Nonostante la sua vocazione unitaria e unificante, l’amministrazione condivisa vive oggi in confini che ne comprimono il potenziale. Si tratta di confini di varia tipologia: lessicali, culturali, teorici, applicativi, ma, perlopiù, normativi. È proprio nel diritto, infatti, che i confini, fatti di aree di competenza, ambiti di applicazione soggettiva/oggettiva, definizioni giuridiche o nomen juris, divengono formanti di una parcellizzazione forzata, necessitata, dell’amministrazione condivisa, tanto sul piano teorico quanto su quello pratico. Basti pensare, a mo’ di esempio, al Codice del Terzo Settore, il cui ambito di applicazione soggettivo (gli enti del Terzo Settore) contribuisce a confinare dentro il mondo del Terzo Settore le forme di amministrazione condivisa da esso disciplinate e la novità di cui sono portatrici, separandole, al contempo, da altre forme di amministrazione condivisa. Un confine, questo, che, in quanto espressione della competenza esclusiva dello Stato in tema di ordinamento civile, ha portata costituzionale (Corte cost., sentenza n. 131/2020). Dentro questi confini, il Codice del Terzo Settore disegna ulteriori perimetri soggettivi/oggettivi, come dimostrano gli artt. 56 e 57, i quali ulteriormente circoscrivono l’ambito di applicazione delle singole forme di amministrazione condivisa. L’esercizio potrebbe essere ripetuto anche fuori dal Codice del Terzo Settore, dentro altre discipline statali, come il Codice dei contratti pubblici (si pensi all’art. 201) e il Codice dei beni culturali e del Paesaggio (art. 6, 115 e 151), fino ad abbracciare la legislazione regionale (sono ormai molte le legislazioni in materia di amministrazione condivisa: l.r. Molise n. 21/222, l.r. Umbria n. 2/23, l.r. Emilia Romagna n. 3/2023, l.r. Piemonte n. 5/24, l.r. Marche n. 23/2025, l.r. Puglia n. 11/25), nonché i regolamenti degli enti locali. Il risultato non cambierebbe: l’amministrazione condivisa vive, frazionata, negli incerti e talvolta casuali confini disegnati dal diritto. Sorge così il dubbio di cosa sia ‘davvero’ amministrazione condivisa e se questa possa essere ricondotta ad unità, a dispetto della varietà di formanti normativi che ne guidano l’operatività e il destino (da questo dubbio, o urgenza, muove G. Arena nella sua fondamentale Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 1997, 29 ss.).
Del resto, lo stesso diritto dell’amministrazione condivisa, un mosaico vivifico di fonti, fatti normativi, hard e soft law, che prende forma a una pluralità di scale territoriali e livelli di governo, sembra perpetuamente orientato al superamento dei confini che via via si frappongono alla sua unità teorico-pratica. Questo accade anche in modo inaspettato o non pienamente preventivato: si pensi, rimanendo al Codice del Terzo Settore, alla spinta propulsiva impressa dall’innesto dell’amministrazione condivisa, nelle forme di cui agli artt. 55-57 (e le altre presenti nel Codice), nello spazio di azione del Terzo Settore delineato dagli artt. 4 e 5 del Codice. Innegabile, infatti, che questo abbia consentito un vero e proprio balzo in avanti dell’amministrazione condivisa, a quasi tutto lo spettro delle politiche pubbliche, ben al di là di quelle sociali o sanitarie in cui erano inizialmente nati, aprendo a nuove sfide teoriche e pratiche. Lo stesso vale, però, anche per le legislazioni regionali e i regolamenti degli enti locali: a questa scala ha preso vita un diritto dell’amministrazione condivisa, che, dal basso, si è fatto carico non solo della ricomposizione ad unità dell’amministrazione condivisa, nei suoi diversi formanti, dai patti di collaborazione, alle forme del Codice del Terzo Settore e oltre (emblematica la nuova nozione di beni comuni immateriali proposta da alcune legislazioni regionali in tema di amministrazione condivisa, come la L.R. Piemonte n. 5/2024). Sembrano dunque esservi buone ragioni per spingersi oltre i confini dell’amministrazione condivisa.
