L’equilibrio fra sovranità popolare e diritti di libertà

Ovunque nel mondo oggi è in pericolo la forma di democrazia che, grazie ad un delicato equilibrio fra sovranità popolare e diritti inviolabili delle persone, ha garantito negli ultimi 80 anni libertà e benessere in molti Paesi. Nelle democrazie costituzionali il principio della sovranità popolare garantisce l’affermazione della volontà del popolo (art. 1 Costituzione), ma al tempo stesso la Costituzione garantisce l’inviolabilità dei diritti individuali (art. 2) grazie alla protezione offerta dallo Stato di diritto (Rule of Law).
Il populismo rompe questo equilibrio facendo prevalere la volontà del popolo (o meglio, quella che certi leaders dicono essere la volontà del popolo…) rispetto ai diritti dell’individuo. Ecco perché nei Paesi in cui sono al potere leaders populisti essi impediscono il funzionamento del complesso sistema di pesi e contrappesi che finora ha retto le democrazie liberali per dar vita a quelle che vengono chiamate “democrazie illiberali”.
Questo fenomeno ci riguarda tutti in quanto cittadini, ma ci riguarda in particolare come Labsus perché una delle caratteristiche principali delle democrazie illiberali è la restrizione dei diritti di libertà, mentre una delle caratteristiche principali dell’amministrazione condivisa è il rafforzamento dei diritti di libertà e l’apertura di nuovi spazi (oltre a quelli tradizionali) per l’esercizio di tali diritti. E ciò avviene proprio grazie ai patti di collaborazione, che in questo caso svolgono una terza, preziosa funzione, quella di cura della democrazia, oltre a quelle di cura dei beni e cura delle persone.

I patti come spazio di libertà

I patti di collaborazione sono infatti fra le altre cose anche spazi di libertà. In realtà tutte le attività fondate sul volontariato, cioè su una libera scelta, sono spazi in cui le persone possono esprimersi liberamente, facendo emergere competenze e capacità che spesso non sono riconosciute nei loro ambienti di lavoro o familiari.
Ma i patti di collaborazione si prestano forse più di altri ambiti della vita sociale a far emergere i talenti nascosti delle persone, perché a differenza di quanto accade nelle tradizionali organizzazioni di volontariato, dove le gerarchie, le regole e gli obiettivi sono in genere consolidati, nei patti i rapporti sono per definizione paritari e le regole sono decise insieme, così come gli obiettivi, che nel tempo possono essere integrati, essendo i patti “luoghi” per lo svolgimento di funzioni di interesse generale, non organizzazioni.

Fare politica mediante i patti

Quando un gruppo di “pattisti”, cioè di cittadini che hanno sottoscritto un patto, si attivano per realizzare quanto previsto dal patto stesso, essi trasformano il bene pubblico oggetto del patto in un bene comune, curato e difeso dai cittadini, migliorando la qualità della vita nel loro quartiere o nel loro paese. Mentre fanno tutto questo creano nuove relazioni, rafforzano quelle già esistenti, si sentono parte di un gruppo di persone diverse fra loro però tutte unite dal desiderio di impegnarsi in prima persona nell’interesse della comunità.
Naturalmente all’interno di un patto di collaborazione ci sono discussioni, conflitti, mediazioni, si redigono documenti, si organizzano riunioni, si fanno proposte, interventi in pubblico, raccolta di fondi e molto altro ancora. Sono tutte attività finalizzate alla realizzazione di un patto, ma se le si considera da un altro punto di vista queste sono esattamente le attività che si svolgono quando si fa politica.
In altri termini, anche se i cittadini che realizzano i patti quasi mai ne sono consapevoli, le attività che essi svolgono sono attività di tipo “politico”, nel senso più ampio e nobile del termine. E quindi si può dire che i patti sono atti amministrativi attraverso i quali si può fare politica sul territorio.
E’ un aspetto dei patti che sarebbe importante valorizzare, soprattutto in questi tempi di rifiuto del voto e della militanza nei partiti, le forme in cui tradizionalmente si esprime la cittadinanza. Ma naturalmente nel valorizzare la dimensione politica dei patti bisognerebbe sempre sottolineare che l’amministrazione condivisa ed i patti non sono collocabili all’interno delle tradizionali categorie politiche. Non esistono cioè patti di sinistra o patti di destra, perché prendersi cura dei beni comuni non è un’attività di destra o di sinistra, è semplicemente nell’interesse generale, come dice l’art. 118, u.c. della Costituzione.
E infatti nella nostra esperienza normalmente i pattisti non si pongono il problema di come votano gli altri partecipanti al patto, perché evidentemente c’è la percezione che quanto si sta facendo va a vantaggio di tutta la comunità, a prescindere da distinzioni di tipo politico, sociale o di altro genere. Inoltre nel corso di questi 11 anni di vita del Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni abbiamo visto cambiare anche radicalmente le maggioranze in comuni che avevano adottato il Regolamento senza che ciò influisse sull’uso dei patti di collaborazione, che hanno continuato ad essere utilizzati come nelle precedenti consiliature.

Politici e statisti

La sfida consiste perciò nel trovare il modo di rendere i cittadini che partecipano ai patti consapevoli del fatto che attraverso i patti possono fare politica sul territorio, senza però che i patti vengano strumentalizzati da singole parti politiche.
Questo è possibile se si tiene presente che la politica che si può fare attraverso i patti non è facilmente sfruttabile in chiave partitica, perché è il tipo di politica a cui pensava Alcide De Gasperi quando diceva che: “I politici pensano alle prossime elezioni, gli statisti alle prossime generazioni”.
In questo senso la politica che i cittadini attivi fanno attraverso i patti è una “politica da statisti”. Perché è vero che i risultati concreti e immediati che loro ottengono curando i beni comuni vanno a vantaggio di tutti coloro che in quel momento fanno parte della comunità locale, sia in termini di migliore qualità dei beni pubblici, sia in termini di rafforzamento dei legami di comunità. Ed è anche vero che, se nell’ottenere quei risultati i “pattisti” sono stati sostenuti dagli amministratori locali, questi ultimi ne avranno un vantaggio in termini di popolarità e quindi anche di sostegno elettorale, perché vorrà dire che hanno saputo usare bene gli strumenti dell’amministrazione condivisa, oltre a quelli dell’amministrazione tradizionale. Ma oltre ai vantaggi immediati prodotti dalla cura dei beni comuni e delle persone i patti producono anche effetti a lungo termine, a vantaggio appunto delle future generazioni.

La valenza politica del “prendersi cura”

Un primo effetto a lungo termine riguarda le attività di cura dei beni comuni. Abbiamo detto che prendersi cura dei beni comuni non è un’attività di destra o di sinistra, è semplicemente nell’interesse generale. Questo però non vuol dire che non ci siano più la destra o la sinistra o che l’amministrazione condivisa ed i patti siano politicamente neutrali, anzi!
Vuol dire solo che la valenza politica del “prendersi cura” dipende non da un’etichetta di partito, ma da una diversa visione della società in cui vogliamo vivere. E’ evidente che una società come quella che promuove Labsus, fondata sul “prendersi cura” sia dei beni, sia delle persone, è una società profondamente diversa da quella promossa da certi “imprenditori della paura” che costruiscono le loro carriere politiche fomentando l’odio, il razzismo, il risentimento e la rabbia di persone spaventate dall’incertezza e dai cambiamenti epocali in corso.
In questo senso quella che fanno i cittadini attivi attraverso i patti è una politica da statisti, perché il loro comportamento mostra in maniera molto efficace che è possibile costruire per noi e per le future generazioni una società fondata sul “prendersi cura”, anziché sulla predazione e lo sfruttamento sia delle persone, sia dei beni.

La sostenibilità dei patti

Un secondo effetto a lungo termine della politica che fanno i cittadini attivi attraverso i patti riguarda il rapporto locale/globale che è insito nella struttura stessa dei patti. I beni pubblici di cui si prendono cura i cittadini attivi, trasformandoli in beni comuni, sono sempre beni locali, cioè beni situati nel loro territorio. D’altronde non può essere diversamente, perché soltanto chi vive in un determinato territorio ha le informazioni, le relazioni, il tempo e l’interesse necessari per prendersi cura dei beni locali.
Si tratta dunque di rendere i pattisti consapevoli che quando si prendono cura di un bene locale, soprattutto se si tratta di un bene ambientale, di fatto stanno contribuendo alla cura di un pezzo del pianeta, conferendo a quel bene lo status di bene comune locale/globale. E’ in questa prospettiva che va letto il riferimento all’interesse generale dell’art. 118, ultimo comma della Costituzione, perché contribuire alla rigenerazione ed alla cura mediante un patto di un’area verde abbandonata, una piazza, un parco, un corso d’acqua, un bosco, una spiaggia, etc. è un modo molto concreto, semplice ed efficace per contribuire alla sostenibilità complessiva del sistema prendendosi cura del pianeta, nell’interesse non solo di tutti gli esseri viventi, ma anche delle generazioni future.

