Valore Pubblico: la prospettiva collaborativa centrata sui cittadini

Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha recentemente approvato le Linee Guida 2025 sul Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO) e sul Report del PIAO, volte a supportare le pubbliche amministrazioni nella predisposizione di un PIAO, e relativo report, utile e di qualità. Il PIAO (introdotto dal D.L. 80/2021), è il documento unico di pianificazione e programmazione che oggi assorbe, in un’ottica strategica e unitaria, molti dei Piani che le pubbliche amministrazioni erano tenute ad adottare annualmente.
Grazie all’orientamento alla produzione di Valore Pubblico che il PIAO introduce e chiarisce quale orizzonte e, pertanto, guida per la pianificazione e programmazione integrata delle pubbliche amministrazioni, l’azione pubblica è oggi orientata verso l’abilitazione e la creazione del Valore Pubblico. Come si legge nelle Linee Guida, lo strumento del PIAO è in linea con la tendenza internazionale che ha portato i Paesi OCSE all’adozione di sistemi di performance management pubblici sempre più orientati alla produzione di public value.
È interessante soffermarsi qui sul ruolo che le Linee Guida attribuiscono ai cittadini nella programmazione, e valutazione, del Valore Pubblico da generare, in quanto non lo si può creare senza capire cosa ha valore per i cittadini e senza coinvolgere chi ne condiziona la creazione. Più nello specifico, per perseguire il Valore Pubblico viene valorizzata, altresì, la partecipazione dei cittadini nella fase di individuazione degli obiettivi di Valore Pubblico che si intendono raggiungere, nonché la loro partecipazione nella valutazione dei risultati raggiunti dalla pubblica amministrazione (cd. performance organizzativa) grazie allo strumento della Valutazione Partecipativa, introdotto dal D.Lgs. 74/2017 (di modifica del D.Lgs. 150/2009) e poi declinato dal Dipartimento della Funzione Pubblica con le Linee Guida sulla valutazione partecipativa nelle amministrazioni pubbliche n. 4/2019. Si tratta, a tutti gli effetti, del coinvolgimento dei cittadini (“anche in forma associata”, pertanto non solo le organizzazioni strutturate, ma anche i singoli cittadini) nell’ambito del ciclo di gestione della performance pubblica.
Ed è interessante proporre una riflessione su questo perché le Linee Guida sul PIAO, grazie a ciò che pongono in evidenza in materia di collaborazione tra pubblica amministrazione e cittadini in un ambito così di rilievo come è la pianificazione e programmazione pubblica, contribuiscono ad arricchire di un ulteriore tassello il “come fare amministrazione condivisa”, ossia come riconoscere piena dignità al ruolo (attivo, paritario) dei cittadini nella condivisione della funzione amministrativa per la realizzazione e gestione dell’interesse generale e, pertanto, per la cura concreta della cosa pubblica.

Il Valore Pubblico e la sua co-creazione

La creazione di Valore Pubblico può essere definita, così come teorizzato da Moore, come le molte dimensioni di valore che un pubblico democratico potrebbe voler vedere prodotte e riflesse nella performance del governo. Questo concetto presuppone che i manager pubblici non generino valore privato per gli stakeholder, ma Valore Pubblico per l’intera società.
Il Valore Pubblico consiste nel potenziamento del benessere dei destinatari delle politiche e dei servizi pubblici a livello economico, sociale, educativo, sanitario e ambientale. Conseguentemente, i manager pubblici con le proprie azioni sono chiamati a creare Valore Pubblico a beneficio dei cittadini.
La creazione del Valore Pubblico sta progressivamente transitando da un modello più gerarchico (cd. top-down) verso un approccio più collaborativo, riconosciuto come la “co-creazione del Valore Pubblico”. In tale quadro, la “co-creazione” è strumento fondamentale per la produzione di Valore Pubblico ed è una componente integrante della governance pubblica, coinvolgendo stakeholder organizzati, utenti, cittadini e comunità locali. La co-creazione favorisce la produzione di Valore Pubblico attraverso il coinvolgimento attivo di diversi attori nell’identificazione dei problemi e nella formulazione delle soluzioni. Allo stesso tempo, il Valore Pubblico facilita la co-creazione fornendo un utile “oggetto di confine”. Di conseguenza, co-creazione e Valore Pubblico si rafforzano reciprocamente e mostrano una stretta interconnessione.

