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Diritto

L’innovativo istituto del partenariato speciale con il Teatro Tascabile di Bergamo

Il caso del Teatro Tascabile di Bergamo rappresenta il primo esempio di applicazione innovativa del partenariato speciale previsto dal Codice dei contratti pubblici

Nel cuore di Bergamo si trova l’ex Monastero del Carmine, un complesso monumentale edificato a partire dalla seconda metà del 1300 ma che dal XVIII secolo è iniziato a cadere in rovina a causa di vari frazionamenti e della sua mancata manutenzione; decadimento che ha raggiunto il suo apice nel 1954 con la dichiarazione di inagibilità dell’ex Monastero, oramai in stato di abbandono.
Da tale periodo le amministrazioni preposte hanno avviato alcuni interventi di recupero dell’immobile, che rimane però pressoché inutilizzato fino al 1996, data in cui inizia a ospitare il Teatro Tascabile di Bergamo, una società cooperativa che svolge la propria attività informata sul modello del teatro di gruppo e del teatro laboratorio con il primario obiettivo di creare un dialogo e un’apertura tra diverse culture e comunità, favorendo la commistione e la condivisione di valori in dialogo aperto verso la città, intesa sia come città-istituzione che come città-comunità.
Al fine di realizzare tale significativo scopo, il TTB ha manifestato la volontà di realizzare un progetto di recupero e valorizzazione del complesso monumentale che coniughi la maggior partecipazione e inclusione, civica, culturale e lavorativa possibile.

L’evoluzione del progetto: dalla concessione al partenariato speciale

Al fine di conseguire l’effettiva rigenerazione degli spazi dell’ex Monastero del Carmine, le istituzioni preposte hanno tentato di utilizzare diversi strumenti giuridici per la gestione del complesso monumentale, tramite una significativa ricerca finalizzata a trovare la dimensione più adatta e adattabile alle peculiarità del luogo rispetto all’ordinario istituto della concessione a uso precario con la quale venivano regolati i diritti e doveri del TTB presso l’ex Monastero del Carmine.
In principio, il 3.4.2012 il MiBAC, l’Agenzia del Demanio e il Comune di Bergamo hanno sottoscritto un accordo di valorizzazione ex art. 112, comma IV, del D.lgs. n. 42/2004 (T.U. dei beni culturali) per il compendio ex Monastero del Carmine ed ex carcere di Sant’Agata, proprio finalizzato alla tutela e valorizzazione del predetto complesso monumentale.
In attuazione di tale accordo, il Comune ha provveduto a pubblicare un bando per selezionare proposte di rigenerazione del complesso monumentale; tale procedura non si è però conclusa positivamente per mancanza di idonee proposte. Ciò ha spinto il Comune a propendere per una diversificata modalità di valorizzazione dell’ex Monastero del Carmine, espungendolo dall’Accordo firmato il 3.4.2012 per stipulare un nuovo e autonomo Accordo per lo stesso, firmato il 10.4.2017 dalle medesime parti firmatarie nel 2012.
Pertanto, il 29.6.2017 veniva firmato un separato Protocollo d’Intesa inerente il solo ex Monastero del Carmine, nel quale si dava atto della volontà del TTB di presentare una proposta di gestione a medio-lungo periodo del plesso monumentale dove risiedeva.
In tale contesto nasce l’idea di poter utilizzare un nuovo istituto previsto dal Codice dei contratti pubblici: si tratta del partenariato Speciale Pubblico-Privato definito dall’art. 151 del D.lgs. n. 150/2016.
Ai sensi dell’art. 151, comma 3, del Codice dei contratti pubblici “per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla tutela, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo può attivare forme speciali di partenariato con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dal comma 1” (id est i contratti di sponsorizzazione).
Nonostante il richiamo esplicito del testo alla sola iniziativa del MiBACT, ineludibile qualora si riferisca a beni del patrimonio culturale dello Stato, lo stesso Ministero con atti del 9.6.2016 e 9.7.2017 ha chiarito – oltre allo scopo dell’istituto – come anche gli enti locali possano attivare l’istituto previsto dall’art. 151 del D.lgs. n. 150/2016 su beni del patrimonio culturale di cui abbiano diretta disponibilità (costituenti oltre il 70% del patrimonio culturale immobiliare in Italia).
Cosicché a fine 2017 il TTB presentava al Comune di Bergamo una propria proposta di partenariato speciale ex art. 151, comma 3, del D.lgs. n. 150/2016 finalizzata a convertire nel predetto istituto le allora esistenti forme di accordo inerenti l’ex Monastero di Carmine.
Successivamente alla pubblicazione della proposta e al riconoscimento della conformità all’interesse pubblico del progetto del TTB, 26.10.2018 il Comune di Bergamo e il Teatro Tascabile di Bergamo firmavano il primo accordo di partenariato speciale pubblico-privato siglato in Italia, dando vita al progetto “Teatro: un futuro possibile“.