Nuove forme di democrazia

Infine, un altro effetto a lungo termine dei patti riguarda quella che abbiamo chiamato la funzione di cura della democrazia. L’espansione delle democrazie illiberali e dei regimi totalitari sta restringendo gli spazi di libertà, tanto più quindi dobbiamo difendere e rafforzare gli spazi di libertà che i patti ci offrono. Grazie infatti al principio costituzionale di sussidiarietà, alla teoria dell’amministrazione condivisa ed ai patti di collaborazione noi siamo in grado di sperimentare quotidianamente nuove forme di partecipazione alla vita pubblica, cioè nuove forme di democrazia.
In un’epoca in cui ormai da tempo i partiti tradizionali hanno smesso di formare classe dirigente, i patti di collaborazione sono uno dei pochi luoghi oggi rimasti dove le persone possono incontrarsi con altre persone per confrontarsi su problemi che riguardano tutti e che solo con la collaborazione di tutti, istituzioni comprese, possono essere risolti.
In tutte le fasi della co-progettazione e poi della gestione di un patto i cittadini attivi “usano” i loro diritti costituzionali (libertà di opinione, riunione, associazione, etc.) imparando come si esce dai problemi insieme con gli altri, imparando cioè a fare politica. In questo senso, le migliaia di patti di collaborazione sottoscritti in tutta Italia sono, oltre a tutto il resto, anche palestre diffuse di democrazia, che formano cittadini attivi, responsabili e solidali, con un livello medio di alfabetizzazione politica e istituzionale molto più alto di quello della maggioranza degli italiani.
Dobbiamo riflettere su come sviluppare ulteriormente questo ruolo dei patti come “luoghi” dove si fa politica, nel senso più ampio e nobile del termine e dove si aprono nuovi spazi di partecipazione e di democrazia, per valorizzare il ruolo dei cittadini attivi come risorsa per la democrazia.
Potrebbe essere interessante, per esempio, sperimentare forme di coordinamento fra i diversi patti attivi nello stesso territorio, in modo da moltiplicarne gli effetti sulle politiche pubbliche messe in atto dalle amministrazioni locali.
Oppure un’altra strada che si potrebbe percorrere riguarda i programmi delle Scuole di cittadinanza, che potrebbero essere rivisti per introdurre oltre ai temi collegati con la cura delle persone e dei beni anche quelli della cura della democrazia, rendendo i pattisti consapevoli che attraverso i patti possono fare politica sul territorio, nel senso detto sopra.

Diventare custodi della democrazia

In generale, nella narrazione sui patti dovremmo d’ora in poi mettere in evidenza, oltre al loro ruolo fondamentale nella cura delle persone e dei beni, anche l’altrettanto fondamentale loro ruolo nella cura della democrazia.
L’amministrazione condivisa ha bisogno della democrazia, perché un regime illiberale o totalitario non consentirebbe mai che i cittadini possano gestire autonomamente spazi di libertà come quelli offerti dai patti di collaborazione. Come s’è visto, le attività che i pattisti svolgono all’interno dei patti sono le stesse che servono per fare politica e un regime totalitario non può correre il rischio che i cittadini attivi, che per definizione sono persone intraprendenti, mentre si organizzano per curare un bene comune ne approfittino per discutere del regime.
D’altro canto anche la democrazia ha bisogno dell’amministrazione condivisa perché cittadini si nasce, dal punto di vista anagrafico, ma poi cittadini si diventa, dal punto di vista sostanziale. E la cura dei beni comuni è una forma di “educazione alla cittadinanza” di grande efficacia, che contribuisce a sviluppare quel senso civico senza il quale non c’è partecipazione e quindi non c’è democrazia.

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Un Regolamento open source

Presentando a Bologna il primo Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni avevamo detto che la disciplina del “funzionamento dell’amministrazione condivisa è stata pensata in modo tale che gli amministratori locali di tutta Italia, ma anche le organizzazioni civiche, possano scaricare il testo del regolamento dal nostro sito e adottarlo così com’è, oppure modificarlo per adattarlo alle loro realtà locali”.
E aggiungevamo “Non chiediamo nulla in cambio, se non un aiuto per migliorare il regolamento inviandoci la loro versione, quella modificata per adattarla alle varie realtà. Noi pubblicheremo queste diverse versioni sul nostro sito mettendole a disposizione di tutti. In questo modo nel corso del tempo si andrà formando una sorta di catalogo delle varie versioni del regolamento, adattate a diverse realtà del nostro Paese, consentendo a chi lo vorrà di poter scegliere la più vicina alle esigenze della sua amministrazione. Insomma, una sorta di regolamento open source, che come il software libero migliora nel tempo grazie al contributo dei suoi utilizzatori”.
In effetti è andata proprio come avevamo auspicato: nel corso degli anni ci sono state mandate dalle amministrazioni locali e dalle associazioni centinaia di versioni del Regolamento “primigenio”, diciamo così, che abbiamo pubblicato sul sito nell’apposita sezione, un lungo e interessante elenco in ordine sia cronologico di adozione, sia alfabetico. In realtà gli adattamenti del testo originario del Regolamento alle realtà locali sono stati assai minori di quanto avevamo ipotizzato, anche perché alla fine il modo di funzionare dei patti di collaborazione è praticamente uguale ovunque, nelle città come nei paesi, al nord come al sud.

Un nuovo testo di riferimento per comuni e associazioni

Ciò non toglie che nel corso di questi anni ci siano stati dei cambiamenti rispetto al testo presentato a Bologna il 22 febbraio 2014, dovuti più che altro all’esperienza pratica nostra e di tanti comuni nell’applicazione del Regolamento e dei patti. E dunque, per tener conto di questa evoluzione, già tre anni dopo la presentazione avevamo redatto e pubblicato un “prototipo Labsus” del Regolamento, per i motivi spiegati dal Prof. Fabio Giglioni nell’articolo che lo accompagnava. Da allora, questo prototipo è stato utilizzato da centinaia di comuni come testo di riferimento per l’adozione del Regolamento per l’amministrazione condivisa da parte dei rispettivi Consigli comunali.
Ma dal 2017 ad oggi altre modifiche sono state apportate al prototipo, tanto da rendere necessaria una revisione generale di quel testo ed un suo aggiornamento. Il risultato di questo lavoro è il testo del Regolamento che trovate qui sotto in italiano e in inglese, aggiornato al febbraio 2025.

• REGOLAMENTO SULLA COLLABORAZIONE TRA CITTADINI E AMMINISTRAZIONI PER LA CURA, LA RIGENERAZIONE E LA GESTIONE CONDIVISA DEI BENI COMUNI (Versione italiana)

• REGULATION ON COLLABORATION BETWEEN CITIZENS AND ADMINISTRATIONS FOR THE CARE, REGENERATION AND SHARED MANAGEMENT OF COMMON GOODS (English version)

• REGLAMENTO SOBRE LA COLABORACIÓN ENTRE LOS CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIÓN
  PARA EL CUIDADO, LA REGENERACIÓN Y LA GESTIÓN COMPARTIDA DE LOS BIENES
  COMUNES URBANOS (Versión española)

L'articolo Dieci anni dopo, un nuovo prototipo del Regolamento sembra essere il primo su Labsus.

Una “antropologia positiva”

Riflettendo negli anni successivi su quell’esperienza mi sembrò naturale applicare a tutti i cittadini la medesima “antropologia positiva”, essendo a mio avviso evidente che ogni persona, qualunque siano le sue condizioni personali e sociali, è portatrice non solo di bisogni ma anche di capacità, ovviamente ciascuno in misura diversa sia per quanto riguarda i bisogni, sia le capacità.
Questa osservazione fu rafforzata, nella seconda metà degli anni Novanta del secolo scorso, da una ricognizione sul campo che mi portò ad individuare diversi casi in cui i cittadini, singoli o associati, erano stati coinvolti da pubbliche amministrazioni nel perseguimento dell’interesse pubblico. In tutti questi casi l’amministrazione, chiedendo esplicitamente o implicitamente la collaborazione dei cittadini per dare risposte ai problemi della comunità, confermava l’assunto secondo il quale i cittadini non soltanto sono portatori di risorse di vario tipo, ma sono anche disposti a mettere queste risorse a disposizione della comunità, nell’interesse di tutti.
Il problema era però che i funzionari di quelle amministrazioni si sentivano a disagio nel dover chiedere la collaborazione dei cittadini per risolvere problemi che, secondo il paradigma dominante, avrebbero dovuto risolvere essi stessi, da soli. In altri termini, per quei funzionari dover chiedere l’aiuto dei cittadini costituiva una deminutio del loro ruolo, un’ammissione di impotenza.

Un cambio di paradigma

Seguendo le illuminanti analisi di Thomas Kuhn nel suo fondamentale saggio intitolato La struttura delle rivoluzioni scientifiche a me sembrava invece che il fatto di dover chiedere la collaborazione dei cittadini per risolvere problemi di interesse pubblico segnalasse non tanto un’incapacità dei funzionari, quanto una “patologia” del paradigma bipolare dominante, il segnale cioè del potenziale emergere di un nuovo modello di amministrazione, fondato su un nuovo paradigma.
Queste riflessioni confluirono infine nell’estate del 1997 in un saggio intitolato Introduzione all’amministrazione condivisa. Il termine Introduzione voleva indicare che, nelle intenzioni dell’autore, quel saggio rappresentava solo una prima ricognizione del tema, che ci si riservava di approfondire ulteriormente. Amministrazione condivisa, invece, era il termine scelto per definire il nuovo modello di amministrazione descritto nel saggio. Condivisa, non partecipata, perché nella teoria dell’amministrazione condivisa i cittadini non partecipano all’esercizio del potere, come accade nella partecipazione al procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241/1990, bensì all’esercizio della funzione amministrativa, contribuendo concretamente, insieme con l’amministrazione, alla soluzione dei problemi della comunità.

