Il Comune di Vittoria, nel ragusano, ha indetto una procedura aperta volta all’individuazione di un Ente del Terzo Settore (di seguito, ETS), con il quale co-progettare e, successivamente, gestire le azioni di sistema per l’accoglienza, la tutela e l’integrazione a favore di beneficiari di progetti SAI – categoria MSNA (minori stranieri non accompagnati). In seguito alla parità dei punteggi di gara conseguiti da due diversi ETS, il Comune ha fatto ricorso al sorteggio per individuare la parte da invitare al tavolo della co-progettazione. La Cooperativa esclusa dalla selezione ha fatto ricorso al T.A.R., lamentando che la parte controinteressata, affidataria del servizio, sarebbe stata priva di alcuni requisiti essenziali al fine della partecipazione alla gara. A sua volta, la controinteressata ha rilevato, con ricorso incidentale, il difetto di altri rilevanti requisiti in capo alla ricorrente, lamentando, in aggiunta, anche una assegnazione di punteggio inferiore rispetto a quello cui avrebbe avuto diritto.
Tuttavia, per la ricorrente, il ricorso incidentale era da considerarsi irricevibile, in quanto gli atti erano stati depositati tardivamente, ossia erano stati presentati quando i termini previsti dal Codice dei contratti pubblici erano ormai scaduti.

Quale disciplina applicare?

Prima di esaminare nel merito la controversia, per il Tribunale adito si è reso necessario individuare il regime procedurale da applicare, dal momento che, oltre a quello sostenuto dalla parte ricorrente, si sarebbe potuto applicare alla fattispecie anche quello individuato dalla legge n. 241/1990, integrata dalla disciplina del Codice del Terzo Settore, che prevede termini processuali più lunghi rispetto a quelli indicati dal Codice dei contratti pubblici, ai sensi degli articoli 119 e 120 del d.lgs. n. 104/2010. Pertanto, nell’ipotesi in cui alla fattispecie in esame si fosse potuta applicare la normativa generale di cui alla legge sul procedimento amministrativo, il ricorso incidentale si sarebbe dovuto considerare meritevole di accoglimento.
Per il T.A.R., infatti, la delimitazione dei soggetti partecipanti ridotta ai soli operatori del Terzo Settore, nonché l’oggetto dell’attività da affidare, permetterebbero di escludere la procedura dall’ambito di applicazione dei Codice dei contratti pubblici, nonostante «il carattere apparentemente concorrenziale della selezione, svoltasi attraverso la valutazione comparativa della documentazione presentata da ciascuno dei partecipanti».
Eppure, per il Collegio, piuttosto che il rapporto di collaborazione sussidiaria che caratterizza l’attività affidata, «elemento fondamentale, se non proprio decisivo» per la determinazione della disciplina da applicare in casi dubbi, come quello in esame, è l’accertamento della assenza di un corrispettivo per l’effettuazione dell’attività.

Il commento

Il giudice, dunque, dopo una puntuale ed attenta ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale relativo alle modalità di collaborazione tra amministrazioni pubbliche ed ETS, giunge ad individuare il regime processuale che meglio si applica a tali modelli, lontani dalle logiche di mercato, ossia quello disciplinato dalla legge n. 241/1990, integrata con il CTS.
Tuttavia, la sottrazione di queste forme di condivisione e collaborazione nella realizzazione di interventi e/o servizi di interesse generale dall’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici dipenderebbe esclusivamente dalla mancanza di un corrispettivo assimilabile ad una finalità di lucro.
Tale conclusione, oltre a mettere in secondo piano l’aspetto collaborativo che caratterizza le procedure riconducibili all’art. 55 del CTS, potrebbe inoltre comportare che ad essere ricondotti alle logiche di mercato finirebbero quei modelli organizzativi che, benché fondati sulla solidarietà e sulla sussidiarietà orizzontale in quanto volti al perseguimento dell’interesse generale, presentano un introito diretto o indiretto, anche quando quest’ultimo abbia una entità del tutto marginale, paragonabile ad un mero rimborso spese.

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La controversia

Con la sentenza n. 3327 del 31 maggio 2023, il giudice amministrativo campano ha dichiarato infondato il ricorso promosso da una società profit operante nel campo del servizio di trasporto sanitario in emergenza, che chiedeva l’annullamento della delibera adottata dal Direttore Generale della ASL di Caserta. In particolare, con tale atto, l’azienda disponeva di affidare in convenzione, ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. del 3 luglio 2017, n. 117, il servizio di trasporto sanitario in emergenza-urgenza 118, ivi incluse le postazioni di automedica.

L’affidamento dei servizi di trasporto sanitario tra mercato…

Tra i motivi per i quali si sarebbe dovuto procedere con l’annullamento della suddetta delibera, la ricorrente lamentava l’illegittima applicazione del citato articolo 57 del CTS, poiché tale norma, di natura eccezionale, prevede che soltanto i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere oggetto di affidamento in convenzioni ad organizzazioni di volontariato e non anche il servizio di trasporto sanitario svolto attraverso l’impiego delle automediche. Pertanto, vista la necessità di affidare anche questa tipologia di servizio, per la ricorrente, si sarebbe dovuto procedere con un confronto concorrenziale, aperto anche alle organizzazioni profit, di fatto escluse alla luce della decisione assunta dall’amministrazione.

…e Terzo Settore

In primo luogo, preme osservare come, con la sentenza in esame, il Collegio aderisca all’orientamento fatto proprio dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea in materia di gestione dei servizi di trasporto sanitario di emergenza-urgenza. In particolare, ha ribadito che per ciò che concerne tali servizi di interesse generale, essi sono esclusi dal campo di applicazione della normativa in materia di appalti pubblici e ciò deriva dall’esigenza di «mediare le due contrapposte esigenze: valorizzare le organizzazioni non lucrative, anche alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, della Costituzione, e, al contempo, salvaguardare gli equilibri funzionali del libero mercato». E, anzi, ha aggiunto che la scelta da parte di un’amministrazione di ricorrere ad una convenzione ex art. 57 del CTS, piuttosto che ad una procedura competitiva aperta, non richiede in alcun caso la comparazione preventiva di maggior favore rispetto al mercato. Tuttavia, anche nell’ipotesi in cui l’amministrazione pubblica decida di effettuare una comparazione, «la “maggiore convenienza rispetto al mercato” non deve far riferimento alla mera convenienza economica, bensì deve essere valutata alla luce dei maggiori benefici che tale scelta comporta per la collettività in termini di attitudine del sistema a realizzare i principi di universalità, solidarietà, accessibilità, efficienza, economicità e adeguatezza».

Cosa si intende per “servizio di emergenza”?