Oltre i confini: l’unità dell’amministrazione condivisa come modello di amministrazione
L’unità dell’amministrazione condivisa si presenta, dunque, come una sfida ad attraversare i confini. Una sfida, per molti versi, ineludibile: l’amministrazione condivisa, infatti, dà sostanza a principi e valori costituzionali, a partire da quello della sussidiarietà orizzontale (art. 118, co. 4), del buon andamento dell’amministrazione (art. 97 e 98), della libera iniziativa economica secondo modelli diversi dall’economia del profitto (art. 41 e 43), della proprietà comunitaria, anche intergenerazionale (art. 9 e 42), della dignità dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali (art. 2); inoltre, essa è essenziale alla salute della democrazia e alla sua dimensione cognitiva (B. Boschetti, Comunità intelligenti. Comunità e intelligenza (politico-amministrativa) nell’era digitale, in M.C. Cavallaro e V. Fanti, a cura di, IA-Sanità-Territorio-Pubbliche amministrazioni, ESI, 2026) in un tempo segnato dalla crisi dell’ordine liberale e dall’emergere del cd. potere digitale (L. Torchia, Potere digitale, Il Mulino, 2026), in cui l’attivismo civico, la progettualità diffusa, l’imprenditorialità e creatività sociale sono potenti antidoti che costantemente rinnovano, dal basso, la sfera del politico e delle politiche pubbliche, agendo come contro-spinte all’infrastrutturazione del campo democratico da parte dell’economia e tecnologia digitale (sul punto, recentemente, A. Pabst al Seminario dello Standing Group di Teoria politica della Società Italiana di Scienza politica sulle sfide alla teoria democratica nel mondo post-liberale, Milano 21-22 maggio 2026); infine, perché solo nell’unità delle sue molteplici forme l’amministrazione condivisa può davvero imporsi, in via di prassi, quale ‘nuovo’ modello di amministrazione, capace di fare la differenza, in termini di metodo e impatti, ma anche in termini di innovazione dell’essere e fare amministrazione, così come del diritto dell’essere e fare amministrazione. Insomma, l’amministrazione condivisa, come si vedrà, si rivela un campo di pratica straordinario di vita democratica, di politiche pubbliche, di scienza giuridica, mostrando il volto di un diritto amministrativo divenuto strumento di politiche pubbliche condivise (non solo partecipate).
L’idea che proveremo a sondare è che l’unità dell’amministrazione condivisa ne implichi, appunto, il riconoscimento quale modello di amministrazione ‘nuovo’, differente, alternativo, plasmato da una trama costituzionale avente un baricentro diverso rispetto allo stato amministrativo tradizionale (un’esigenza di sistematizzazione intuita, primo tra tutti, da G. Arena). Un modello che avanza nonostante, anzi grazie, alla sua varietà di forme, soggetti, metodi, linguaggi. Un modello non banale (nel senso etimologico più stretto, di non feudale, non ‘appartenente al signore’), che abbraccia, senza negarle, ma oltrepassandole, altre nozioni ormai entrate a far parte della teoria, del diritto e della pratica dell’amministrazione pubblica (ma sarebbe meglio dire, dell’amministrare la cosa pubblica). Si pensi, ad esempio, alla nozione di amministrazione partecipata, di amministrazione per accordi, di amministrazione ‘per partnership’ (pubblico-pubblico e pubblico-privato), di co-amministrazione, di amministrazione esternalizzata (come opposta al modello cd. in house). Di seguito proveremo a tracciare alcuni caratteri essenziali di questo modello di amministrazione condivisa, cercando, infine, di comprendere se possa anche osare di proporsi come modello generale di amministrazione.
Nel segno dell’unità: i caratteri del modello di amministrazione condivisa
Il modello di amministrazione condivisa ruota attorno ad alcuni caratteri comuni: è attivo, normativo, plurale, ordinario, sinergico, forse generale.
Un modello di amministrazione ‘attivo’. L’amministrazione condivisa è certamente ‘attiva’, ossia si sostanzia in pratiche di presa in carico responsabile, di messa in gioco fiduciosa, di progettualità generosa, di imprenditorialità sociale e comunitaria, di condivisione sostanziale. Un ‘essere attivi’ che, nel diritto dell’amministrazione condivisa, è titolo di legittimazione, di riconoscimento giuridico quale interlocutore meritevole, fonte di una doverosità di relazione, fatta di ascolto e di confronto. Non a caso, il diritto dell’amministrazione condivisa è intriso di un lessico che ci parla di attivismo civico: si va dal ‘cittadino attivo’, singolo o associato, dei regolamenti sui beni comuni, fino al ‘coinvolgimento attivo’ dell’art. 55 del Codice del Terzo Settore, nonchè alle molte formule – ‘civismo civico’, ‘cittadinanza attiva’, ‘interlocutore attivo’, ‘ruolo attivo’… – sparse nelle leggi regionali sull’amministrazione condivisa. In questa luce, anche l’iniziativa di cittadini, formazioni sociali, enti del terzo settore, all’attivazione, appunto, di forme di amministrazione condivisa, mal si presta ad essere inquadrato in termini meramente procedimentali, essendo attivatore di una relazionalità condivisa, dal carattere aperto e non chiuso, che abbraccia, oltrepassandolo in termini teorici e pratici, i confini del rapporto amministrativo, tanto più i confini del procedimento amministrativo (un mero accidente). È appunto in questa ottica che il diritto dell’amministrazione condivisa valorizza l’iniziativa privata anche in termini di oggetto di forme di amministrazione condivisa (l’amministrazione condivisa per l’amministrazione condivisa che si ritrova nei bilanci partecipati, così come nei forum, tavoli, assemblee permanenti aperte alla partecipazione dei soggetti civici).