Il riconoscimento costituzionale dell’amministrazione condivisa

Quattro anni dopo la pubblicazione del mio saggio, con la riforma costituzionale del 2001, fu introdotto in Costituzione il principio di sussidiarietà (art. 118, u.c.), con questa formulazione: Stato, regioni, città metropolitane, province e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa  dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.
Leggendo quella disposizione costituzionale alla luce di quanto sostenevo nel mio saggio del 1997 per me fu evidente che essa costituiva il riconoscimento costituzionale dell’amministrazione condivisa. In primo luogo, perché affermando che i cittadini sono in grado di mobilitarsi autonomamente nell’interesse generale la Costituzione da un lato accettava implicitamente l’antropologia positiva alla base della teoria dell’amministrazione condivisa, secondo la quale i cittadini sono portatori non solo di bisogni ma anche di capacità. Dall’altro, riconosceva che tali capacità, normalmente utilizzate per perseguire interessi privati, potevano in determinate circostanze essere messe a disposizione dell’interesse generale, cioè di tutti.
In secondo luogo, prescrivendo che i soggetti pubblici devono favorire la collaborazione dei cittadini la Costituzione accettava esplicitamente l’ipotesi teorica che per perseguire l’interesse generale ci sia bisogno anche della collaborazione dei cittadini, altrimenti non si capirebbe perché le autonome iniziative dei cittadini volte a perseguire l’interesse generale dovrebbero essere favorite dai poteri pubblici.

L’interpretazione della sussidiarietà alla luce dell’amministrazione condivisa

Grazie all’art. 118, u.c. quella che nel 1997 era una semplice ipotesi teorica nel 2001 fu riconosciuta come un nuovo modello di amministrazione, fondato su un nuovo principio costituzionale, la sussidiarietà.
Sotto questo profilo, il riconoscimento costituzionale fu una fortuna per la teoria, che ricevette in tal modo una legittimazione al massimo livello dell’ordinamento, passando dallo status di utopia a quello di nuovo modello di amministrazione.
Ma, sotto un altro profilo, l’esistenza stessa della teoria dell’amministrazione condivisa fu una fortuna per il principio di sussidiarietà, perché essa consentì di interpretare tale principio in maniera coerente con i principi costituzionali e, in particolare, con l’art. 3, 2° comma della Costituzione. In particolare, l’affermarsi negli anni 2000 della teoria dell’amministrazione condivisa è servito ad evitare il prevalere dell’altra teoria, all’epoca molto diffusa, secondo la quale la sussidiarietà legittima il ritrarsi dei soggetti pubblici per lasciare spazio all’iniziativa privata, per esempio nei servizi che danno vita al welfare State.

Come le idee cambiano il mondo

Guardando a queste vicende in una prospettiva storica mi pare che si possano fare due considerazioni.
Innanzitutto, per cambiare il mondo le idee devono essere in sintonia con le grandi correnti sociali e culturali che in quel mondo si muovono. Se arrivano troppo presto o non sono in sintonia rimangono sterili. La sintonia fra la formulazione della teoria dell’amministrazione condivisa nel 1997 e l’introduzione in Costituzione del principio di sussidiarietà fa pensare che l’idea della collaborazione fra cittadini e amministrazioni per l’interesse generale fosse in qualche modo già nell’aria, riflettesse lo “spirito dei tempi”. Noi non lo sapevamo, ma come s’è visto successivamente l’idea di tradurre la teoria dell’amministrazione condivisa in un regolamento comunale-tipo era in piena sintonia con ciò che migliaia di cittadini attivi già facevano in tutta Italia. C’era una sorta di “movimento carsico” di cittadini attivi cui la teoria dell’amministrazione condivisa, tradotta in pratica mediante il Regolamento per l’amministrazione condivisa ed i patti di collaborazione, ha dato l’inquadramento teorico e giuridico di cui c’era bisogno affinchè quel movimento potesse esprimere tutto il proprio potenziale.
La seconda considerazione riguarda il fatto che, per cambiare il mondo, le idee hanno bisogno che qualcuno le approfondisca, le studi, le promuova, le applichi. Devono essere tradotte da soggetti collettivi in strutture, iniziative, progetti che utilizzano risorse, etc.. Nel caso della teoria dell’amministrazione condivisa, il soggetto collettivo che ha promosso e strutturato tale teoria è stato Labsus, che ha consentito di dare durata e solidità alle iniziative di promozione del nuovo modello di amministrazione.
Se non avessi creato Labsus 20 anni fa, adesso non potremmo festeggiare i primi 10 anno del Regolamento per l’amministrazione condivisa. Ma lo feci proprio perché ero consapevole che un’idea come quella dell’amministrazione condivisa non avrebbe potuto affermarsi camminando soltanto sulle mie gambe, ci voleva un’associazione, un gruppo di amici e amiche che portasse avanti l’idea.
Naturalmente se si crea un soggetto collettivo per promuovere una propria idea bisogna essere disposti ad accettare che altri possano interpretare quella idea, sviluppandola in direzioni a cui magari non si era pensato. Insomma, non si deve essere gelosi delle proprie idee… bisogna accettare che siano autonome e che possano seguire percorsi imprevisti.

Tre motivi per cui l’amministrazione condivisa funziona

Provo ad individuare quelli che secondo me sono i tre motivi per cui l’amministrazione condivisa funziona. Naturalmente i motivi potrebbero anche essere di più e diversi da questi, dipende dai punti di vista.
Il primo motivo è stato già detto sopra: l’amministrazione condivisa, mediante i patti di collaborazione, risponde al bisogno di migliaia di persone di uscire di casa per partecipare insieme con altri cittadini alla cura dei luoghi dove vivono. I patti sono una risposta semplice e concreta al bisogno di partecipare, di stare insieme, di sentirsi parte di un gruppo. I patti sono come dei pannelli fotovoltaici di tipo particolare, perché trasformano le energie civiche nascoste in capitale sociale, producendo senso di appartenenza e coesione sociale. Inoltre, aiutano a contrastare una delle piaghe sociali del nostro tempo, la solitudine.
In più, i patti sono una forma di partecipazione alla vita pubblica che, essendo alla portata di tutti, contribuisce a riempire il pericoloso vuoto che negli ultimi anni si è creato fra cittadini e istituzioni, aiutando molte persone a recuperare quel senso di appartenenza ad una comunità e quello spirito solidale che sono stati per generazioni uno dei punti di forza del nostro Paese. In altri termini, i patti di collaborazione sono incubatori di partecipazione e di democrazia.

Come si è realizzata l’amministrazione condivisa

Il secondo motivo per cui l’amministrazione condivisa funziona sta nel modo con cui essa si è realizzata. Per 17 anni, dal 1997 al 2014, la teoria è rimasta inattuata, ma non è stato tempo sprecato, perché in quegli anni Labsus ha preparato il terreno con la riflessione, la diffusione, la raccolta di casi, l’analisi giuridica, etc..
Finché, grazie ad un incontro fortuito con l’allora Direttore Generale del Comune di Bologna (ma abbiamo capito da tempo che il caso non esiste…) nel 2012 si è avviata quella collaborazione con il Comune di Bologna che, dopo due anni di intenso lavoro sia nei quartieri, sia dentro l’amministrazione, ha portato sabato 22 febbraio 2014, in questa stessa sala in cui oggi ne festeggiamo il decennale, alla presentazione del primo Regolamento sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani.
Nel pomeriggio di quel giorno il testo del Regolamento fu pubblicato sul sito di Labsus e del Comune di Bologna. La mattina dopo trovammo sul nostro sito decine di messaggi (divennero centinaia nei giorni successivi) di cittadini, associazioni e anche qualche amministratore che, da tutta Italia, ci chiedevano di andarli a trovare per spiegargli il funzionamento del Regolamento e dei patti di collaborazione.
Scoprimmo così l’esistenza di quel movimento carsico di cittadini attivi di cui si diceva prima e cominciò così quell’intenso lavoro di diffusione e promozione del Regolamento che, dieci anni dopo, ci ha portato in questa sala a festeggiare il successo dell’amministrazione condivisa.

Operare conoscendo

Grazie a questo capillare lavoro sul campo la teoria dell’amministrazione condivisa si è realizzata negli scorsi anni attraverso un mix di azione e di riflessione, attraverso il confronto continuo da un lato con le associazioni dei cittadini, dall’altro con gli amministratori locali, i dirigenti ed i funzionari del Comune. Proprio grazie a questo continuo confronto gli strumenti attuativi dell’amministrazione condivisa sono strumenti semplici e facili da usare: da un lato uno strumento tradizionale come un regolamento comunale, dall’altro uno inedito come i patti di collaborazione.
E ancora oggi l’amministrazione condivisa continua ad evolvere proprio grazie al mix di azione e di riflessione che caratterizza da sempre il modo di lavorare di Labsus perché fin dall’inizio il nostro motto è stato: Conoscere per operare. Operare conoscendo. L’azione nutre la riflessione e la riflessione guida l’azione.