Tale pronuncia appare interessante anche sotto un altro profilo, in quanto ha permesso allo stesso Collegio di fornire una lettura più ampia dell’ambito di applicazione dell’art. 57 del CTS.
Sempre rifacendosi alla posizione espressa dal giudice euro-unitario, secondo cui è possibile derogare alla disciplina in materia di appalti pubblici a favore di regimi più favorevoli soltanto laddove si debba affidare un “servizio di emergenza”, il Collegio ha evidenziato come la stessa norma contenuta all’art. 57 del CTS in nessun punto circoscriva l’oggetto dell’affidamento del servizio unicamente al trasporto di emergenza ai soli infermi (mediante l’utilizzo di ambulanze), ma che, anzi, facendo riferimento, più in generale, ai “servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza” permetterebbe di far rientrare in questi anche quello svolto mediante il ricorso alle automediche, ossia dei mezzi di soccorso sanitario in grado di far pervenire prontamente e direttamente, sul luogo dell’evento, l’équipe sanitaria necessaria e preparata a fronteggiare una situazione di pericolo.

Commento

In conclusione, con la sentenza in esame, è possibile osservare come anche la giurisprudenza interna si stia sempre più orientando a riconoscere legittimi quei modelli organizzativi capaci di contemperare le esigenze di mercato con i valori della solidarietà. Tuttavia, tale riconoscimento non deve tradursi in una legittimazione ad un ricorso indiscriminato alla disciplina derogatoria a scapito della normativa generale – nazionale ed europea – in materia di appalti pubblici, che, anzi, troverebbe applicazione proprio qualora si debba procedere all’affidamento dei servizi di trasporto sanitario non connessi a condizioni di emergenza e urgenza, ovverosia quando non siano finalizzati a garantire cure in una situazione estrema.

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La mancanza di criteri adeguati e oggettivi e la motivazione discorsiva

Il Tar Lazio, sede di Roma, ha respinto il ricorso proposto da un ente del Terzo settore, che chiedeva l’annullamento dell’affidamento di una stazione astronomica, realizzato in favore di un’altra organizzazione senza scopo di lucro, che stipulava la relativa convenzione ex art. 56 del d.lgs. n. 117/2017. A parere del ricorrente l’amministrazione comunale si era limitata a fornire delle linee guida per la stesura dei progetti e, in base ad esse, individuava degli ambiti oggetto di valutazione, senza individuare parametri di valutazione adeguati ed oggettivi, come quello del prezzo. Ciò avrebbe portato la commissione a svolgere una valutazione meramente soggettiva, basata su una motivazione prettamente discorsiva e, per questo, incongrua, sproporzionata e irragionevole.

Le convenzioni ex art. 57 del Codice del Terzo settore e i criteri applicabili

La controversia sottoposta al Tar Piemonte riguarda, invece, la scelta da parte di un’amministrazione comunale di affidare il servizio di trasporto sanitario in ambulanza in emergenza, ai sensi dell’art. 57 del d.lgs. n. 117/2017, a favore di alcune organizzazioni di volontariato. In particolare, il giudice è stato adito in quanto, secondo la ricorrente – un’organizzazione di volontariato –, l’amministrazione comunale, nell’individuare i criteri di selezione delle offerte, avrebbe riconosciuto un’importanza prioritaria ad alcuni aspetti soggettivi dei proponenti (es. le esperienze pregresse precedentemente maturate), rispetto a quelli economici. Invero, si sarebbe proceduto con una valutazione economica soltanto laddove le valutazioni dei progetti tecnici, basate sui criteri soggettivi, fossero state molto simili tra loro.

La prevalenza dei criteri soggettivi su quelli economici

Entrambe le controversie sono state risolte dai giudici amministrativi nel senso di respingere i ricorsi proposti. Malgrado i contesti siano diversi, le motivazioni che hanno portato i giudici a far salvi gli affidamenti di alcuni servizi di interesse generale nei confronti degli enti del Terzo settore, sono in parte analoghe.
In entrambi i casi, infatti, i giudici di prime cure si sono espressi a favore delle scelte delle amministrazioni locali di riconoscere a dei criteri soggettivi, come la qualità del servizio reso, l’organizzazione ovvero le esperienze maturate dai partecipanti, un ruolo prioritario rispetto a quelli economici. Queste decisioni si pongono in ossequio con quanto sancito dalla stessa giurisprudenza costituzionale, dal momento che la scelta di organizzare i servizi di interesse generale attraverso il coinvolgimento degli enti del Terzo settore, nonché quella di concludere con essi delle convenzioni, delinea una fattispecie di Amministrazione condivisa. Si tratta di situazioni che si pongono al di fuori delle mere logiche del mercato e che non si basano sulla corresponsione di prezzi e corrispettivi dalla parte pubblica a quella privata, ma sulla convergenza di obiettivi e sull’aggregazione di risorse di entrambe le parti per la programmazione di servizi diretti ad elevare i livelli di cittadinanza attiva, di coesione e protezione sociale.
Pertanto, le due procedure di affidamento di servizi di interesse generale – e le successive convenzioni stipulate ai sensi degli artt. 56 e 57 del d.lgs. n. 117/2017 – pur rispettando i principi sanciti dall’art. 30, comma 1 del d.lgs. n. 50/2016, collocandosi al di fuori del mero scambio utilitaristico, sono sottratte dall’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici, ma sono assoggettate alla disciplina contenuta nel Codice del Terzo settore. Da ciò ne consegue che i processi di selezione degli enti del Terzo settore possono avvenire prescindendo, tra i criteri di comparazione delle proposte, dell’elemento del prezzo, indispensabile invece nelle procedure di mercato nei settori ordinari; mentre, al contrario, si può riconoscere una maggiore rilevanza alla componente tecnico-qualitativa dell’offerta, ammettendo anche una motivazione discorsiva che, anzi, è oggetto di una maggiore garanzia di trasparenza.

Un’ulteriore conferma giurisprudenziale

Le due pronunce qui in commento, delineando una sorta di “classifica” tra i criteri che si devono applicare nell’ipotesi in cui si procede ad un affidamento di un servizio di interesse generale agli enti del Terzo settore e alla stipula di una convenzione con essi, sembrerebbero confermare quell’orientamento giurisprudenziale che, al fine di individuare la disciplina applicabile e la conseguente legittimità degli atti adottati, è solito porre in risalto le finalità solidaristiche che caratterizzano le attività da realizzare, piuttosto che l’aspetto economico delle stesse.

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Il risultato di una felice intuizione

Il patto “Il mio capitale verde: investire in conoscenza e nell’ambiente”, secondo Matteo Nicolini, professore di Diritto pubblico comparato e attuale referente del patto, «si deve ad una felice intuizione della collega Polin, allora presidentessa della Commissione Sostenibilità dell’Università di Verona», che, nell’ambito delle attività promosse da quest’ultima per sensibilizzare le nuove generazioni alla conoscenza e alla cura del verde urbano, nonché promuoverne un suo incremento, ha pensato di realizzare un progetto volto a creare un parallelismo tra l’investimento in capitale umano e quello in capitale verde. Per la professoressa Veronica Polin, che insegna Scienza delle Finanze presso l’Ateneo scaligero ed è stata referente del Patto dal 2017 al 2019, infatti, «le studentesse e gli studenti che decidono di iscriversi all’università sanno che per raggiungere la meta della laurea c’è bisogno di impegno e pazienza: solo così potranno accumulare capitale umano»; allo stesso modo «anche il capitale verde ha bisogno di tempo e cura per dare i suoi frutti in termini di beni eco-sistemici». È da qui che nasce l’idea di mettere a dimora un albero per ogni matricola e seguirne la crescita, così da creare una connessione simbolica tra l’investimento in capitale umano e l’investimento nell’ambiente.
Nello stesso anno in cui tale progetto vedeva la luce, il 2017, l’amministrazione scaligera adottava il suo Regolamento per l’Amministrazione condivisa dei beni comuni – soltanto di recente modificato e migliorato – e, tanto per l’Ateneo quanto per il Comune, lo strumento del Patto di collaborazione per la sua realizzazione è apparsa la soluzione ottimale. Anzi, per la dott.ssa Lanzoni, la decisione di sperimentare questo strumento in tale occasione è stato «un percorso naturale», in quanto esso «consente una apertura e una partecipazione differente dai tradizionali percorsi amministrativi». Per l’Ateneo, invece, avere l’amministrazione comunale come alleata contribuiva a garantire una maggiore realizzabilità all’ambizioso progetto.