L’istituto del partenariato speciale

Come detto, la convenzione di partenariato speciale siglata dal Comune di Bergamo e il Teatro Tascabile (comportante la decadenza di tutti i precedenti accordi stipulati tra le parti) consiste nella prima concreta applicazione dell’istituto previsto dall’art. 151, comma 3, del D.lgs. 150/2016.
In ragione di ciò, pare utile una disamina di alcuni degli elementi più rilevanti evincibili nell’iter seguito e nella definizione delle modalità di gestione del bene pubblico. Detto delle modalità di approdo a tale istituto, posto a valle di una riflessione sull’adeguatezza degli ordinari istituti giuridici e che rappresenta un indubbio elemento di valore, possono annotarsi una serie di elementi meritevoli di esser sottolineati.
Fin dalla fase preliminare possono notarsi degli approcci virtuosi verso una dimensione collaborativa e aperta: l’interpretazione estensiva del Ministero circa l’applicazione dell’istituto anche su impulso dell’ente locale, vogliosa di favorire l’effettiva applicazione dell’istituto fino ad allora assente – e forse anche consapevole, dati alla mano, della difficoltà per un Ministero come il MiBACT di gestire interamente e di propria iniziativa anche tali complesse progettualità, peraltro inevitabilmente legate al territorio e alle sue peculiarità che gli attori locali, istituzionali e non, conoscono senz’altro meglio – mantenendo comunque le competenze ordinarie di tutela ad esso assegnate dalla legge.
Ancora, sempre nella fase procedimentale, la pubblicazione della proposta di partenariato speciale da parte del Comune di Bergamo è sintomatica della maggiore trasparenza e partecipazione possibile a cui ha mirato l’Amministrazione comunale, finalizzata ad attuare il miglior progetto di valorizzazione e rigenerazione del bene comune. L’avviso pubblico può infatti consentire non solo di ricevere proposte alternative a quella del primo proponente, ma può anche far emergere proposte complementari a questa, migliorandone le condizioni operative.
Passando al contenuto del partenariato speciale, si tratta di un istituto peculiare e particolarmente innovativo che, in luogo dei vari istituti che fondano il proprio fulcro sullo sfruttamento economico del bene, punta sull’effettiva valorizzazione del bene culturale tramite una modalità collaborativa ed “evolutiva”.
In tal senso, una prima peculiarità che si evince dalla lettura della convenzione di partenariato consiste nella istituzione di un Tavolo tecnico composto da un referente del TTB e un referente del Comune di Bergamo, a cui può partecipare un referente della Soprintendenza qualora si trattino materie di competenza dei servizi Mibact.  Si tratta di un “organismo di confronto e collaborazione tra le parti, per la gestione operativa dei contenuti” dell’accordo a cui spetta “la pianificazione delle attività di verifica e valutazione dello stato e dell’attuazione del Programma” di valorizzazione. È stato quindi ideato un organismo paritetico che, in ossequio alla più ampia concentrazione possibile, valuti e approvi i piani di programmazione culturale e gli interventi edilizi proposti dal TTB.
Difatti, il carattere evolutivo e variabile del partenariato speciale deriva dal continuo confronto e dalla modulazione delle effettive attività da realizzare in virtù dell’evoluzione del contesto di riferimento, tanto dal punto di vista delle esigenze della collettività che delle disponibilità economiche: si legge infatti che “l’intero programma sarà realizzato per fasi successive anche in ragione dei finanziamenti che l’associazione e il Comune riusciranno a ottenere”, individuando nelle righe successive la primaria importanza dell’attività di fundraising che è chiamato a svolgere per tale fine il TTB. Periodico adeguamento impossibile con lo strumento della concessione in uso precario precedentemente utilizzato: la revocabilità da parte del Comune della convenzione era ontologicamente incompatibile con degli investimenti strutturali a medio-lungo periodo da parte del soggetto privato.
Nello stesso senso deve esser letta anche la durata della convenzione, fissata in 20 anni e rinnovabile per il medesimo periodo, prevedendo però una verifica quinquennale finalizzata a verificare “l’andamento complessivo della realizzazione del programma, la regolare esecuzione dei lavori nonché la sostenibilità di eventuali ulteriori interventi sottoposti all’esame del Tavolo Tecnico”.
Vengono infine delineati precisamente gli obblighi e i doveri delle parti, incentrati sul ripetuto caposaldo del principio di leale collaborazione.