Il ruolo dei cittadini nella co-creazione di Valore Pubblico

Nell’ambito della “co-creazione del Valore Pubblico”, la letteratura recente ha posto particolare attenzione alla dimensione centrata sul cittadino. In tale prospettiva risulta cruciale la relazione tra Valore Pubblico e partecipazione civica, fondamentale nel rafforzare la capacità della pubblica amministrazione di identificare e comprendere il Valore Pubblico. Questa partecipazione può, infatti, assistere gli amministratori nell’individuazione e nella comprensione del Valore Pubblico da conseguire, aiutandoli a scoprire e a portare alla luce interessi e valori condivisi tra i cittadini. Conseguentemente, il coinvolgimento collaborativo rafforza la creazione del Valore Pubblico.
La partecipazione pubblica che contribuisce alla produzione di Valore Pubblico si caratterizza per essere un processo collaborativo nel quale i membri di una comunità condividono il potere decisionale con i funzionari pubblici per fare scelte significative che incidono sulla società. Questo coinvolgimento va oltre la semplice consultazione o la ricerca della soddisfazione dell’utenza. In tale prospettiva, i cittadini collaborano con gli amministratori pubblici per assicurare che le preoccupazioni e le aspirazioni della comunità siano correttamente comprese e considerate, condividendo l’autorità decisionale. I cittadini assumono, così, il ruolo di problem-solvers e co-creatori, impegnati attivamente nella creazione di ciò che è considerato Valore Pubblico e di beneficio per la collettività.
Questa prospettiva sottolinea il ruolo integrale e attivo svolto dai cittadini nella co-definizione e nella co-concettualizzazione del Valore Pubblico, che scaturisce da un dialogo inclusivo e trae linfa dall’esperienza collettiva. La partecipazione pubblica rappresenta un elemento fondamentale nello sviluppo del Valore Pubblico, in quanto affronta direttamente i bisogni dei cittadini e assicura che le azioni pubbliche forniscano loro un valore significativo. Di conseguenza, il Valore Pubblico deve includere i valori che i cittadini desiderano vedere riflessi nelle azioni e nelle politiche pubbliche.

La Valutazione Partecipativa: strumento per co-produrre Valore Pubblico

Come da precedenti contributi pubblicati sulla rivista Labsus (La valutazione partecipativa della performance pubblica: a che punto siamo? – Labsus; La valutazione partecipativa della performance organizzativa pubblica secondo gli OIV – Labsus), la Valutazione Partecipativa si ispira ai principi democratici sanciti dall’articolo 118 della Costituzione della Repubblica Italiana, che riconosce i cittadini come collaboratori competenti della pubblica amministrazione. Pertanto, accanto al tradizionale paradigma bipolare tradizionale – autorità pubbliche da un lato, e cittadini dall’altro -, la Costituzione introduce un nuovo paradigma sussidiario, pluralista e paritario, ossia quello dell’amministrazione condivisa, a cui è stato fatto cenno in premessa.
È bene evidenziare come la Valutazione Partecipativa contribuisca essa stessa alla co-produzione di Valore Pubblico: la Valutazione Partecipativa apre il ciclo della performance pubblica all’ambiente esterno in quanto strumento utile per cogliere i bisogni pubblici, riducendo la natura auto-referenziale della pubblica amministrazione. In questo senso, la Valutazione Partecipativa riveste un ruolo cruciale nel favorire la comprensione dei bisogni dei cittadini, nell’identificazione delle sfide comuni e nella progettazione e implementazione di soluzioni innovative all’interno del ciclo della performance pubblica. Le autorità pubbliche devono, pertanto, considerare la Valutazione Partecipativa come una componente essenziale della catena del Valore Pubblico. Inoltre, la Valutazione Partecipativa risulta determinante nel facilitare la co-creazione del Valore Pubblico poiché la partecipazione dei cittadini è ampiamente riconosciuta come prerequisito fondamentale per una co-creazione efficace.
Anche il Dipartimento della Funzione Pubblica sottolinea come sia le pubbliche amministrazioni che i cittadini siano ora incoraggiati a co-produrre Valore Pubblico, contribuendo insieme al rafforzamento del benessere collettivo, e la Valutazione Partecipativa “contribuisce” ed “è finalizzata” alla co-creazione del Valore Pubblico per i cittadini e con i cittadini.
Infine, anche da studi dedicati all’analisi del ruolo degli Organismi Indipendenti di Valutazione nell’attuazione della Valutazione Partecipativa, emerge come questa venga considerata una leva per la creazione di Valore Pubblico.