Piantare e conoscere meglio il patrimonio verde urbano

Infatti, il Patto, che temporalmente può articolarsi in due fasi, con la pandemia come spartiacque, ha visto, tra il 2018 e il 2019, la progettazione e la realizzazione della piantumazione di nuovi alberi proprio in aree di proprietà del Comune. In particolare, a marzo 2018, in un parco collocato nella zona universitaria di Veronetta, sono stati piantati 12 Ginkgo Biloba – uno per ogni Dipartimento dell’Università; mentre, a novembre 2019, presso il polo universitario Ca’ Vignal, sono stati messi a dimora 70 alberi, pari al numero di corsi di laurea triennale e magistrale attivati dall’Ateneo. Questa seconda piantumazione è avvenuta al termine di un processo partecipativo che ha coinvolto più di mille persone, tra studenti e dipendenti dell’Università, nella scelta delle specie arboree, avvenuta tramite il sondaggio “Vota il tuo albero”. Ma la partecipazione della comunità non si è limitata a questa esperienza. Infatti, oltre alla piantumazione di nuovi alberi, il Patto prevede anche lo sviluppo di un’App – “Il mio capitale verde” -, che, attraverso la condivisione delle competenze delle parti coinvolte, consente un agevole accesso alla conoscenza delle caratteristiche del patrimonio arboreo. Il lancio di questa App è stato preceduto dall’evento “Quanto capitale verde? Contiamolo insieme!”, che ha portato gli studenti – e non solo – ad avvicinarsi alla conoscenza degli alberi presenti nella città e a dare avvio ad un censimento partecipato del capitale verde di Verona.

La messa a dimora di 12 Ginkgo Biloba, 20 marzo 2018 (Fonte: Università degli Studi di Verona)

La rivitalizzazione del Patto

L’avvento della pandemia non ha messo fine al Patto, ma piuttosto è stata l’occasione per rivitalizzarlo, ripensandone gli obiettivi. Infatti, sulla scia della transizione ecologica che ha interessato – e che continua ad interessare – l’Università, la nuova Commissione della rete delle Università per lo sviluppo sostenibile ha deliberato di ricomprendere nell’ambito del Patto la realizzazione di una delle quattro aree pic-nic dell’Ateneo. Nel 2020, dunque, è stata completata la zona pic-nic del Campus di Santa Marta, un’opera resa possibile grazie alla collaborazione dell’amministrazione comunale, proprietaria dell’area verde sottoposta a vincolo paesaggistico, che ha provveduto a richiedere direttamente tutti i pareri autorizzativi necessari per la sua realizzazione. Anche in questa fase è proseguito l’impegno di piantare nuovi alberi. L’area è stata così arricchita con specie arboree donate dal reparto Carabinieri biodiversità di Verona – Centro nazionale biodiversità di Peri, che, a partire dal 2020, ha aderito formalmente al Patto, seguendo l’esempio dell’Azienda Multiservizi di Igiene Ambientale (AMIA), che vi aveva già aderito nel 2018.

L’area verde di Santa Marta (Fonte: Nicolò Olivieri)

Un fattore di successo: la sinergia tra le parti

L’estensione del Patto non solo ha consentito di creare nuovi spazi di aggregazione per la creazione ed il rafforzamento di altrettante nuove relazioni in un periodo difficile com’è quello attuale ma, come sottolinea il prof. Nicolini, «ha rafforzato i rapporti tra Ateneo, Comune, Corpo dei Carabinieri e AMIA». I risvolti positivi di questa iniziativa stanno spingendo altre sedi dell’università a richiedere il coinvolgimento nel progetto, facendo venire meno quella limitazione spaziale che, secondo la prof.ssa Polin, aveva caratterizzato il Patto in origine. Ma la “chiave di successo” del Patto è stato il continuo dialogo tra le parti, che ha consentito di superare le difficoltà incontrate in itinere. «L’incontro tra due istituzioni ha agevolato un linguaggio spesso comune a livello di passaggi amministrativi e procedure», ha evidenziato la dott.ssa Lanzoni, che ha poi aggiunto: «Le mission differenti degli enti sono state uno stimolo in sede di co-progettazione e hanno permesso di sperimentare un reale bilanciamento degli interessi pubblici a favore dell’intera comunità».

… E gli studenti?

In termini di partecipazione, quella degli studenti universitari è stata, talvolta, difficile da intercettare. Se si escludono l’iniziativa “Vota il tuo albero” e la richiesta da parte degli studenti, che siedono nella Commissione RUS, di realizzare le aree pic-nic, un loro vero e proprio coinvolgimento non è stato ancora raggiunto. Invero, l’Università, attraverso l’organizzazione di alcuni incontri – come le Pillole di Sostenibilità – sta promuovendo una più ampia partecipazione degli studenti nelle attività di miglioramento degli ambienti di studio. Un segnale, quest’ultimo, che non può che essere considerato di buon auspicio per un sempre maggiore coinvolgimento degli stessi studenti anche nelle attività previste dal Patto.
Al contrario, «un riscontro interessante», ha detto la prof.ssa Polin, «lo abbiamo invece avuto da parte di studenti delle scuole superiori durante il lancio dell’App». Tramite una “Call for green action”, pensata in partnership con il progetto “Ci sto? Affare fatica”, diversi ragazzi dai 14 ai 19 anni, insieme a giovani tutor universitari, hanno deciso di impegnarsi nella cura dei beni comuni urbani e, in particolare, hanno geolocalizzato gli alberi in diversi parchi della città, misurandone il diametro e l’altezza e raccogliendo tutta una serie di informazioni e dati, inseriti e resi disponibili nell’App.

Quali sono i risultati di un investimento in conoscenza e nell’ambiente?