Soluzione sofisticata ma semplice da applicare

Il terzo motivo per cui l’amministrazione condivisa funziona sta nel fatto che costituisce la soluzione più efficace per i problemi che le nostre società devono affrontare oggi. In sostanza l’amministrazione condivisa da un lato è in sintonia con il bisogno di partecipazione e di protagonismo di molti cittadini, dall’altro è più in sintonia dell’amministrazione tradizionale con le esigenze delle nostre attuali società.
Esse infatti devono affrontare, fra gli altri, anche quelli che vengono chiamati “problemi di sistema”, cioè problemi di enorme complessità ai quali nessun soggetto, da solo, è in grado di dare risposte. Cambiamenti climatici, eventi meteorologici estremi, scarsità di risorse, grandi migrazioni, pandemie, transizioni da un modello economico e sociale ad altri…. questi ed altri problemi di sistema possono essere affrontati solo con la collaborazione di tutti, cittadini, istituzioni, imprese.
L’amministrazione condivisa, essendo fondata strutturalmente sulla collaborazione fra diversi soggetti, è esattamente il modello di amministrazione che ci vuole in questo momento storico per affrontare con qualche speranza di risolverli i grandi problemi del nostro tempo, mettendo in campo tutte le risorse disponibili.
Non esistono soluzioni semplici a problemi complessi e se qualcuno le propone ci sta prendendo in giro. Le soluzioni devono essere strutturalmente all’altezza della complessità dei problemi, ma devono essere al tempo stesso operativamente semplici da applicare.
L’amministrazione condivisa è una soluzione sofisticata e strutturalmente complessa, perché prevede il coinvolgimento di più soggetti pubblici e privati legati fra loro da rapporti di fiducia, assoluta trasparenza, nuove procedure, informalità, etc.. Ma al tempo stesso l’amministrazione condivisa è operativamente semplice da applicare perché i suoi strumenti attuativi, cioè i patti, sono strumenti efficienti ma molto semplici, flessibili, adattabili.

Grazie a Bologna!

In conclusione, un ringraziamento particolare va al Comune di Bologna per la sensibilità dimostrata tanti anni fa, quando l’amministrazione condivisa era ancora un’utopia.
Oggi i patti di collaborazione sono uno strumento usato normalmente in tante città, ma quando nel 2012 iniziammo con il Comune di Bologna il lavoro per la redazione del Regolamento, l’amministrazione condivisa era una scommessa, una novità assoluta. Gli amministratori di Bologna ebbero la lungimiranza di investire su questa novità e non a caso, grazie alla sua grande tradizione di civismo e di partecipazione alla vita pubblica, è stata Bologna la prima città ad adottare l’amministrazione condivisa come modello di amministrazione complementare a quello tradizionale. E sempre non a caso alcuni anni dopo, grazie all’impegno del Sindaco Matteo Lepore, è stata la prima città ad  approvare il Regolamento sulla collaborazione fra soggetti civici e amministrazione per i beni comuni urbani, entrato in vigore nel gennaio 2023, che rafforza ulteriormente la collaborazione fra cittadini e amministrazione come principio fondante la vita della città di Bologna.

Immagine di copertina: Margherita Caprilli per Fondazione Innovazione Urbana Rusconi Ghigi

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Immagine di copertina: Carlo Borzaga su Euricse

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Cosa vuol dire essere solidali

Concretamente, essere solidali con gli altri membri della comunità comporta donare qualcosa. Non solo e non sempre in termini materiali. Un esempio famoso è la parabola del Buon Samaritano: “Un uomo scendeva da Gerusalemme a Gerico e incappò nei briganti che lo spogliarono, lo percossero e poi se ne andarono, lasciandolo mezzo morto.  Per caso, un sacerdote scendeva per quella medesima strada e quando lo vide passò oltre dall’altra parte.  Anche un levita, giunto in quel luogo, lo vide e passò oltre. Invece un Samaritano, che era in viaggio, passandogli accanto lo vide e n’ebbe compassione. Gli si fece vicino, gli fasciò le ferite, versandovi olio e vino; poi, caricatolo sopra il suo giumento, lo portò a una locanda e si prese cura di lui. Il giorno seguente, estrasse due denari e li diede all’albergatore, dicendo: Abbi cura di lui e ciò che spenderai in più, te lo rifonderò al mio ritorno” (Luca, 10, 25-37).
Quello che il Samaritano dona al poveretto derubato e malmenato sono essenzialmente il suo tempo e la sua attenzione, che si manifesta non soltanto nel prendersi cura di lui, fasciargli le ferite, etc. ma anche nel creare fra il ferito e l’albergatore una relazione di interesse grazie alla quale il Samaritano si assicura che anche dopo la sua partenza l’albergatore continuerà a prendersi cura del ferito. Non per solidarietà, ma per interesse, perché il Samaritano gli dà dei soldi e gli promette che, al suo ritorno, se il ferito sarà stato curato adeguatamente, gli rimborserà quanto avrà speso in più. Dona al ferito tempo e attenzione, ma l’albergatore lo paga. Il Samaritano sa come va il mondo e sa usare il denaro.
Un aspetto essenziale di questo esempio di solidarietà, che troviamo anche oggi nelle esperienze di quelle straordinarie persone che sono i nostri volontari, è il disinteresse nel donare. Il Samaritano dona, ma non chiede nulla in cambio, se non forse la gratitudine della persona di cui si è preso cura.

Art. 4 Costituzione, un articolo dimenticato

L’art. 2 rappresenta un primo, fondamentale riconoscimento costituzionale del valore del dono. Un altrettanto importante riconoscimento è quello dell’art. 4, 2° comma, che dispone che: “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”.
Sebbene anch’esso abbia a che fare con attività solidali l’art. 4, 2° comma non è affatto ridondante rispetto alla previsione dell’art. 2, riguardante i doveri di solidarietà, anzi è con essa strettamente intrecciata.
Anche in questa disposizione riemerge lo schema diritti/doveri, sotto un duplice profilo. Da un lato, in quanto nel primo comma l’art. 4 afferma che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”. I lavori dell’Assemblea Costituente mostrano chiaramente la volontà dell’Assemblea di creare un nesso fra il riconoscimento del diritto al lavoro, l’impegno della Repubblica in tal senso e l’affermazione del dovere di contribuire al progresso materiale o spirituale della società.
Ma lo schema diritto/dovere emerge anche nel rapporto con la disposizione immediatamente precedente quella in esame, laddove si afferma che “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” (art. 3, 2° comma).
In sostanza, è come se i Costituenti dicessero ai cittadini: noi impegnamo la Repubblica a garantire a tutte e a tutti la possibilità di sviluppare i propri talenti e le proprie capacità grazie all’intervento pubblico (welfare, istruzione, tutela dell’ambiente, sicurezza, etc.), ma anche voi cittadini dovete impegnarvi nell’interesse generale, non potete limitarvi ad essere passivi beneficiari degli interventi pubblici di sostegno. E non lo dicono come un auspicio od un’esortazione, bensì lo pongono dentro lo stesso schema dell’art. 2 (diritto/dovere), disponendo all’art. 4, 2° comma che “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”.

Restituire alla comunità

Alla base dell’art. 4, 2° comma, una delle disposizioni più trascurate della Costituzione, anch’essa come l’art. 2 manifestazione di quella rigorosa concezione della vita di cui erano portatori i nostri Costituenti, c’è un atteggiamento culturale molto diffuso nella cultura anglosassone, ma quasi sconosciuto da noi, secondo la quale ciascuno di noi è quello che è, nel bene e nel male, grazie a ciò che ha ricevuto nel corso della propria vita dalla famiglia, dalla scuola, dalle istituzioni e, in generale, dalla comunità di cui fa parte, sia a livello locale, sia ai livelli più alti. E quindi ciascuno di noi ha il dovere (art. 4, 2° comma!) di restituire almeno in parte ciò che ha ricevuto, così concorrendo “secondo le proprie possibilità e la propria scelta … al progresso materiale o spirituale della società”.
Leggendo in sequenza l’art. 2 e l’art. 4, 2° comma sembra quasi che i Costituenti, dopo aver richiesto a tutti, in termini generali, di adempiere ai doveri inderogabili di solidarietà, abbiano voluto poi indicare concretamente uno dei modi con cui si possono adempiere tali doveri, contribuendo al “progresso materiale o spirituale della società”.
Anche in questa disposizione costituzionale c’è una legittimazione costituzionale molto forte del valore del dono e della solidarietà, perché ovviamente anche nel restituire, contribuendo al “progresso materiale o spirituale della società”, si dona qualcosa di sé. Chi è solidale, in uno dei tanti modi in cui si può esserlo, di fatto sta restituendo alla comunità. Ma di solito in Italia non ne siamo consapevoli, anche perché nella nostra cultura non è molto presente questa idea della restituzione alla comunità. E invece sarebbe importante ricordare sempre che nel donare c’è sia una componente di solidarietà, sia una di restituzione, sottolineando il fatto che ognuno di noi è parte di qualcosa di più grande delle nostre singole persone, rafforzando così i legami di comunità e il senso di appartenenza.