L’inserimento del partenariato speciale nel quadro normativo

Delineati i caratteri innovativi del partenariato speciale, possono dedicarsi queste ultime righe a qualche breve riflessione comparativa.
Come già accennato, occorre partire dall’evidenziare come il partenariato speciale appaia ribaltare il classico approccio a monte degli ordinari accordi inerenti la rigenerazione di un bene culturale, in cui il carattere economico assume una valenza predominante. Nell’applicazione dell’istituto del partenariato speciale qui analizzata si è visto invece come la dimensione progettuale di rivitalizzazione è senz’altro predominante ancorché coniugata con lo scopo di creare una sostenibilità sia socio-culturale che economica. Un tale “estremismo” non si ritrova negli ulteriori strumenti fino ad ora utilizzati in tale campo; neanche le sponsorizzazioni richiamate dal medesimo art. 151 del D.Lgs. n. 150/2016 al comma 1 possono esser a tal fine equiparate, attesa la diversa finalità dei due istituti (sulla distinzione dei contratti di sponsorizzazione da ulteriori forme contrattuali si rinvia all’ulteriore disamina svolta sempre su questa Rivista).
Peraltro, occorre sottolineare come il carattere recessivo della dimensione economica si rileva anche dalla parte pubblica: nel “concedere” al TTB il Monastero ex Carmine a titolo gratuito, il partenariato speciale supera l’obbligatorietà del pagamento di una canone previsto dalla disposizione dell’art. 71 del Codice del Terzo Settore, a mente della quale “I beni culturali immobili di proprietà dello Stato, delle regioni, degli enti locali e degli altri enti pubblici, per l’uso dei quali attualmente non è corrisposto alcun canone e che richiedono interventi di restauro, possono essere dati in concessione a enti del terzo settore, che svolgono le attività indicate all’articolo 5, comma 1, lettere f), i), k), o z) [ossia anche di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale nonché di organizzazione e gestione di attività culturali, artistiche o ricreative di interesse sociale] con pagamento di un canone agevolato, determinato dalle amministrazioni interessate, ai fini della riqualificazione e riconversione dei medesimi beni tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione a spese del concessionario”.
Questo in virtù della differenza dell’istituto del partenariato speciale, che non prevede una concessione del bene finalizzata all’uso esclusivo del concessionario ma persegue, nella reciprocità degli impegni partenariali tra soggetti, pubblico e privato, ciascuno per i rispettivi ruoli, la finalità di restituzione del valore d’uso del bene alla comunità.
Come sottolineato dall’Avv. Franco Milella, Consigliere di Amministrazione della Fondazione Fitzcarraldo che ha seguito il Teatro Tascabile di Bergamo nella definizione del partenariato speciale, con tale istituto si manifesta un approccio inedito nella gestione di un bene culturale, idoneo a unificare l’interesse pubblico e quello privato che concorrono a realizzare il medesimo interesse generale e determinando, sempre riprendendo una sua felice considerazione, il “capovolgimento dello stato di abbandono di grande parte del “patrimonio culturale diffuso”.