Il Patto, nonostante l’ampliamento dei suoi obiettivi, rappresenta un interessante modello a cui far riferimento per future forme di collaborazione tra istituzioni pubbliche, volte a promuovere ed incrementare il verde urbano. Si potrebbe addirittura pensare ad un coinvolgimento delle scuole superiori e dei loro studenti; anzi, quest’ultimo obiettivo è quello auspicato dalla prof.ssa Polin, secondo la quale «iniziative di green digital mapping (come anche il recente progetto “UNIVeRde: impara il green engagement, ndr) con finalità di educazione ambientale sono più facilmente gestibili se effettuate attraverso progetti di didattica esperienziale nelle aree verdi di proprietà degli atenei o delle scuole».
Tuttavia, con il Patto non si è cercato soltanto di promuovere e incrementare il verde urbano, ma, ben più importante, si è tentato di integrare l’Università nel tessuto sociale cittadino, provando così a creare nuovi spazi di aggregazione dove costruire e rafforzare nuove relazioni umane, frutto dell’incontro di questi due mondi spesso troppo lontani.
L’augurio è che questa esperienza, segnalata dalla stessa ASVIS come una delle best practice per il perseguimento del GOAL 11 dell’Agenda 2030, possa trovare realizzazione anche in altre realtà universitarie, così da favorire una positiva contaminazione tra il mondo dell’Università e quello che si sviluppa al di fuori delle sue mura.

Foto di copertina: Università di Verona su Flickr

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L’archetipo generale del Partenariato Pubblico Privato

Dei quattro capitoli che compongono l’opera monografica, il primo di questi offre una panoramica generale sull’archetipo del Partenariato Pubblico Privato (di seguito, PPP), che riconosce nell’articolo 180 del decreto legislativo del 18 aprile 2016, n. 50, il c.d. Codice dei contratti pubblici, la norma di riferimento. Per l’Autore, le disposizioni ivi contenute rappresentano un «tentativo di realizzare un “avvicinamento” osmotico tra privato e pubblico» (p. 12), volto, contemporaneamente, a superare le difficoltà della pubblica amministrazione a spendere in investimenti e ad incentivare la scelta del privato a dialogare (e investire) con la stessa autorità pubblica. Infatti, per la prima volta, il legislatore disciplina l’istituto del PPP in maniera organica, definendone i caratteri generali; ad esso, pertanto, sono riconducibili più modelli contrattuali specifici, in cui risulta prevalente la natura economico-finanziaria. È lo stesso art. 180 del d.lgs. n. 50 del 2016, all’ultimo comma, a fornire un elenco non tassativo di tipologie di PPP, alle cui discipline puntuali si rimanda negli articoli successivi del Codice (art. 182 e ss. D.lgs. n. 50 del 2016). Da questo elenco restano esclusi quei contratti stipulati fra cittadini, anche singoli, e autorità pubbliche, che sono gli interventi di sussidiarietà orizzontale (art. 189) ed il baratto amministrativo (art. 190), fattispecie che, tuttavia, il legislatore nazionale ha collocato nella Parte IV, Titolo I del D.lgs. n. 50 del 2016, rubricato proprio “Partenariato Pubblico Privato”.

La riconducibilità del Partenariato sociale al PPP

Pertanto, è nel secondo capitolo che l’Autore tenta di ricondurre gli istituti del Partenariato sociale tra quelli del PPP. La difficoltà a riconoscere questi «nuovi modelli d’impresa a cavallo tra civismo, terzo settore e mercato» (pp. 27-8) tra quei modelli contrattuali riferibili all’art. 180 del Codice dei contratti pubblici è dovuta all’assenza – nei primi – di uno dei presupposti tipici del PPP, che è la produzione di un flusso di cassa attivo in capo all’operatore privato, dovuto alla realizzazione, alla messa a disposizione o alla gestione dell’opera. Nelle ipotesi di interventi di sussidiarietà orizzontale ovvero di baratto amministrativo, il privato non viene remunerato (o almeno non direttamente), dal momento che esso ottiene “soltanto” una riduzione o esenzione dei tributi locali, ovvero una detrazione fiscale dei costi sostenuti per svolgere determinate attività (ad esempio, pulizia, manutenzione, abbellimento di aree verdi, piazze, strade, ecc.). Tuttavia, per l’Autore, così come per parte della dottrina intervenuta sul tema, si possono evidenziare delle analogie tra i modelli di PPP e gli istituti del Partenariato sociale: tra questi, sicuramente, la possibilità per le pubbliche amministrazioni di beneficiare delle risorse, delle competenze e delle esperienze di cui si fanno portatori i soggetti privati (p. 49).

Le analogie e le differenze degli istituti di Partenariato sociale

Sempre nel secondo capitolo, l’Autore si concentra sulle analogie e sulle differenze delle due fattispecie del Partenariato sociale. Se «entrambe le norme [artt. 189 e 190 d.lgs. n. 50 del 2016, ndr.] si muovono dalla prospettiva del collegamento tra la spesa in attività di interesse generale e la ricaduta in termini fiscali» (p. 47), è, tuttavia, da evidenziare come, nell’ipotesi di interventi di sussidiarietà orizzontale, l’incentivo fiscale è un elemento del tutto eventuale, mentre, in quella del baratto amministrativo, tale elemento è indefettibile. Con riferimento al baratto amministrativo, l’Autore appare critico nei confronti dell’attuazione che di esso hanno fatto le amministrazioni territoriali – in particolar modo, i comuni. Infatti, «da strumento di “partecipazione attiva” all’amministrazione della comunità locale» (p. 51), il baratto amministrativo è divenuto uno dei tanti strumenti di compensazione (tributaria) dello svolgimento di lavori di pubblica utilità, al quale fanno ricorso, soprattutto, coloro che vivono una condizione di disagio economico. Per l’autore, questa “traduzione pratica” ha fatto venire meno quella funzione alta e di tipo solidaristico, che si voleva riconoscere al baratto amministrativo.

Uno dei loghi-simbolo del baratto amministrativo. Crediti: Paolo De Nictolis

L’attività giurisprudenziale e gli istituti di Partenariato sociale

Con la sua opera, De Nictolis non si limita ad analizzare il quadro normativo generale all’interno del quale è inserito il Partenariato sociale, ovvero le sue caratteristiche, ma, nel terzo capitolo, pone attenzione anche sul ruolo che la giurisprudenza nazionale, specialmente contabile, ha svolto nel processo di attuazione delle fattispecie in esame, in particolare, nei confronti del baratto amministrativo. Chiamata a pronunciarsi sulla possibilità di applicare il baratto amministrativo ai soggetti imprenditoriali, di ricorrere ad esso per compensare i debiti pregressi o le entrate extra-tributarie, su quella di inquadrare come volontari dei cittadini impegnati in attività di Partenariato sociale ovvero di classificare nell’ambito delle spese del personale degli interventi ex artt. 189 e 190 D.lgs. n. 50 del 2016, la giurisprudenza ha mantenuto una posizione costante nel tempo, che, secondo l’Autore, ha portato al ridimensionamento delle potenzialità degli istituti in esame. In particolare, l’impossibilità di applicare il baratto amministrativo per compensare i debiti pregressi ha spinto diverse amministrazioni a frenare l’entusiasmo nei confronti di tale strumento.