Le libertà costituzionali

Nel titolo si parla del donare come di una forma di libertà solidale. Ciò sembra in contraddizione da un lato con gli artt. 2 e 4, 2° comma, che come s’è visto concepiscono la solidarietà come un dovere, non come una libera scelta; dall’altro con il concetto oggi corrente di libertà in una società che da circa vent’anni ha messo al centro l’individuo e i suoi piaceri, per cui parlare di libertà solidale sembra quasi un ossimoro, un accostamento fra due termini opposti e incompatibili.
E invece è la Costituzione stessa che ci autorizza a concepire oggi la “solidarietà dei moderni” non come un dovere bensì come una forma nuova di libertà. Per capirlo bisogna però tener conto che esistono diverse forme di libertà.
Innanzitutto, vi sono le libertà tipiche della tradizione liberale, legate all’esercizio della cittadinanza e quindi la libertà di opinione, riunione, associazione, domicilio, etc. (artt. 13 – 21 Costituzione). Affinché queste libertà possano realizzarsi lo Stato deve astenersi dall’interferire con il loro esercizio.
Poi ci sono le libertà tipiche dello Stato sociale, i diritti sociali come il diritto alla salute, all’istruzione, all’assistenza sociale, etc. (artt. 20 – 38 Cost.). Affinché questi diritti possano realizzarsi lo Stato invece deve intervenire, erogare servizi e benefici di varia natura, dando vita a ciò che chiamiamo welfare State, nella cui realizzazione fra l’altro svolgono un ruolo cruciale gli enti del Terzo Settore ed il mondo del volontariato.
Negli ultimi decenni si sono poi sviluppati i c.d. “nuovi diritti”: diritto alla privacy, all’identità personale, all’immagine, all’integrità del proprio corpo… ma anche il diritto all’ambiente (art. 9 Cost.). Il ruolo dello Stato in questo caso consiste da un lato nel vigilare a tutela dei soggetti più deboli, che siamo noi cittadini (tramite per esempio soggetti pubblici come l’Autorità garante per la privacy), dall’altro nell’adottare leggi e provvedimenti per la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

Il principio di sussidiarietà

Rispetto a questo catalogo delle libertà c’è da qualche anno in Italia una grande novità rappresentata dall’introduzione nella nostra Costituzione, con la legge di revisione costituzionale n. 3/2001, del principio di sussidiarietà, con questa formulazione: “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” (art. 118, u.c.).
A differenza di quanto accade nell’art. 3, 2° comma, dove è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona, mentre i cittadini sono i destinatari degli interventi pubblici miranti a creare condizioni di uguaglianza sostanziale, qui i soggetti protagonisti sono i cittadini che si mobilitano per svolgere attività di interesse generale, non i poteri pubblici. Questi ultimi devono invece “favorire”, cioè sostenere i cittadini attivi, creando un’alleanza fra cittadini e amministrazioni nell’interesse generale.

La cura dei beni comuni

Noi di Labsus traduciamo “interesse generale” con “cura dei beni comuni” perché in questo modo il concetto astratto diventa immediatamente comprensibile e quindi traducibile in pratica da parte di chiunque, come di fatto è successo. Ad oggi, infatti, oltre 300 città hanno adottato il Regolamento comunale per l’amministrazione condivisa dei beni comuni redatto da Labsus insieme con il Comune di Bologna nel 2014, sono stati stipulati oltre 8000 patti di collaborazione fra cittadini attivi e amministrazioni locali e secondo le nostre stime circa un milione di cittadini attivi si stanno prendendo cura nei loro territori dei beni comuni: sia beni comuni materiali, come spazi pubblici, aree verdi, parchi, scuole, beni culturali, etc., sia beni comuni immateriali, come la cultura, la memoria collettiva, la legalità, i dialetti, le tradizioni popolari e altri simili a questi.
Questo nuovo modo di essere cittadini è fondato in parte, certamente, sul desiderio egoistico di vivere in città più belle e accoglienti, ma moltissimo sulla solidarietà, perché i cittadini attivi in realtà donano alla collettività risorse private preziose come tempo, competenze, conoscenza del territorio, relazioni, idee, etc. migliorando la qualità della vita di tutti e rafforzando i legami di comunità.

Donare come libertà responsabile e solidale

Tuttavia la cura dei beni comuni è solo uno dei modi con cui si può concretizzare il principio di sussidiarietà. Oggi, alla luce dell’esperienza pluriennale di Labsus e dei cambiamenti intervenuti nella società italiana, possiamo “tradurre” l’espressione “attività di interesse generale” usata dalla Costituzione in altri modi, oltre a “cura dei beni comuni”. E uno di questi modi è certamente il dono, in quanto anche il donare come i patti di collaborazione rafforza i legami di comunità, crea integrazione e senso di appartenenza, contribuisce ad alleviare gli effetti negativi delle disuguaglianze sociali e produce capitale sociale.
Ma se anche il donare, come la cura dei beni comuni, è un’attività di interesse generale che, come dispone la Costituzione, i cittadini intraprendono sulla base di una scelta autonoma, allora ne deriva che il donare è una nuova forma di libertà, responsabile e solidale, che la Repubblica deve favorire in applicazione del principio costituzionale di sussidiarietà. Essere solidali diventa esercizio di libertà e di partecipazione alla vita pubblica riconosciuto e legittimato dalla Costituzione agli artt. 4, 2° comma e 118, ultimo comma, che la Repubblica deve accompagnare e sostenere perché ciò è nell’interesse generale.
Abbiamo definito questa nuova forma di libertà una libertà responsabile perché la richiesta che la Repubblica fa all’art. 2, di adempiere ai doveri di solidarietà va interpretata alla luce del principio di sussidiarietà, che non era presente nella Costituzione del 1948. Donare, alla luce di questo nuovo principio costituzionale, non è più l’adempimento di un dovere imposto dall’ordinamento, bensì il risultato della libera e spontanea percezione di una responsabilità legata all’appartenenza ad una comunità. Detto in altri termini, grazie al principio di sussidiarietà il dono diventa un’autonoma assunzione di responsabilità verso la comunità cui si appartiene, la restituzione, almeno in parte, di ciò che si è ricevuto.
Il dono e la cura dei beni comuni sono dunque entrambe attività di interesse generale che comportano un’assunzione di responsabilità nei confronti della comunità da parte dei cittadini cui corrisponde, lo dice la Costituzione, una speculare assunzione di responsabilità verso i cittadini da parte della Repubblica, che deve favorire, sostenere e facilitare sia il dono, sia la cura dei beni comuni. In concreto, intendendo il concetto di Repubblica in senso sostanziale, non formale, sono Repubblica non soltanto i poteri pubblici elencati nell’art. 118 ultimo comma, ma anche le Università, le scuole, le fondazioni, i musei, gli enti del Terzo Settore e altri soggetti della società civile organizzata. Tutti questi soggetti devono “favorire”, come recita l’art. 118, u.c., le attività di interesse generale svolte dai cittadini.

Ricostruire i territori

Qui oggi si è parlato molto di cultura e di come sostenerla. Ebbene, fra i tanti motivi che devono spingerci a sostenere in tutti i modi la cultura e le attività culturali se ne può indicare uno ulteriore, rispetto ai tanti già conosciuti.
Le parole chiave per lo sviluppo delle nuove forme di libertà rappresentate dal dono e dalla cura dei beni comuni sono autonomia, responsabilità, solidarietà, fiducia e collaborazione. Queste stesse parole chiave ed i valori che rappresentano sono essenziali per affrontare con successo una sfida che credo ci riguardi tutti, quella di ricostruire i territori.
Quelli che noi chiamiamo “territori” sono essenzialmente sistemi di relazioni, ma dobbiamo renderci conto che questi sistemi vanno continuamente ricostruiti, che il capitale sociale ereditato dai nostri antenati se non alimentato si esaurisce, che la volontà di convivenza va coltivata e le relazioni continuamente ricucite, perché oggi molte persone sentono l’altro come una minaccia, non come un potenziale alleato per costruire una società migliore, in cui vivere bene insieme, confidando gli uni negli altri.

Riscoprire il valore del vivere insieme

E’ stato detto che la città è il luogo in cui convivono gli estranei, quindi un certo tasso di “estraneità urbana” va considerato fisiologico. Ma questo tasso di estraneità reciproca negli ultimi anni nelle nostre città è aumentato in maniera esponenziale, come testimoniano anche i frequenti episodi di violenza e intolleranza nella vita cittadina.
Negli anni del Dopoguerra e poi ancora fino alla fine del secolo scorso noi Italiani avevamo ben chiaro il senso e il valore del vivere insieme. Ma è successo qualcosa, negli ultimi venti anni circa, per cui oggi sempre più spesso si ha l’impressione che l’unica bussola per molte persone sia solo il proprio piacere e qualunque richiamo all’attenzione verso le esigenze altrui, verso il rispetto di una cosa chiamata “interesse generale” o “bene comune” venga vissuto come intollerabile restrizione della propria sfera individuale di libertà. Lo si è visto bene durante la pandemia, quando le misure di contrasto sono state osteggiate in nome di una difesa della libertà individuale che in realtà spesso era solo individualismo estremo.

Contrastare la polarizzazione individuale e politica

Alla polarizzazione sul piano dei rapporti individuali si accompagna una polarizzazione altrettanto forte sul piano politico. Le forze politiche estreme si sono ovunque rafforzate creando fratture talmente insanabili da mettere in discussione i presupposti stessi della convivenza di forze diverse nello stesso sistema politico e istituzionale. Una deriva che oggi si vede in vari Paesi e in modo particolarmente evidente nelle drammatiche e spesso violente tensioni che attraversano ormai da anni la società americana.
Per contrastare queste pericolose polarizzazioni bisogna che tutti noi ci impegnamo nel ricostruire quella trama di relazioni, interessi, progetti che chiamiamo “territorio”, rafforzando i legami di comunità e producendo nuovo capitale sociale. In questa opera di ricucitura delle relazioni e di ricostruzione dei territori è fondamentale e insostituibile il ruolo della cultura, perché è la cultura ciò che ci rende umani.

Il testo riproduce, con alcune modifiche, la relazione presentata in occasione del convegno di apertura della 4° edizione di Più fundraising Più cultura, intitolata “Sostenere la cultura, investire nel bene comune”, tenutasi il 6 novembre 2023 a Roma.