Gli ultimi dati sull’argomento

Può essere utile fornire a questo punto i risultati di un’analisi dei contenuti dei Sistemi di Misurazione e di Valutazione della Performance pubblica, svolta a cinque anni dall’introduzione della riforma sulla Valutazione Partecipativa (1). Come specificato dalla legge e dal Dipartimento della Funzione Pubblica, è infatti in questi documenti che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a prendere atto delle innovazioni introdotte in materia di Valutazione Partecipativa.
Sono stati analizzati due aspetti della Valutazione Partecipativa già considerati essenziali in letteratura per una aderenza dello strumento al senso della norma e per sue prospettive evolutive: l’effettiva valutazione aperta e partecipata dei cittadini, attori attivi nel processo di creazione di Valore Pubblico, e non meri customers chiamati a fornire in modo passivo informazioni; l’interconnessione tra Valutazione Partecipativa e fase pianificatoria, quale leva per incrementare questa pianificazione e, conseguentemente, il processo decisionale pubblico. Per l’ultima dimensione, si fa riferimento a un effettivo utilizzo dei risultati della Valutazione Partecipativa nella definizione di obiettivi di performance pubblici.
Ne emerge che i Sistemi trattano di una forma di coinvolgimento nella valutazione intesa come customer satisfaction, non come effettiva partecipazione pubblica (2). Emerge, inoltre, la mancanza di interesse ad un utilizzo delle risultanze di questa partecipazione nella fase pianificatoria degli Enti (3).
Dai risultati dell’analisi, e da come potrebbe essere facilmente riscontrabile “a livello empirico” da parte di coloro che operano nel settore pubblico, le pubbliche amministrazioni non stanno implementando la Valutazione Partecipativa nel rispetto dell’effettivo coinvolgimento dei cittadini. Poiché l’approccio partecipativo è cruciale per la “co-creazione di Valore Pubblico”, possiamo concludere che la Valutazione Partecipativa non sta contribuendo alla co-creazione di Valore Pubblico nell’ambito del PIAO. Pertanto, le pubbliche amministrazioni stanno perdendo l’opportunità di utilizzare la Valutazione Partecipativa al fine di co-produrre Valore Pubblico.
Inoltre, poiché, come detto, la “co-creazione” è uno strumento fondamentale per la produzione di Valore Pubblico, rafforzandosi reciprocamente, la Valutazione Partecipativa ad oggi non contribuisce alla produzione di Valore Pubblico, come invece potenzialmente potrebbe.
Infine, la mancanza di un utilizzo degli esiti della Valutazione Partecipativa per la definizione degli obiettivi di performance, ossia la mancanza di un loro utilizzo per la ridefinizione della fase pianificatoria dell’Ente, non permette alla Valutazione Partecipativa di produrre Valore Pubblico mediante la definizione di obiettivi effettivamente orientati al soddisfacimento di bisogni collettivi, in grado di cogliere cosa ha valore per i cittadini e le comunità.

Per concludere

L’auspicio è che le Linee Guida da poco adottate fungano da effettivo stimolo per le pubbliche amministrazioni al fine di orientarle verso una pianificazione partecipata degli obiettivi di Valore Pubblico da generare. In questo, gli esiti della Valutazione Partecipativa, attuata nel rispetto di una effettiva partecipazione pubblica e non di mera consultazione o rilevazione della soddisfazione, possono supportare la pubblica amministrazione nella definizione di obiettivi volti alla produzione di Valore Pubblico. Pertanto, non obiettivi “autoreferenziali”, ma effettivamente orientati al soddisfacimento delle esigenze delle comunità. L’auspicio è, quindi, anche che le Linee Guida contribuiscano ad un’attuazione della Valutazione Partecipativa nel rispetto della sua funzione di componente essenziale nell’ambito della catena di creazione del Valore Pubblico.
Se ciò avverrà, saremo ben felici di concluderne che le Linee Guida avranno contribuito a fare della pianificazione e programmazione pubblica contenuta nel PIAO un’occasione reale di attuazione della stretta “alleanza” tra pubblica amministrazione e cittadini nell’individuazione e nel perseguimento di un Valore meritevole in quanto realmente Pubblico, ossia di tutti e per tutti. Un contributo ulteriore, pertanto, nel rendere sempre più concreti, e sempre meno utopici, i principi propri di un’Amministrazione pubblica effettivamente “condivisa”.

Note

La content analysis è stata condotta dall’autore nel 2023, a completamento di proprie precedenti pubblicazioni. In riferimento alla metodologia adottata, sono stati presi in esame i Sistemi di Misurazione e di Valutazione della Performance pubblica pubblicati sul Portale della Performance del DFP (https://performance.gov.it/ppaa), in quanto si tratta delle pubbliche amministrazioni (centrali, locali ed Enti nazionali di previdenza e assistenza) del cosiddetto perimetro, ossia soggette alla diretta e integrale applicazione del D.Lgs. n. 150/2009. Le amministrazioni oggetto di studio sono state 164, e sono risultati 131 i Sistemi di Misurazione e di Valutazione della Performance pubblica aggiornati dalle pubbliche amministrazioni successivamente all’entrata in vigore della riforma sulla Valutazione Partecipativa (D.Lgs. n. 74/2017). Si è ricorsi all’analisi testuale dei singoli documenti, utilizzando come criterio di ricerca i risultati di precedenti studi sull’argomento. Da tale analisi sono stati tratti valori numerici e percentuali.
I Sistemi di Misurazione e di Valutazione della Performance pubblica in cui ricorre la trattazione dei destinatari della Valutazione Partecipativa in termini di cittadini effettivamente coinvolti risultano il solo 23,7%. Di contro, quelli in cui si tratta di tali destinatari in termini di customers sono il 39,7%. Per il 36,6% non vengono forniti elementi per un’adeguata classificazione.
I Sistemi di Misurazione e di Valutazione della Performance pubblica che danno atto di questa interconnessione sono il solo 25,2%. Di contro, quelli che non ne danno atto sono il 74,8%.

Maddalena Sanchietti – Funzionario Ministero della Cultura

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Immagine di copertina: Christopher Paul High su Unsplash

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