Un’indagine originale sui Regolamenti

L’elemento che contraddistingue di originalità l’opera di De Nictolis è rappresentato dall’indagine qualitativa e statistico-quantitativa operata su 202 Regolamenti comunali in materia di baratto amministrativo. I risultati di questa ricerca, presentati e commentati nel quarto ed ultimo capitolo, anzitutto, indicano che su più di duecento comuni che hanno adottato il Regolamento, solo cinquantaquattro di essi hanno dato concreta attuazione al baratto amministrativo; strumento, quest’ultimo, di cui hanno beneficiato un numero limitato di abitanti (circa 580). In secondo luogo, i risultati dell’indagine restituiscono un’immagine del baratto amministrativo omogenea e condivisa; infatti, le discipline contenute nei diversi Regolamenti si differenziano sotto limitati aspetti (ad esempio, solo in pochi casi si fa riferimento alla co-progettazione co-gestione degli interventi), mentre si accomunano sotto molteplici profili, fra tutti i criteri di selezione. Nella maggior parte dei testi normativi, infatti, si stabilisce che l’accesso al baratto amministrativo è, principalmente, riservato a coloro che dispongono di un basso ISEE, versano in una condizione di disoccupazione ovvero sono in cassa integrazione; tutti elementi che contribuiscono a definire tale fattispecie come uno strumento di sostegno alle categorie disagiate, piuttosto che come strumento di coinvolgimento dell’intera comunità locale nelle attività di interesse genere. L’indagine quantitativa condotta sui Regolamenti per l’applicazione del baratto amministrativo non si è potuta replicare per le ipotesi degli interventi di sussidiarietà orizzontale, dal momento che per lo svolgimento di questi ultimi non vi è la necessità di procedere ad una previa adozione di un atto regolamentare che li disciplini.

Una nuova stagione per il Partenariato sociale?

Nel complesso, l’opera di De Nictolis restituisce un’immagine del Partenariato sociale contornata da luci e (molte) ombre. All’entusiasmo, che, inizialmente, le pubbliche amministrazioni hanno manifestato (principalmente nei confronti del baratto amministrativo), ben presto, complice l’attività giurisprudenziale, si è sostituito un senso di disillusione nei confronti degli stessi strumenti, tanto da considerarli del tutto inutili. Tuttavia, per l’Autore, un intervento normativo chiarificatore, da parte del legislatore nazionale, potrebbe dar avvio ad una nuova stagione del Partenariato sociale; una stagione che, però, consideri gli interventi di sussidiarietà orizzontale e il baratto amministrativo non come strumenti con finalità meramente assistenzialistiche, bensì come dei concreti e reali strumenti di valorizzazione della creatività e delle competenze dei cittadini, nello svolgimento di attività di interesse generale.

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I motivi della controversia

Con la sentenza n. 5074 del 2 luglio 2021, il Consiglio di Stato, sez. III, ha respinto l’appello proposto da un Istituto clinico convenzionato con il Sistema Sanitario Nazionale (SSN), dichiarando, così, la legittimità dell’atto con cui il Comune di Brescia autorizzava il rilascio di un permesso di costruire subordinato al versamento del contributo di costruzione. Per la parte appellante, al contrario, tale versamento non era dovuto, ai sensi dell’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, sia perché la struttura ˗ un nuovo complesso ospedaliero ˗ costituiva un’opera di urbanizzazione (secondaria) realizzata in attuazione dello strumento urbanistico, sia perché si trattava di un’opera di interesse generale realizzata da un “ente istituzionalmente competente”.
Per il Consiglio di Stato, entrambe le motivazioni addotte dalla parte appellante non meritano accoglimento.

I vincoli funzionali e i vincoli di esecuzione

Anzitutto, perché, ancorché l’opera realizzata dal privato ricada in un ambito disciplinato dal Piano dei servizi del PGT del Comune di Brescia come “servizi SH”, ossia servizi ospedalieri, la disciplina contenuta in questo strumento urbanistico introdurrebbe soltanto un vincolo di destinazione funzionale – sempre reversibile – piuttosto che un vincolo all’esecuzione di specifiche opere di urbanizzazione. È, pertanto, l’opera di interesse generale realizzata dal privato in esecuzione di tale ultima tipologia di vincolo che darebbe luogo all’esenzione dal contributo, di cui all’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001 e non un mero bene con finalità coerente con la pianificazione.

I requisiti per l’equiparazione

Non merita accoglimento neppure la seconda motivazione, che vorrebbe, da parte dell’Istituto clinico, la piena equiparazione tra i soggetti privati deputati alla realizzazione di servizi di interesse pubblico o generale e quegli «enti istituzionalmente competenti» (art. 17, c. 3, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001). Per il Consiglio di Stato tale equiparazione, e di conseguenza il riconoscimento della gratuità del permesso di costruire, è possibile soltanto qualora il soggetto privato realizzi un’opera che, neppure in astratto, possa avere una destinazione diversa da quella pubblica e, inoltre, eserciti un’attività pubblicisticamente rilevante. Dunque, poiché l’appellante rappresenta un soggetto imprenditoriale, che persegue finalità di lucro, e la struttura realizzata è autorizzata all’esecuzione di prestazioni sanitarie anche non convenzionate, l’esenzione dal contributo non può trovare luogo.

Le cause di un rapporto convenzionale

Le conclusioni a cui giunge il Consiglio di Stato sono del tutto condivisibili, soprattutto, laddove non riconosce la piena equiparazione tra soggetti privati impegnati nello svolgimento di servizi di interesse generale e soggetti pubblici, sebbene l’appellante sostenesse un’interpretazione in tal senso, proponendo una lettura in linea con l’art. 118, comma 4, Cost., in virtù del rapporto convenzionale esistente tra la stessa ed il SSN. Malgrado l’esistenza di una convenzione, che permette anche ai soggetti privati di svolgere attività di interesse generale accanto alle istituzioni pubbliche, tale strumento non è propriamente espressione del principio di sussidiarietà orizzontale, dal momento che le cause che danno luogo a tale rapporto non si rinvengono nella spontaneità delle azioni, né nell’animus donandi degli operatori economici, bensì nella finalità di lucro e, quindi, nell’aspettativa di un profitto. Pertanto, il costo di costruzione richiesto, benché relativo alla realizzazione di un’opera di interesse generale, è giustificato proprio dalla finalità lucrativa che l’operatore commerciale persegue. D’altronde, è lo stesso assetto normativo, che disciplina gli istituti delle convenzioni, dell’autorizzazione e dell’accreditamento (cfr. art. 8 e ss. D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), a chiarire la finalità di concorrenza delle risorse private al servizio di interesse generale da una prospettiva competitiva più che cooperativa (da ultimo si veda Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 28 luglio 2021, n. 5591).

Riflessioni conclusive

Tale ultimo fine non solo non si rinviene nelle attività sussidiarie di interesse generale di cui all’art. 118, ultimo comma, Cost., ma non è neppure quello perseguito dai soggetti pubblici predisposti a svolgere queste funzioni di interesse generale. In conclusione, la presenza di una convenzione, se da una parte, permette agli operatori economici privati di realizzare attività di interesse generale accanto alle istituzioni pubbliche, dall’altra, non garantisce ai primi di essere equiparati ai secondi e di ricevere gli stessi trattamenti, allorché cambia la causa che dà vita al rapporto convenzionale nonché il fine verso il quale sono orientate le azioni dei soggetti in questione.