Foto di copertina: Kelly Sikkema su Unsplash

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Non solo co-programmazione e co-progettazione

Negli ultimi tre anni, per superare la logica degli appalti fondata sulla competitività fra gli enti del TS si sono moltiplicate in nome dell’amministrazione condivisa le esperienze di co-programmazione e di co-progettazione fra amministrazioni locali ed enti del TS. I risultati di queste prime esperienze si prestano a critiche e valutazioni discordanti su cui in questa sede non ci soffermiamo per due motivi.
In primo luogo perché per un approfondimento preferiamo rinviare al numero 3/2023 di Impresa sociale uscito pochi giorni fa con una parte monografica dedicata interamente ad un’attenta analisi degli esiti dell’applicazione dell’amministrazione condivisa nei rapporti fra enti locali ed enti del TS. In particolare, si segnala l’analisi di Luca Fazzi dal titolo: Amministrazione condivisa: ne vale la pena? in cui svolge un approfondito esame degli aspetti positivi e di quelli negativi emersi in questo primo periodo di applicazione dell’amministrazione condivisa ai rapporti con gli enti del TS.
In secondo luogo, perché l’amministrazione condivisa che si realizza mediante l’applicazione dell’art. 55 del Codice del TS riguarda unicamente gli enti del TS e prevalentemente il settore del welfare. L’amministrazione condivisa che si realizza mediante i patti di collaborazione riguarda invece tutti i cittadini, singoli e associati (dunque anche gli enti del TS) e tutti gli ambiti di intervento potenzialmente di interesse generale (art. 118, u.c. Cost.), quindi è un modello generale di amministrazione, complementare a quello ottocentesco tradizionale.
Ora, poiché il tema di fondo di questa tavola rotonda è l’amministrazione condivisa come modello organizzativo di governo delle città, evidentemente in questa sede dobbiamo fare riferimento all’accezione di amministrazione condivisa più ampia, quella che mediante i patti di collaborazione consente l’intervento dei cittadini nella cura dei beni comuni materiali e immateriali, fra cui anche il welfare di comunità.

L’amministrazione condivisa presa sul serio

Come tutte le cose, anche l’amministrazione condivisa produce effetti positivi soltanto se la si prende sul serio. E prendere sul serio l’amministrazione condivisa vuol dire renderla strutturale, modificando gli elementi essenziali del comune, cioè le funzioni, l’organizzazione, le procedure, il personale ed i mezzi del comune affinché di fronte ad un problema riguardante la città sia normale che i funzionari comunali possano scegliere se usare gli strumenti dell’amministrazione tradizionale oppure quelli dell’amministrazione condivisa.
Non abbiamo il tempo in questa sede per entrare nei dettagli delle modifiche necessarie per rendere tutti gli elementi dell’amministrazione coerenti con la scelta politica di rendere strutturale l’amministrazione condivisa (vedi I sei elementi essenziali per costruire l’amministrazione condivisa).
Possiamo però indicare alcune amministrazioni alle cui esperienze ispirarsi e, fra queste, un comune che ha certamente preso sul serio l’amministrazione condivisa è il comune di Bologna. Non è l’unico, naturalmente, ci sono anche altri esempi (v. la bella intervista che abbiamo pubblicato recentemente sull’esperienza di Verona) ma è un fatto storico che la teoria dell’amministrazione condivisa ha potuto concretizzarsi in norme ed atti grazie alla disponibilità dieci anni fa dell’intera amministrazione comunale bolognese, consentendo la redazione del primo Regolamento comunale per l’amministrazione condivisa dei beni comuni.

Le modifiche allo Statuto di Bologna

Dunque, per far capire cosa intendiamo quando diciamo che bisogna rendere strutturale l’amministrazione condivisa, un esempio sono le modifiche allo Statuto del Comune di Bologna approvate nel dicembre 2022 ed il nuovo Regolamento sulle forme di collaborazione tra soggetti civici e amministrazione per lo svolgimento di attività di interesse generale e per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, entrato in vigore nel gennaio 2023.
In particolare, per quanto riguarda lo Statuto, dispone il nuovo art. 4 bis, intitolato Cittadinanza attiva e sussidiarietà, che:

1. Il Comune in attuazione del principio programmatico di sussidiarietà orizzontale attua il metodo dell’amministrazione condivisa e ne disciplina con apposito regolamento soggetti, processi e forme di sostegno.
2. Il Comune pertanto valorizza e coinvolge attivamente nei processi della programmazione e della progettazione gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro.
3. Attraverso il metodo dell’amministrazione condivisa il Comune attiva connessioni tra i soggetti civici e le risorse attive sul territorio per la costruzione di attività di interesse generale complementari e sussidiarie a quella dell’Amministrazione e di interventi di cura e di rigenerazione dei beni comuni urbani, intesi quale concreta manifestazione della partecipazione alla vita della comunità.
4. Il Consiglio in sede di approvazione del bilancio predetermina il complesso delle risorse finanziare volte a promuovere le forme di collaborazione con i soggetti civici e la relativa destinazione secondo gli obiettivi programmatici. Il regolamento di cui al comma 1 predetermina i criteri e le procedure per la concessione di forme di sostegno ai progetti di amministrazione condivisa.

Questo articolo è di particolare importanza perché afferma che il Comune di Bologna vuole attuare il principio costituzionale di sussidiarietà usando l’amministrazione condivisa come modello organizzativo. Per la verità al primo comma l’articolo in esame parla di “metodo dell’amministrazione condivisa”, anziché come sarebbe corretto di “modello organizzativo” (perché l’amministrazione condivisa è molto più di un “metodo”). Ma il concetto è chiaro e la sostanza non cambia. In questo caso, la sostanza sta nel fatto che il Comune di Bologna, dopo anni di intensa esperienza, non soltanto riconosce esplicitamente nel proprio Statuto l’amministrazione condivisa come lo strumento attuativo del principio di sussidiarietà, ma ne amplia l’applicazione a tutti i soggetti civici presenti in città.

Tutti i soggetti civici, non solo gli enti del Terzo Settore

Ciò avviene grazie al secondo comma dell’art. 4 bis, che dispone che il Comune di Bologna nell’attuazione dell’amministrazione condivisa “valorizza e coinvolge attivamente … gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro”.
Questa disposizione è assolutamente coerente con quanto affermato al primo comma del medesimo articolo e ne è la logica conseguenza. Il Comune di Bologna dichiara infatti nel proprio Statuto di voler attuare il principio costituzionale della sussidiarietà e di volerlo fare utilizzando l’amministrazione condivisa, cioè un modello organizzativo generale che si può realizzare con strumenti che variano a seconda dei diversi soggetti con cui il Comune intende costruire relazioni sussidiarie.
E dunque, per quanto riguarda gli enti del Terzo Settore iscritti al Registro unico nazionale, il Comune potrà utilizzare le disposizioni di cui agli art. 55 e 56 del Codice del TS. Per quanto riguarda invece tutti gli altri soggetti civici il Comune potrà instaurare con essi relazioni fondate sul principio di sussidiarietà utilizzando un altro strumento fra quelli messi a disposizione dall’amministrazione condivisa, uno strumento a Bologna ben conosciuto e collaudato, cioè i patti di collaborazione.
I patti sono tanto più preziosi per le amministrazioni locali come strumento di relazioni sussidiarie in quanto molti soggetti che attualmente fanno parte del Terzo Settore non possono o non vogliono iscriversi al Registro unico nazionale. Se l’art. 55 del Codice del TS fosse l’unico strumento attraverso cui si realizza l’amministrazione condivisa tutti questi soggetti sarebbero esclusi da qualsiasi possibilità di collaborazione con le amministrazioni locali, costringendo le amministrazioni a privarsi del loro prezioso contributo nell’affrontare i tanti problemi delle comunità locali. Usando i patti, invece, anche gli enti non iscritti al Registro unico possono collaborare con l’amministrazione.

La nuova normalità del Comune di Bologna

La modifica statutaria e l’approvazione del nuovo Regolamento per l’amministrazione condivisa non sono meri “aggiustamenti” normativi bensì fanno parte di un disegno politico complessivo che il Comune di Bologna sta perseguendo già da anni e che ora viene a compimento.
Quale sia tale disegno lo ha reso esplicito Erika Capasso in un’intervista a Labsus di qualche mese fa in cui affermava che “La definizione di un unico Regolamento, forte del nuovo contesto normativo nazionale determinato dalla Riforma del Terzo Settore, delinea il modello dell’Amministrazione condivisa come elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini”.
L’amministrazione condivisa si fonda sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione, dunque considerare questo modello organizzativo come “elemento strutturale” vuol dire considerare strutturale, non episodica o discrezionale, la collaborazione fra amministrazione pubblica e cittadini. In altri termini, mentre altri comuni che hanno adottato il Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni utilizzano normalmente gli strumenti del Diritto amministrativo tradizionale fondati sul paradigma bipolare e, di tanto in tanto, anche quelli del nuovo Diritto amministrativo fondato sul paradigma sussidiario (i patti di collaborazione), il Comune di Bologna ha invece deciso che è normale usare sia i provvedimenti amministrativi tradizionali, sia i patti, a seconda degli obiettivi da perseguire e degli interessi da tutelare, grazie ad una visione sistemica dell’amministrazione condivisa.
Questo vuol dire prendere sul serio l’amministrazione condivisa, valorizzando appieno le preziosissime risorse di tempo, competenze, esperienze, relazioni, etc. ben presenti e radicate nella società civile bolognese.
È evidente che non bastano né la decisione politica, né i nuovi strumenti normativi per rendere veramente strutturale l’amministrazione condivisa a Bologna. L’amministrazione ne è ben consapevole e infatti nella sua intervista Erika Capasso riconosceva che “Per applicare il Regolamento in maniera completa e profonda sarà necessario superare le resistenze ad un cambiamento così radicale, sia da parte della macchina amministrativa sia da parte del Terzo settore. Le novità introdotte comportano dei cambiamenti radicali in termini metodologici e di approccio”.

