazio urbano (p. 91). Passando al tema della sussidiarietà, Salati evidenzia come questo principio abbia sempre goduto di ampia visibilità nel sistema costituzionale europeo, specialmente dopo la sua formale introduzione nel TUE. Tuttavia, la sussidiarietà è stata quasi esclusivamente interpretata nella sua accezione verticale, ossia come strumento di decentralizzazione dei poteri tra i diversi livelli di governo (p. 69). Nondimeno, Salati sottolinea l’esistenza di un significato “dimenticato” di sussidiarietà, quello orizzontale. Quest’ultimo, ispirandosi alla dottrina sociale della Chiesa, mira a valorizzare il ruolo attivo dei singoli individui nel perseguimento del bene comune (pp. 69 e 73). Intesa in questo senso, la sussidiarietà è in grado di rafforzare la democrazia partecipativa ben oltre la semplice dimensione rappresentativa, esprimendo un potenziale che rimane tuttora ampiamente inesplorato (p. 70).
Amministrazione condivisa e beni comuni
I capitoli 5 e 6 della terza parte del libro sono dedicati all’analisi del caso italiano di amministrazione condivisa, considerato dall’autrice un modello pionieristico per almeno tre ragioni: in primo luogo, costituisce l’unico esempio di sussidiarietà orizzontale integrato in una Costituzione; in secondo luogo, tale inserimento ha favorito lo sviluppo del modello di amministrazione condivisa, adottato da un numero sempre maggiore di enti locali; infine, dimostra come il principio di sussidiarietà orizzontale possa trovare applicazione pratica, consentendo alle città di promuovere una partecipazione al bene comune basata sull’attivismo civico e capace di ispirare iniziative analoghe a livello europeo (pp. 103-104).
Nella sezione conclusiva del volume (capitoli 7-8), l’attenzione si focalizza ancora sulla dimensione europea, riprendendo il quesito iniziale: in che modo le città europee possono favorire la partecipazione civica alla gestione dei beni comuni avvalendosi dei principi costituzionali comunitari (p. 162): Salati ricorda che partecipazione, sussidiarietà, autonomia locale e solidarietà sono i quattro principi cardine che compongono una cornice teorica condivisa, atta a responsabilizzare i contesti urbani nella governance dei beni comuni (p. 166).
La partecipazione civica nello spazio giuridico europeo
Uno degli obiettivi chiave del volume qui recensito è quindi quello di prospettare un quadro teorico europeo della partecipazione civica ai beni comuni, applicabile a tutte le città dello spazio giuridico europeo (p. 2). Tale modello viene delineato a partire dall’esperienza italiana di amministrazione condivisa e attraverso l’individuazione dei principi costituzionali comunitari, ricordati pocanzi, che ne costituiscono la base. Il risultato è uno studio convincente e tempestivo, particolarmente prezioso in un momento storico come quello attuale, segnato da una progressiva urbanizzazione cui fa da controcanto una marcata disaffezione verso le forme più tradizionali di partecipazione democratica. A questo proposito, Salati evidenzia (pp. 20-21) come l’attuale congiuntura non segnali tanto una crisi della democrazia in toto, quanto un logoramento delle forme classiche di democrazia rappresentativa, causato dall’incrinarsi del rapporto di fiducia tra cittadini e rappresentanti all’interno di un sistema incentrato su partiti, consultazioni elettorali e assemblee. Tale disaffezione si traduce in un calo dell’affluenza alle urne, nel declino dei partiti quali vettori di partecipazione e nella progressiva polarizzazione del dibattito a vantaggio di populismi ed estremismi. In questo scenario, le pratiche di democrazia partecipativa — specie a livello locale — possono diventare il tassello fondamentale per promuovere e rigenerare il rinnovamento democratico e contrastare la crisi della rappresentanza (p. 21).
EU Cities Facilitating the Commons ha il pregio di presentare ad un vasto pubblico internazionale il modello italiano di amministrazione condivisa dei beni comuni, imperniato sul principio di sussidiarietà orizzontale — un concetto ancora poco valorizzato a livello europeo e comparato. In quest’ottica, il lavoro di Salati si inserisce nel recente filone dottrinale volto a restituire alla città un ruolo di primo piano nel diritto costituzionale, fornendo un esempio concreto di questa evoluzione. Il caso di studio viene sapientemente inquadrato dall’autrice in un rigoroso ed esaustivo contesto teorico, capace di sintetizzare nozioni cardine quali democrazia, partecipazione, autonomia locale e sussidiarietà.
In conclusione, Salati individua alcune direttrici di ricerca che meriterebbero di essere ulteriormente sviluppate a partire da questo lavoro (p. 172). Il primo riguarda un’analisi comparata sulla gestione dei beni comuni negli Stati membri dell’Unione Europea; il secondo propone invece uno studio comparato volto a validare, negli altri Paesi dell’Unione, i principi chiave di diritto costituzionale individuati nel testo. Più in generale, si può proporre una riflessione conclusiva: se l’intento del volume è presentare il caso italiano come modello europeo, la sua applicabilità potrebbe in realtà superare i confini del continente. L’approccio di Salati potrebbe infatti offrire spunti fecondi anche per l’analisi di contesti urbani più complessi, come le metropoli del Sud del mondo.
Immagine di copertina: Susan Q Yin su unsplash.
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