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Premessa

Con la sentenza del 21 dicembre 2020, n. 276, la Corte costituzionale ha sancito la legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge regionale del Lazio del 22 ottobre 2018, n. 7, con il quale si prevedeva un ampliamento dei confini del Parco regionale dell’Appia Antica. In particolare, ai sensi del secondo comma, si stabiliva che, nelle more dell’adeguamento del Piano del Parco, sulle nuove aree da includere in esso, venissero ad essere applicate le misure di salvaguardia, così come previste dall’art. 8 della legge regionale del Lazio del 6 ottobre 1997, n. 29. In altri termini, su queste nuove aree, non potevano essere svolte una serie di attività, tra le quali rientravano quelle di natura edificatoria. Per il TAR Lazio, l’art. 7 della l.r. n. 7 del 2018, nel suo complesso, violava alcune disposizioni costituzionali e, nello specifico, quelle contenute agli artt. 3, 41, 42 e 117, commi 1, 2 e 3 della Costituzione.

Motivi della controversia

Tra le aree da ricomprendere all’interno del perimetro del Parco regionale dell’Appia Antica, vi era anche un’ampia area già oggetto di un Programma integrato di intervento (di seguito PRINT), che, proposto nel 2013 da una società privata, era stato adottato dall’ente comunale competente, in variante al piano regolatore generale, nonché approvato dalla Giunta regionale del Lazio, sempre nel corso dello stesso anno. All’approvazione del PRINT, inoltre, aveva fatto seguito la sottoscrizione della convenzione urbanistica, ma, al 2018, ancora nessuna attività edificatoria aveva avuto luogo. Pertanto, con l’entrata in vigore della l.r. Lazio n. 7 del 2018, anche su tale area venivano ad essere vietate attività edificatorie, in virtù di quanto stabilito dall’art. 8 della l.r. Lazio n. 29 del 1997. Secondo il tribunale di prime cure, tale disciplina si poneva in contrapposizione con quanto sancito all’art. 3 Cost., in quanto essa ledeva il «“ragionevole affidamento” ingenerato nelle società ricorrenti dall’avvenuta approvazione del PRINT e dalla sottoscrizione della successiva convenzione urbanistica». Contrariamente a quanto sostenuto dal TAR Lazio, la Corte costituzionale non ha rilevato alcuna violazione dell’art. 3 Cost., né delle altre disposizioni costituzionali dinanzi citate.

La natura dei vincoli

Per il giudice delle leggi, infatti, le misure di salvaguardia – poste sull’area al centro della controversia – rispondono ad esigenze di carattere ambientale, ovverosia mirano a salvaguardare il pregio ambientale riconosciuto alla stessa zona dal legislatore regionale. In caso contrario, qualora si dovesse ammettere una qualsiasi attività edificatoria, prima che sia intervenuto l’adeguamento di Piano, si correrebbe il rischio di compromettere lo stesso valore ambientale, che ha dato luogo all’inserimento della stessa area all’interno del perimetro del Parco regionale dell’Appia Antica.

Pianificazione urbanistica e tutela ambientale

Con tale pronuncia, la Corte costituzionale conferma il proprio orientamento – e non solo il suo (si veda fra tutte Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 10 maggio 2012, n. 2710) -, ossia quello secondo il quale alla pianificazione urbanistica non può essere riconosciuta la possibilità di precludere «il pieno dispiegarsi della tutela ambientale», che, nel caso di specie, si vuole realizzare proprio con l’apposizione delle misure di salvaguardia. Anzi, la Corte ribadisce che, nel bilanciamento degli interessi, l’«aspettativa edificatoria dei privati non può […] essere considerata un elemento idoneo a impedire il pieno esplicarsi della tutela del bene riconosciuto di valore ambientale». In questo senso, pertanto, le limitazioni poste non violano neppure il diritto di iniziativa economica privata, dal momento che, come sancisce l’art. 41, comma 2, Cost., essa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, che, invece, attraverso tali misure, si intende garantire.

Un nuovo tassello

Infatti, la sentenza qui commentata va ad aggiungersi a quelle che, già in precedenza, hanno contribuito a definire la categoria dei beni comuni ambientali, ossia beni che, indipendentemente dalla loro titolarità, risultino essere per le loro intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinati a realizzare gli interessi di tutti i cittadini. In particolare, la Corte, al fine di valutare o meno la violazione dell’art. 42 Cost. da parte della normativa regionale impugnata, ha osservato che, malgrado i proprietari delle aree interessate dall’ampliamento del Parco dell’Appia Antica vengano privati della possibilità di esercitare il proprio jus aedificandi, senza ottenere neppure un ristoro economico, tale sacrificio è giustificato proprio al fine di assicurare la funzione sociale che le zone qui in esame svolgono.

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I motivi della controversia

Con la sentenza n. 5730 del 2019, il TAR Lazio- Roma, sez. II-ter, è stato chiamato a dirimere una complessa controversia, riguardante la legittimità del regolamento “per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città storica”, nonché degli atti ad esso connessi, adottati dall’amministrazione capitolina, con i quali venivano ad essere interdette, ovvero limitate, alcune tipologie di attività, in particolare, quelle che prevedevano il servizio del consumo “sul posto”. Ad impugnare tali atti, poiché ritenuti in contrasto con la disciplina, nazionale ed europea, in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, è stato il titolare di un esercizio commerciale, abilitato a svolgere attività di laboratorio artigianale alimentare e vendita dei prodotti, ma che aveva destinato, senza alcun titolo, anche un’area al consumo sul posto.

La tutela dell’ambiente urbano…

Il giudice, conformandosi ad una giurisprudenza maggioritaria (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 10 aprile 2012, n. 2060; Id, sez. V, 30 luglio 2018, n. 4663; T.R.G.A. Bolzano, 15 gennaio 2019, n. 9; Corte di Giustizia, 30 gennaio 2018, cause riunite C-360/2015 e C-31/16), ha sancito la legittimità degli atti impugnati, poiché, nonostante l’art. 31, comma 2, del d. l. n. 201 del 2011, garantisca «la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza […] vincoli di qualsiasi natura», riconosce, comunque, agli enti territoriali e locali la possibilità, attraverso l’esercizio del proprio potere regolamentare, di porre dei limiti alle attività economiche e produttive, o indicare delle aree ad esse interdette, senza discriminazioni tra gli operatori, qualora vi sia la necessità di tutelare interessi connessi «alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso quello urbano, e dei beni culturali». Pertanto, essendo il regolamento e le delibere connesse finalizzati a tutelare l’ambiente urbano, all’amministrazione comunale, per il perseguimento di tale fine, deve essere riconosciuto il potere di pianificare anche la tipologia delle attività commerciali – non soltanto le modalità esteriori di esercizio delle stesse -, poiché è da esse che dipende l’entità e la natura del carico antropico, dunque la sostenibilità ambientale delle aree interessate.