Un modello ‘normativo’ (normante e non solo normato). L’amministrazione condivisa è ‘normativa’, ossia ha in sé una forza normante, di conformazione giuridica della realtà e della stessa normatività giuridica assunta quale elemento del reale. È, insomma, fatto normativo. In questo suo carattere si fa portatrice della normatività della vita, quale tratto distintivo e resiliente dell’esperienza umana, tanto alla scala individuale, quanto comunitaria e sociale (In tal senso, si rinvia agli scritti di G. Canguilhem su cui F. Lupi e S. Pilotto, Infrangere le norme. Vita, scienza e tecnica nel pensiero di Georges Canguilhem, Mimesis Edizioni, 2019). Anche questa, se si vuole, una forma di attivismo che si esprime nella dimensione normativa. Nè si prova che il cd. diritto positivo dell’amministrazione condivisa nasce in una relazione costante, talvolta anche conflittuale (si pensi al rapporto tra amministrazione condivisa e contratti pubblici), con la prassi dell’amministrazione condivisa, attraverso un percorso di riconoscimento. Un percorso normativo vivifico che origina fenomeni di espansione esponenziale dello spazio dell’amministrazione condivisa: basti pensare alle conseguenze, per lo più fortuite, dovute all’innesto delle norme sull’amministrazione condivisa entro il Codice del Terzo Settore, che ne ha significato l’applicazione potenziale a tutte gli ambiti di attività di cui agli artt. 4 e 5 del Codice. Un percorso reso ancor più vivifico dalla pluralità di fonti che formano il diritto dell’amministrazione condivisa e che ne amplificano gli effetti nel segno dell’unità: in questa prospettiva è centrale il ruolo delle leggi regionali sull’amministrazione condivisa e dei regolamenti degli enti locali sui beni comuni e/o sull’amministrazione condivisa, in cui forme, soggetti, procedure, modelli organizzativi dell’amministrazione condivisa sono ricondotti a matrici normative quanto più possibile comuni. Una normatività, quella dell’amministrazione condivisa che è, insomma, essa stessa condivisa: nessuno ne detiene il monopolio, né il primato.
Un modello ‘plurale’ (ma ‘convergente’). L’amministrazione condivisa è senz’altro plurale, ossia declinata nel segno della varietà: di fonti, soggetti, forme, metodi, idee e punti di vista, soluzioni, risultati. Una pluralità che ha la sua sintesi nella convergenza di scopo, che assurge a valore costituzionale tanto sul piano della solidarietà umana e sociale, quanto su quello della sussidiarietà orizzontale. Tra le molte cose che potrebbero essere sottolineate, merita un cenno la dimensione soggettiva di questa pluralità convergente che caratterizza l’amministrazione condivisa. Se il Codice del Terzo settore utilizza la natura soggettiva per costruire confini esterni (art. 55) ed interni (art. 56 e 57) delle forme di amministrazione condivisa da esso disciplinate, quello che emerge dalla lettura delle ormai molte leggi regionali e dei regolamenti degli enti locali in materia, è proprio lo sforzo di superare siffatti confini soggettivi, abbracciando una più vasta pluralità di soggetti: cittadini attivi, soggetti civici, formazioni sociali, ETS, addirittura imprese (la responsabilità sociale e intergenerazionale rende antiquato il ragionare per settori, primo, secondo, terzo…), oltre alla vasta gamma di soggetti pubblici diversi dagli enti territoriali.