Una nuova forma di democrazia

Ma perché è così importante rendere strutturale l’amministrazione condivisa nelle nostre città? In fondo, la partecipazione alla vita pubblica può realizzarsi e di fatto si realizza in tanti altri modi, per esempio attraverso gli strumenti della democrazia rappresentativa oppure quelli della democrazia deliberativa e partecipativa. Sappiamo tutti, però, che la democrazia rappresentativa purtroppo è in profonda crisi ovunque nel mondo, con un aumento delle autocrazie e delle dittature, mentre gli strumenti della democrazia deliberativa e partecipativa possono essere usati soltanto in determinate circostanze e per risolvere problemi ben individuati.
L’amministrazione condivisa invece è una forma quotidiana di democrazia e di partecipazione, il cui vantaggio rispetto ad altre forme di partecipazione sta nella sua semplicità e concretezza, nel fatto che i risultati della partecipazione si vedono subito ma, soprattutto, negli effetti sociali e politici che essa produce e che altre forme di partecipazione non producono.

I patti sono come gli iceberg

I patti di collaborazione infatti sono come gli iceberg, la cui parte più importante è quella che non si vede… Noi diciamo da anni infatti che oltre agli effetti materiali in termini di miglioramento della qualità della vita, gli effetti veramente importanti dei patti sono quelli immateriali, quelli che non si vedono, cioè il rafforzamento dei legami di comunità e del senso di appartenenza.
Quando i cittadini si prendono cura di un bene comune grazie ad un patto di collaborazione intorno a quel bene si crea una comunità di persone che, nel prendersi cura del bene, in realtà si stanno prendendo cura di sé stesse, in quanto partecipare alle attività previste dai patti produce capitale sociale, senso civico, integrazione (degli stranieri, ma non solo) e fiducia reciproca fra i cittadini e verso le istituzioni. Per questo diciamo che i patti di collaborazione sono, fra le altre cose, anche un antidoto alla depressione ed alla solitudine.

Coltivare la volontà di convivere

Questi effetti relazionali dei patti di collaborazione sono ancora più importanti alla luce di uno dei cambiamenti principali avvenuti negli ultimi decenni nella nostra società. Noi diciamo “territorio” per indicare in sintesi un ambiente di vita e di relazioni, ma dobbiamo renderci conto che il territorio è da fare, che il capitale sociale se non alimentato si esaurisce, che la volontà di convivenza va coltivata, perché oggi molte persone sentono l’altro come una minaccia, non come un potenziale alleato per costruire una società migliore, in cui vivere bene insieme, confidando gli uni negli altri.
È stato detto (ed è vero) che la città è il luogo in cui convivono gli estranei. Ma il tasso di estraneità reciproca negli ultimi anni è aumentato in maniera esponenziale, come testimoniano anche i frequenti episodi di violenza e intolleranza. Negli anni del Dopoguerra e poi ancora fino alla fine del secolo noi Italiani avevamo ben chiaro il senso e il valore del vivere insieme.
Ma è successo qualcosa, negli ultimi venti anni circa, per cui oggi sempre più spesso si ha l’impressione che l’unica bussola per molte persone sia solo il proprio piacere e qualunque richiamo all’attenzione verso le esigenze altrui, verso il rispetto di una cosa chiamata “interesse generale”, venga vissuto come intollerabile restrizione della propria sfera individuale di libertà. Lo si è visto bene durante la pandemia, quando le misure di contrasto sono state osteggiate in nome di una difesa della libertà individuale che in realtà era solo estremo ed egoistico individualismo.

Una sfida per il volontariato italiano

Bisogna imparare nuovamente a convivere, bisogna costruire luoghi, fisici e virtuali, in cui le persone possano riscoprire il piacere dello stare insieme per risolvere insieme i problemi della comunità di cui, più o meno consapevolmente, fanno parte. Noi di Labsus da anni siamo impegnati su questo fronte, perché i patti di collaborazione sono per natura luoghi fisici e virtuali in cui riscoprire il piacere di lavorare insieme alla soluzione di un problema che riguarda tutti.
Ma credo che questa sia oggi una delle sfide principali che il mondo del volontariato italiano deve affrontare, affiancando all’erogazione di servizi la ricostruzione di legami di fiducia e della voglia di partecipare alla vita pubblica. E poiché, come diceva Don Milani, politica è appunto risolvere insieme i problemi, questa è una sfida che ha una dimensione politica.

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I soggetti, le modifiche e gli interessi

Da questa ricostruzione emergono con chiarezza i vari soggetti che, in maniera più o meno significativa, hanno contribuito al testo finale del Regolamento. Labsus, naturalmente, poi le associazioni dei cittadini, poi l’amministrazione capitolina sia a livello centrale, sia municipale e infine, con un ruolo determinante, la politica, intesa come partiti e come consiglieri comunali e municipali. Ma ognuno di questi soggetti era portatore di interessi e punti di vista diversi.
Per quanto riguarda Labsus, avendo un’esperienza pluriennale in materia ed essendo portatori del punto di vista dei cittadini attivi, nel corso della redazione del Regolamento abbiamo cercato da un lato di rendere il Regolamento di Roma il più aggiornato possibile sulla base delle esperienze di altre città che noi abbiamo seguito in questi anni; dall’altro, non sempre riuscendoci, abbiamo cercato di semplificare il più possibile le procedure per la stipula dei patti di collaborazione, cercando di eliminare passaggi, controlli, pareri, etc. che a nostro avviso costituivano solo inutili aggravi burocratici. Le osservazioni delle associazioni dei cittadini sono state invece comprensibilmente meno tecniche e più nel merito del rapporto con l’amministrazione, per esempio sul tema dell’assicurazione per i cittadini attivi.
L’amministrazione capitolina, nelle sue varie articolazioni, con i suoi interventi di modifica al testo ha mirato spesso (non sempre) a moltiplicare gli adempimenti volti a rassicurare i dirigenti ed i funzionari nei confronti di un modello di amministrazione considerato a ragione radicalmente innovativo. E dunque, tanto per fare un esempio, l’art. 7, comma 7 prevede che il termine massimo per arrivare alla sottoscrizione di un patto ordinario è di 90 (novanta) giorni! E’ vero che si tratta di un termine massimo e che probabilmente con il tempo gli uffici (soprattutto quelli municipali) impareranno a gestire le procedure che riguardano i patti ordinari in tempi più brevi… ma un termine di tre mesi si spiega, oltre che ovviamente con la complessità dell’amministrazione di Roma, soprattutto con il bisogno di rassicurare la burocrazia capitolina, che non avendo esperienza nel maneggiare i nuovi strumenti dell’amministrazione condivisa vuole prendersi tutto il tempo per farlo con calma.

Cittadini attivi in attesa per trenta giorni

La politica, infine, è intervenuta con decisione soprattutto nelle ultime settimane, se non addirittura nelle ultime ore durante la discussione in Aula. In alcuni casi il risultato è stato positivo, in altri invece si sono introdotte disposizioni che aggravano inutilmente le procedure per la sottoscrizione dei patti di collaborazione.
Un esempio è l’emendamento all’art. 7, comma 3, che dispone che “Le proposte di collaborazione ritenute ammissibili (dagli uffici n.d.r.) sono trasmesse” non soltanto agli “Assessorati di riferimento”, ma anche “alle Commissioni Capitoline e Municipali competenti che, entro trenta giorni, possono esprimere osservazioni di rilievo”. Se, come noi speriamo, nei prossimi anni l’uso dei patti si diffonderà massicciamente in tutta la città, il risultato di questa disposizione sarà un ingorgo burocratico, con decine di proposte di patti di collaborazione inviate agli Assessorati ed alle Commissioni, che nessuno ovviamente avrà il tempo di esaminare.
Per fortuna la formulazione della norma è tale (“entro trenta giorni possono esprimere osservazioni”) da far ritenere che in caso di mancata risposta si applichi l’istituto del silenzio-assenso (come previsto al comma 4 del medesimo art. 7 per una fattispecie simile), quindi in sostanza è probabile che le proposte di patti di collaborazione ritenute ammissibili dagli uffici saranno per così dire “sospese” per trenta giorni in attesa che scada il termine e la proposta possa riprendere il suo iter ed essere finalmente sottoscritta.
Alla fine questa disposizione, motivata probabilmente dalla volontà della politica di controllare i patti di collaborazione (ma lo si poteva fare meglio con periodiche relazioni degli uffici sull’utilizzo dei patti, da pubblicare sul sito del Comune e quindi a disposizione di tutti) finirà per far perdere inutilmente un mese ai cittadini attivi che vorrebbero potersi prendere cura di un bene comune del proprio territorio, mortificandone le energie e la voglia di fare.
Colpisce il fatto che nel formulare questa disposizione, in sé perfettamente legittima in quanto espressione di una volontà della politica di seguire l’iter dei patti, non si sia tenuto conto dell’effetto che essa avrebbe avuto sui sottoscrittori dei patti, tenendo i cittadini, già pronti ad intervenire, fermi per trenta giorni in attesa di un parere che quasi certamente non arriverà mai. A dimostrazione che l’amministrazione condivisa, essendo fondata su un paradigma nuovo, richiede a tutti, dalla politica all’amministrazione ai cittadini, un cambiamento radicale di prospettiva.