…da parte dei soggetti privati

Ma la presente controversia è interessante soprattutto perché, nel tentativo di dimostrare che le limitazioni imposte alle attività con consumo sul posto si pongono addirittura in contrasto con il fine di tutelare l’ambiente urbano ed il suo decoro, il ricorrente ha qualificato la previsione di aree adibite a tale servizio quale «ipotesi di “sussidiarietà orizzontale”», poiché finalizzata «ad evitare il degrado che, in alternativa, comporterebbe il consumo del pasto in luogo pubblico» e, pertanto, maggiormente rispondente al perseguimento dei suddetti obiettivi. Tuttavia, il giudice non ha accolto tale interpretazione, anzitutto, perché rientra nella discrezionalità dell’amministrazione la scelta delle misure più idonee per la tutela dell’ambiente urbano, che sono insindacabili, se non ab externo nel caso di illogicità ed incongruenza; inoltre, perché si basa soltanto su un indimostrato presupposto secondo cui, nel caso di mancanza di spazi interni, i clienti si decidano a consumare il pasto stazionando sul suolo pubblico, arrecando pregiudizio al decoro urbano.

Commento

Il giudice, pur fornendo utili indicazioni, non ha prestato particolare attenzione alla possibilità di qualificare la previsione di spazi adibiti al consumo sul posto quale espressione di sussidiarietà orizzontale, un profilo che merita, in questa sede, una più attenta riflessione. La lettura fornita dal ricorrente, infatti, non appare condivisibile, perché se per attività di sussidiarietà orizzontale si considerano quelle svolte nell’interesse della comunità, nel presente caso, non è possibile individuare tale fine. Questa conclusione, di certo, non dipende dalla natura economica del soggetto che promuove l’azione, ma piuttosto dalla mancanza di un collegamento tra quest’ultima ed il perseguimento effettivo degli interessi generali, quali la tutela ed il decoro dell’ambiente urbano. Anzi, la scelta di prevedere degli spazi interni adibiti al consumo sul posto, costituendo – come dimostrato da uno studio – un servizio obiettivamente in grado di esercitare un’attrattività sulla clientela maggiore rispetto al mero esercizio di vendita o di laboratorio artigianale, cagionerebbe un pregiudizio all’ambiente urbano. In particolare, il maggior flusso di persone attratte dal servizio si tradurrebbe in un più intenso carico antropico, che, al contrario, con l’adozione delle misure limitative si tenta di scongiurare, così da poter, di fatto, garantire la sostenibilità ambientale di peculiari ambiti urbani, come lo è il centro storico della Città di Roma, riconosciuto quale “patrimonio mondiale UNESCO”.

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I motivi della controversia…

La sentenza in esame ha permesso al Tar Lazio di dirimere una controversia che già lo aveva portato a pronunciarsi, con una sentenza non definitiva, nel 2017 (cfr. Id, sez. III-ter, sentenza non definitiva 24 gennaio 2017, n. 1279). Nel dettaglio, l’oggetto del contendere è la legittimità dello svolgimento dei lavori della prima fase funzionale dell’anello ferroviario di Roma e, in particolare, la realizzazione di due fermate lungo tale tratta ferroviaria. Le parti ricorrenti, ossia un gruppo di privati residenti in una zona vicina, ma non adiacente, ai luoghi dei lavori, contestavano le carenze progettuali delle opere in corso di realizzazione, poiché le amministrazioni preposte alla loro realizzazione non avevano considerato le interferenze della struttura ferroviaria – connesse sia con la vera e propria edificazione dell’opera, sia con l’entrata in funzione della stessa – con le fondazioni dei palazzi di cui essi risultavano essere i proprietari. Ricorrendo al Tar, le parti chiedevano non soltanto di intimare le amministrazioni esecutrici ad adottare gli accorgimenti tecnici in grado di ridurre, ovvero eliminare, gli effetti nocivi prodotti dalle opere, ma anche l’inibizione degli stessi lavori e dell’esercizio della linea ferroviaria.

…ed il motivo di interesse

Tuttavia, della complessa controversia, in questa sede, preme prendere in considerazione la ratio che ha portato il Tribunale a dichiarare non fondata l’eccezione presentata da una delle amministrazioni esecutrici, con cui si sosteneva la carenza di interesse dei ricorrenti relativamente agli interventi concernenti una delle due stazioni ferroviarie da realizzare. Alla base della carenza dell’interesse, infatti, si supponeva esserci la mancata sussistenza del requisito della vicinitas, rilevante – nella materia dell’urbanistica e dell’edilizia – ai fini di radicare l’interesse a contestare la legittimità degli atti che acconsentono a nuove opere.

Il criterio della vicinitas

Il giudice, pur ammettendo che la sussistenza del requisito della vicinitas è conditio sine qua non perché si determini una posizione differenziata e qualificata, riconosce a questo un valore elastico, ossia lo stabile collegamento tra la sfera giuridica dei ricorrenti ed il territorio oggetto di intervento deve essere esteso «in ragione proporzionale all’ampiezza e rilevanza delle aree coinvolte, come nel caso di interventi rilevanti che incidono sulla qualità della vita dei residenti». In altri termini, legittimati ad agire non sarebbero solo quei soggetti proprietari dei terreni adiacenti al luogo dei lavori, ma anche coloro che possiedono degli immobili distanti da questo e che, però, data l’incidenza degli interventi, subiscono gli effetti nocivi delle opere realizzate su di esso.

Una conferma giurisprudenziale

Con la presente pronuncia, il giudice si pone in linea con quell’orientamento giurisprudenziale definito “sostanzialista”, che, interpretando il requisito della vicinitas in termini non squisitamente fisici-spaziali – nel senso di perfetta adiacenza tra le aree -, legittima ad agire in giudizio anche coloro che, pur non possedendo dei territori immediatamente prossimi ai luoghi interessati da determinati lavori, che si riflettono sulle condizioni dell’ambiente, di igiene e salubrità dei luoghi, potrebbero comunque veder leso un proprio interesse legittimo dallo svolgimento di queste attività, tra cui rientra anche il mero incremento del carico urbanistico.