La pluralità convergente dell’amministrazione del modello di amministrazione condivisa ridisegna il ruolo dei diversi protagonisti, a partire da quelli pubblici: non è infrequente, ad esempio, che il soggetto pubblico assuma un compito di semplice facilitazione e stimolo di forme di amministrazione condivisa (tali anche le comunità energetiche rinnovabili), ovvero di soggetto seduto ad un tavolo condiviso gestito da facilitatori professionali (spesso ETS), ovvero si soggetto invitato a tavoli di co-progettazione attivati da soggetti privati (questa, ad esempio, l’esperienza del Consorzio sale della terra). Anche questo il segno di un confine che cade. Allo stesso modo, la pluralità convergente, dell’amministrazione condivisa non può che ridisegnare anche il tema delle risorse e dei contributi soggettivi, imponendo che siano anch’essi plurali e convergenti, non valutabili in termini strettamente economici (si pensi agli apporti progettuali o di know-how, di dati o reti), rendendo del tutto inadeguate argomentazioni giuridiche ancorate al ‘mero rimborso spese’, che pure sono tuttora di moda (Tar Campania, Napoli, Sez. IX, 10 ottobre 2025, n. 6656).
Questo dimostra che la ricomposizione ad unità dell’amministrazione condivisa non riguarda solo le forme, ma ogni aspetto che attorno ad esse ruota: essa è, dunque, ecosistemica.
Un modello ‘ordinario’ (non semplicemente ‘alternativo’ ma ‘filtrante’). “Non è più questione di se” (F. Giglioni, Il diritto dell’amministrazione condivisa, Franco Angeli, 2025, 17). L’amministrazione condivisa è, nella sua straordinarietà, ordinaria, non residuale, ossia si offre alla pratica quotidiana della cura della cosa pubblica, dei beni comuni, delle attività di interesse generale (significativamente definiti beni comuni immateriali dal diritto dell’amministrazione condivisa), del programmare, progettare e mettere a terra politiche pubbliche. Proprio questo, forse, il contributo più significativo offerto dalla sentenza n. 131/2020 della Corte costituzionale. L’ordinarietà del modello di amministrazione condivisa è oggi riconosciuta espressamente dal diritto dell’amministrazione condivisa: si pensi alla formulazione utilizzata dal Codice del Terzo Settore all’artt. 55: ‘le amministrazioni pubbliche […] assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo Settore, attraverso forme di…’; dalle leggi regionali sull’amministrazione condivisa, quale, ex multis, la legge regionale Emilia Romagna n. 3/2023: “Le amministrazioni pubbliche, …, tengono conto dell’attività di co-programmazione svolta ai fini dell’elaborazione o dell’aggiornamento, nonché dell’integrazione, dei piani e degli altri strumenti di programmazione e a contenuto generale, variamente denominati, di propria competenza”; dai regolamenti sui beni comuni e/o sull’amministrazione condivisa (su tutto, B. Boschetti, a cura di, Per un laboratorio dell’amministrazione condivisa. Primi risultati di una indagine multidisciplinare, Quaderni Terzjus 2024, disponibile on-line). L’ordinarietà del modello di amministrazione condivisa trova, però, riconoscimento esplicito anche fuori dal diritto dell’amministrazione condivisa, quale espressione immediata dei principi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale: così, ad esempio, nella sua attuale formulazione, l’art. 6 del Codice dei contratti pubblici, secondo cui “la pubblica amministrazione può apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di amministrazione condivisa, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli enti del Terzo settore” (laddove il vincolo della spiccata valenza sociale appare tautologico, assolto per rinvio agli ambiti di azione del Terzo settore, dimostrandosi anche di scarsa tenuta sul piano costituzionale). Si badi: questo carattere ordinario non va inteso come semplice alternatività tra il modello di amministrazione condivisa e altri modelli di amministrazione, quali quello per provvedimenti o per contratti. Il modello dell’amministrazione condivisa è ordinario in quanto filtrante, capace, cioè, di calarsi nell’ambito della gestione ordinaria del governo della cosa comune, del fare politiche pubbliche: da questo punto di vista, come emerge in modo netto in alcune legislazioni regionali (a partire dalla già citata l.r. E.R. n. 3/23), le forme di amministrazione condivisa, dimostrano di operare quali moduli prêt-à-poter’ (tali, ad esempio, la co-programmazione e la co-progettazione, l’accreditamento), capaci di calarsi ordinariamente in tutte le dinamiche programmatorie, procedimentali e di affidamento, imprimendo loro un carattere condiviso.