Emblematiche al riguardo sono le considerazioni svolte dalla Fondazione Fitzcarraldo sull’istituto del partenariato speciale durante un incontro organizzato dal MiBACT sul tema del Terzo Settore e la valorizzazione del patrimonio culturale tramite i partenariati: “I beni pubblici che costituiscono il Patrimonio dovrebbero avere un altro destino. L’attivazione comunitaria ne costituisce, insieme, garanzia di restituzione di valore e durabilità nel tempo del suo riconoscimento, unica condizione che estenda la comprensione del valore di un bene alla maggior parte dei componenti della Comunità e dei visitatori e la sottrae allo sguardo esclusivo dell’esperto che lo riconosce e lo sa interpretare in ogni caso. Occorre dunque procedere verso logiche partenariali di tipo nuovo, in cui non sia la distinzione tra interesse pubblico ed interesse privato a costituirne il prodromo, che trovi il suo tratto identitario nell’Interesse Generale che un’azione collaborativa tra soggetti pubblici e privati, ciascuno per il proprio ruolo, può generare in termini di restituzione di valore d’uso dei Beni in abbandono, anche in coerenza con il dettato costituzionale e, nello specifico, del suo articolo 9. Le prime sperimentazioni dei partenariati speciali pubblico-privati dell’articolo 151, terzo comma, hanno assunto questo orientamento e, per quanto già si vede, i risultati acquisiti già superano di gran lunga le aspettative più rosee, risolvendo contraddizioni e l’inefficacia della normativa precedente”.
Peraltro, il conseguimento del preminente fine non è lasciato nell’autonomia del privato stipulante – come accade spesso nelle ordinarie concessioni in cui l’ente pubblico assume un ruolo di mero vigilante “esterno”, oltre che di riscossore del canone eventualmente stabilito – ma viene periodicamente delineato dalla sinergia delle due compagini pubblica e privata (quest’ultima non necessariamente ente no profit ma anche quale ente non profit secondo la distinzione riportata nel Glossario Labsus 2018). Sinergia che trova il proprio epicentro in un Tavolo tecnico: una sorta di conferenza di servizi decisoria, idonea a semplificare le modalità con cui delineare gli sviluppi del partenariato e superare le ordinarie complessità burocratiche quali le svariate autorizzazioni da parte dei diversi enti preposti.
La centralità dell’elemento civico-sociale e la collaborazione tra pubblico e privato mediante una semplificazione dei rapporti – che trova il proprio fulcro in un apposito ufficio quale responsabile del procedimento – realizzati mediante un istituto particolarmente flessibile e adattabile (atteso che lo stesso MiBACT ha definito l’art. 151, comma 3 “norma aperta che potrà man mano riempirsi di contenuti applicativi specifici sulla base dell’esperienza e delle buone pratiche che potranno essere avviate e sperimentate”), consistono in innegabili punti di contatto con il modello delineato dal Regolamento per l’amministrazione condivisa, con cui condivide, quindi, un similare approccio al comune problema di rigenerare beni comuni nella valorizzazione dell’interesse collettivo anziché unicamente per fini economici.

(Foto di copertina: Gian Franco Rota)

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