Commento

Questa pronuncia del giudice amministrativo indubbiamente si muove nel senso di ampliare i soggetti legittimati ad impugnare gli atti considerati illegittimi; un obiettivo – quest’ultimo – perseguito anche da quelle sentenze in cui si ricorre ad invocare particolari principi costituzionali, come quello della sussidiarietà orizzontale. Ma, con la sentenza in esame, il giudice rinuncia ad invocare tale principio, preferendo limitarsi ad aderire ad una interpretazione – peraltro sostenuta da una notevole giurisprudenza (ex multis Cons. Stato, sez. IV, n. 4821 del 2007; Id, sez. VI, n. 6554 del 2010; Id, sez. IV, sent. 1559 del 2011; Id, sez. IV, sentt. nn. 1890 e 3114 del 2014; Id, sez. III, n. 4612 del 2015) – non meramente formale del dato normativo relativo all’individuazione dei soggetti legittimati ad agire in giudizio. Infatti, per valutare la sussistenza del requisito della vicinitas, esso non si è limitato a considerare il solo dato geografico, ma ha riconosciuto a tale concetto una certa elasticità, ponendo una maggiore enfasi sugli effetti che gli interventi da realizzare, ovvero realizzati, potrebbero avere «sulla qualità della vita dei residenti in gran parte del territorio». È, dunque, soprattutto per tale conseguenza – che si traduce in peggioramenti delle condizioni ambientali, igieniche e di salubrità dei luoghi -, che il giudice ha proceduto a riconoscere la sussistenza del requisito della vicinitas e la legittimazione ad agire anche in capo ai soggetti «stabilmente insediati sul territorio» interessati da iniziative modificative del suo assetto, ma che, allo stesso tempo, sono «ubicati in linea d’aria a ragguardevole distanza» dalla zona di realizzazione dell’opera contestata. È, inoltre, bene evidenziare che, ribadendo in più parti che i peggioramenti devono riguardare la qualità della vita dei residenti, ossia di tutti coloro che sono insediati per residenza o per lavoro, sul territorio oggetto di modifiche, il giudice ha sì esteso il novero dei soggetti agenti in giudizio, ma non ha proceduto a riconoscere una indiscriminata legittimazione ad agire in capo a chiunque, essendo comunque richiesto un collegamento duraturo – certo più elastico – tra la sfera giuridica dei ricorrenti e la zona territoriale interessata dagli interventi.

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Le piccole novità relative ai soggetti pubblici

La l.r. Emilia-Romagna del 22 ottobre 2018, n. 15, dettando delle disposizioni di carattere generale, rappresenta una legge-quadro in materia di partecipazione, così come la precedente normativa. Anche dal punto di vista procedimentale non si registrano delle novità rispetto al passato. A cambiare sono semmai i soggetti che prendono parte al processo partecipativo; infatti, per quanto riguarda gli organi pubblici, in luogo del “Nucleo tecnico di integrazione con le autonomie”, l’attuale articolo 7 prevede il “Nucleo tecnico della partecipazione”. Le differenze tra i due si colgono non solo in riferimento alla denominazione, ma anche nei compiti assegnati, nonché – soprattutto – nella composizione; rispetto al passato, muta il numero dei componenti e, in particolare, al Tecnico di garanzia in materia di partecipazione, che presiede il Nucleo, non si riconosce più un ruolo preminente nell’ipotesi di parità di voti circa l’assunzione di una decisione. Su questo profilo, la legge in esame non indugia ulteriormente, ma si limita a riconoscere all’organo il compito di integrare le scelte programmatiche della regione con le esperienze delle autonomie locali (art. 7, comma 1).

La partecipazione tra condivisione e qualità progettuale

Per ciò che concerne l’oggetto in riferimento al quale si può dar luogo ad un processo partecipativo, esso può essere un progetto, una procedura amministrativa, ovvero anche una futura norma di competenza regionale, degli enti locali o di altri soggetti pubblici. Tuttavia, affinché abbia senso la partecipazione dei soggetti diversi dall’ente responsabile, quest’ultimo, nei confronti dell’oggetto del processo partecipativo, non deve aver avviato alcun procedimento amministrativo ovvero assunto alcuna decisione definitiva (art. 15, comma 1). Se l’oggetto su cui si attiva il processo riguarda «opere, progetti o interventi che assumono una rilevanza per la comunità locale o regionale, in materia sociale e sanitaria, ambientale, territoriale, urbanistica e paesaggistica» (art. 1, comma 2, lett. c)), non solo se ne deve dare adeguata informazione e deve essere garantita la massima partecipazione, ma esso costituisce anche un elemento di premialità per la concessione dei contributi regionali (art. 12). La preferenza ad incentivare questi particolari processi partecipativi si comprende sia per l’incidenza che le decisioni relative a tali interventi hanno sul territorio – è, perciò, necessario che la maggior parte della comunità le condivida e le accetti -, sia perché l’apporto conoscitivo di un gran numero di soggetti può contribuire ad elevare la qualità dei progetti stessi.

La titolarità del diritto di partecipazione…

Nonostante l’attenzione manifestata nei confronti degli elementi qualitativi dei processi partecipativi, la rilevante novità introdotta dalla legge regionale dell’Emilia-Romagna concerne principalmente i soggetti privati che vi possono prendere parte.

Ai privati si riconosce il potere di iniziativa (art. 4), ossia possono chiedere l’avvio di un processo partecipativo, purché abbiano ottenuto l’adesione formale dell’ente responsabile (art. 14); riguardo tale profilo, invero, non si rilevano delle novità rispetto la normativa previgente. Al contrario, sul fronte dei soggetti che possono prendere parte al processo partecipativo si colgono dei cambiamenti, poiché titolari di questo diritto non sono solo tutti i cittadini residenti, gli stranieri e gli apolidi regolarmente residenti nel territorio interessato dai processi partecipativi, ma anche tutte le persone che vi lavorano, studiano e soggiornano, nonché le imprese, le associazioni, ed in generale le altre formazioni sociali, che hanno ivi la loro sede, ovvero che abbiano interesse ai processi stessi (art. 5).

…la grande novità

È relativamente a questo profilo che la normativa in esame ha risentito dell’influenza della l.r. Toscana del 2 agosto 2013, n. 46, che già aveva provveduto a riconoscere la titolarità del diritto di partecipazione anche a coloro che non risiedono sul territorio interessato dal processo partecipativo ma che lo vivono nel senso più ampio del termine. La legge emiliano-romagnola, tuttavia, appare ancora più innovativa, in quanto la possibilità di partecipare al procedimento da parte dei non residenti non è subordinata al giudizio di un’Autorità, come previsto, invece, nel caso toscano (art. 2, comma 1, lett. b)).

Oltre la semplice partecipazione

Con la l.r. Emilia-Romagna n. 15 del 2018 si mira ad una partecipazione totale della comunità alle scelte che incidono sul “territorio”, infatti a discuterne devono essere tutti coloro che, a qualsiasi titolo, lo vivono, in quanto solo dopo aver preso parte al processo decisionale si può essere incentivati a prendersi cura di questo, così come, in generale, di tutti i beni comuni. La nuova legge, pertanto, non solo individua delle condizioni favorevoli per l’affermazione di una democrazia partecipativa ma prevede anche delle misure volte a promuovere e sostenere effettivamente un maggiore sviluppo delle forme di cittadinanza attiva (art. 2, comma 1, lett. f)).

Gli sviluppi futuri

Per valutare l’efficacia delle politiche partecipative è ancora presto; la stessa norma (art. 21, comma 1), tuttavia, attribuisce all’Assemblea legislativa il compito di redigere, ogni tre anni, una relazione che metta in evidenza, tra i vari aspetti, i soggetti coinvolti nei processi partecipativi. L’augurio è che, con l’ampliamento dei soggetti titolari del diritto di partecipazione, i risultati relativi al coinvolgimento siano più confortanti rispetto a quanto rilevato nel contesto toscano, dove si è registrata la partecipazione solo di alcune categorie sociali e non di tutte quelle fasce della popolazione a cui spesse volte la l.r. Emilia-Romagna fa riferimento al fine di raggiungere una maggiore inclusione e coesione sociale (ex multis art. 2, comma 1, lett. d)).

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