Un modello ‘sinergico’ e ‘componibile’. L’amministrazione condivisa è anche sinergica, ossia capace di interagire con tutto lo strumentario del fare amministrazione e delle politiche pubbliche. L’amministrazione condivisa non è fine a se stessa e non finisce con se stessa: piuttosto, in coerenza con il suo carattere condiviso deve accettarsi che, nelle sue molteplici e plurime manifestazioni, concorra a dare vita a un sistema ‘componibile’, capace di adattarsi alle molteplici esigenze del governo della cosa pubblica e delle politiche pubbliche, proprio agendo in sinergia con l’ampio strumentario della cassetta degli attrezzi oggi disponibile. In questa prospettiva, deve anche essere accettata l’interazione tra co-programmazione, co-progettazione e contratti pubblici: non tanto perché non vi è alcuna alternatività tra co-programmazione e co-progettazione, come pure non vi è tra co-progettazione e contratti pubblici (in questo, la lettera dell’art. 6 del Codice dei contratti pubblici reca in sé il segno del passato distorto utilizzo dell’amministrazione condivisa, caso Mafia Capitale docet); ma anche perché co-programmazione e co-progettazione possono arricchire le dinamiche del processo di acquisti (nelle sue fasi, appunto, di programmazione e progettazione), conciliandosi, a valle, con la dinamica di affidamento propria dei contratti pubblici (da questo punto di vista, significativa l’apertura dei contratti pubblici a operatori economici non profit). Talvolta, invece, sempre nella logica di un sistema ‘sinergico’ e ‘componibile’ è proprio lo strumentario tradizionale del diritto amministrativo a fornire il veicolo giuridico a forme di amministrazione condivisa (si pensi, alle diverse forme di convenzionamento e accordo in cui si sostanzia la condivisione tra soggetti civici e amministrazione pubblica, che fanno leva ora sull’art. 11 della l. n. 241/1990 ora su altre norme del Testo Unico degli enti locali).
Oltre l’unità: un modello di amministrazione ‘generale’?
L’ultimo tassello di questo ragionamento reca con sé un punto interrogativo. L’amministrazione condivisa è modello di amministrazione generale? Se non ancora, può candidarsi ad esserlo? In parte, si è già risposto: per il suo carattere plurale ma convergente, ordinario ma filtrante, sinergico ma componibile, l’amministrazione condivisa agisce già come fattore unificante della dimensione comunitaria, del governo della cosa pubblica e del fare politiche pubbliche, divenendo parte strutturale, dunque di portata generale, dell’essere e fare amministrazione, tanto nella dimensione organizzativa, quanto decisionale ed operativa.
Eppure, è possibile cogliere i segnali di una più profonda generalità: l’amministrazione condivisa, infatti, in virtù delle sue matrici ontologiche, innesca quattro grandi trasformazioni che incidono, con portata generale, sul modello di amministrazione tradizionale: i) la trasformazione del contesto culturale (un vero e proprio cambiamento climatico, usando le parole di Felice Scalvini), nel segno della fiducia e di una ecologia circolare dei processi decisionali (di continua ricerca e progettualità); ii) la trasformazione del contesto delle relazioni e dell’organizzazione (necessaria una revisione dei ruoli delle direzioni e dell’ufficio acquisti!), dando vita a nuove soluzioni che tengano in considerazione il carattere ordinario e sinergico dell’amministrazione condivisa; iii) la trasformazione dei percorsi e dei processi di scelta alla logica plurale e convergente dell’amministrazione condivisa (essenziale il ruolo dei DUP e dei bilanci partecipati, così come la messa in opera di nuove dimensioni di dialogo meta-procedimentali); infine, iv) la trasformazione delle regole, a partire da quelle statutarie, dei regolamenti, della soft law di accompagnamento dell’amministrazione condivisa (esemplare il modello umbro).
Insomma, l’amministrazione condivisa ci offre una bussola per orientare il futuro prossimo delle politiche pubbliche e, in esso, quello del diritto amministrativo (sul punto, per una presentazione più dettagliata si rinvia a B. Boschetti, a cura di, L’amministrazione condivisa come laboratorio di innovazione. Appunti e indicazioni per il futuro prossimo delle politiche pubbliche, Quaderni Terzjus, 2025, diponibile on-line). E’ proprio in questi suoi caratteri, come modello di amministrazione attivo, normativo, plurale, ordinario, sinergico, che l’amministrazione condivisa ha la sua unità e può proporsi come possibile modello generale per il futuro delle politiche pubbliche e, in esso, del diritto amministrativo.
Barbara Lilla Boschetti è Professoressa Ordinaria di Diritto Amministrativo, Università Cattolica del Sacro Cuore, Milano.
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