Le imprese possono partecipare ai patti insieme con gli altri cittadini

Una modifica positiva introdotta in Aula ha riguardato invece le imprese, che una modifica poco lungimirante (per usare un eufemismo…) proposta durante l’iter della bozza nei municipi aveva escluso potessero essere considerate cittadini attivi. Secondo la nuova definizione sono infatti cittadini attivi: “tutti i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni, comprese quelle informali, anche di natura imprenditoriale purché nella dimensione della responsabilità sociale e non nell’attività di profitto, che si attivino, per periodi di tempo anche limitati, per svolgere attività di cura e rigenerazione dei beni comuni nell’interesse generale della comunità” (art. 2, comma 1, lett. c).
La nuova formulazione descrive perfettamente il ruolo delle imprese nei patti di collaborazione. Esse partecipano infatti ai patti insieme con gli altri cittadini non per realizzare un profitto, bensì nell’ambito della loro responsabilità sociale, esercitando una sorta di “cittadinanza attiva di impresa” grazie alla quale, così come tutti gli altri cittadini, mettono a disposizione risorse proprie nell’interesse generale.
Con la differenza sostanziale (che rendeva l’esclusione delle imprese dalla cittadinanza attiva un errore grave, che avrebbe notevolmente limitato la cura dei beni comuni a Roma) che le risorse messe a disposizione dalle imprese sono in parte uguali a quelle degli abitanti dei quartieri (tempo, esperienze, idee, relazioni, conoscenza del territorio, etc.), in parte invece sono uniche. Un’impresa, anche piccola, può infatti mettere a disposizione per la cura di un bene comune mezzi, strumenti, personale esperto, competenze professionali, capacità organizzative e molte altre risorse potenzialmente preziose nella cura di beni quali aree verdi, spazi pubblici, beni culturali, scuole e altri simili a questi.
La nuova formulazione rende esplicito qualcosa che chi conosce il funzionamento dell’amministrazione condivisa sa essere ovvio, cioè che le imprese che partecipano ai patti di collaborazione non lo fanno per profitto, ma appunto solo per responsabilità sociale. E’ ovvio, perché quando stipulano i patti i cittadini attivi, che siano singoli, associati o imprese, non chiedono all’amministrazione l’erogazione di risorse pubbliche, ma al contrario portano nuove e preziose risorse che, insieme con quelle dell’amministrazione, servono a risolvere in maniera spesso innovativa i problemi di una comunità.
Non c’è circolazione di denaro pubblico nei patti, tant’è che l’art. 11, comma 2 del Regolamento dispone esplicitamente che “Nell’ambito dei patti di collaborazione, l’amministrazione non può in alcun modo destinare contributi in denaro a favore delle cittadine e dei cittadini attivi”. E questo vale per tutti, anche per le imprese.
Pertanto, così come i cittadini traggono vantaggi pratici dalla partecipazione ai patti in termini per esempio di miglioramento della qualità dell’ambiente urbano, di rafforzamento dei legami di comunità, di senso di appartenenza e di contrasto alla solitudine, allo stesso modo anche le imprese dalla partecipazione ai patti possono eventualmente trarre benefici in termini di immagine, di radicamento nel territorio o di riconoscimento del loro ruolo sociale, ma certamente non possono trarre un profitto.

I patti si applicano a tutti i beni comuni materiali e immateriali

L’art. 10, comma 1, si colloca anch’esso per la sua prima parte fra le previsioni volte principalmente a rassicurare gli uffici, perché non fa altro che riaffermare princìpi generali consolidati, che non sarebbe nemmeno necessario citare in un regolamento comunale. E dunque dopo un’affermazione iniziale di carattere generale e di grande importanza teorica e pratica con cui si riconosce la valenza onnicomprensiva dei patti di collaborazione, che si applicano a tutte “Le azioni e gli interventi per la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di beni comuni materiali ed immateriali, anche di carattere occasionale”, subito dopo ci si preoccupa di limitare la portata di tale disposizione ponendo tre condizioni, di cui le prime due del tutto scontate.
In primo luogo, si ricorda che i patti si applicano a tutti i beni comuni, materiali e immateriali “salvo ogni altra destinazione del bene decisa dall’amministrazione”. E’ ovvio che l’amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, possa decidere altre destinazioni per i propri beni, utilizzando strumenti diversi dai patti!
In secondo luogo, si aggiunge che rimane “ferma la facoltà di recesso dal patto per sopraggiunti motivi di interesse pubblico”. Anche questa è una precisazione pleonastica, perché essendo i patti di collaborazione inquadrati fra gli accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 e successive modificazioni, il comma 4 del medesimo articolo già prevede che: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo….”. Nel caso dei patti di collaborazione speriamo però che la facoltà di recesso non sia mai utilizzata oppure lo sia molto raramente, perché i patti sono atti amministrativi fondati su princìpi quali la fiducia reciproca, la collaborazione, la trasparenza e così via. Se l’amministrazione recede unilateralmente da un patto è come se venisse meno a questi princìpi. E comunque, ovviamente, se lo fa deve rendere pubblici e dettagliare i motivi di pubblico interesse che impediscono una composizione amichevole delle difficoltà, secondo quanto previsto dall’art. 22 del Regolamento sugli strumenti di conciliazione, rendendo inevitabile il recesso.

Due modelli complementari di amministrazione

Infine, l’art. 10, comma 1, prevede un’ulteriore condizione all’uso dei patti, cioè che “… il patto di collaborazione non sia in contrasto con il Regolamento per la gestione dei beni indisponibili e con ogni altro regolamento vigente in materia di gestione del patrimonio comunale. In particolare, sono esclusi dai patti di collaborazione di cui al presente regolamento quei beni che il Dipartimento Patrimonio, sulla base di quanto stabilito con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 104/2022, intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione”.
Questa ultima condizione è specificamente legata alla realtà romana, che vede la presenza di due regolamenti approvati a distanza di pochi mesi l’uno dall’altro aventi entrambi ad oggetto, ma con strumenti molto diversi fra loro, la gestione dei beni immobili di proprietà del Comune di Roma.
La presenza nella stessa amministrazione comunale di due regolamenti che disciplinano gli stessi beni, fondati l’uno (delibera n. 104/2022) sul tradizionale paradigma bipolare, l’altro (delibera n. 102/2023) sul nuovo paradigma sussidiario, è la dimostrazione pratica della convivenza, ormai consolidata, nel nostro sistema amministrativo di due modelli fra loro complementari di amministrazione. Da un lato il modello novecentesco, di cui è appunto espressione il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), fondato su uno strumento tradizionale come le concessioni; dall’altro il modello dell’amministrazione condivisa, di cui è espressione il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023), fondato sul principio di sussidiarietà e su uno strumento innovativo come i patti di collaborazione.

Concessioni e patti per la gestione degli immobili

I due modelli ed i rispettivi strumenti applicativi non sono in contrasto fra loro, bensì complementari. Lo dimostra la previsione dell’art. 8 del “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale”, il quale dispone che, una volta assegnati gli immobili alle strutture capitoline ai sensi dell’art. 7, la struttura capitolina consegnataria può: a) dare in concessione a terzi i beni consegnati, assumendo il ruolo di concedente; b) metterli a disposizione degli enti del terzo settore che partecipano ai procedimenti di co-progettazione, secondo quanto previsto dall’articolo 30; c) concludere dei patti di collaborazione, secondo quanto previsto dall’articolo 32. L’ipotesi a) rientra nel modello tradizionale, mentre le ipotesi b) e c) rientrano entrambe all’interno del modello dell’amministrazione condivisa, così come affermato dalla Corte Costituzionale nella famosa sentenza n. 131/2020.
Se le strutture consegnatarie (per es. Municipi o scuole) possono scegliere fra l’uso della concessione o dei patti, tanto più potrà farlo il Dipartimento Patrimonio. E dunque la previsione dell’art. 10, comma 1, che esclude dai patti di collaborazione “quei beni che il Dipartimento Patrimonio…. intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione” non fa altro che rendere esplicita questa possibilità di scelta, in quanto è evidente che se il Dipartimento Patrimonio decide di dare un bene immobile in concessione, oppure di metterlo a bando oppure ancora destinare alla co-progettazione con gli enti del Terzo Settore, quel bene non potrà essere gestito con un patto di collaborazione.
E’ altrettanto evidente, proprio per la complementarietà fra il modello tradizionale e l’amministrazione condivisa, che qualora il Dipartimento Patrimonio o le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare le concessioni per la gestione di un bene immobile la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), mentre qualora decidessero di utilizzare i patti di collaborazione la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023).

Un articolo da solo non basta

E’ vero infatti che la delibera n. 104/2022 contiene un articolo riguardante i patti di collaborazione, l’art. 32, che a sua volta riprende l’art. 11 del “Regolamento capitolino del verde pubblico e privato e del paesaggio urbano di Roma Capitale” (delibera n. 17/2021), ora abrogato dal “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (art. 24). Ma questo articolo non è sufficiente, da solo, per gestire con i patti di collaborazione gli immobili del Comune di Roma.
Il Tit. V della delibera n. 104/2022, intitolato Amministrazione condivisa dei beni immobili di Roma Capitale, contiene un unico articolo, appunto l’art. 32, che ne rappresenta l’intero contenuto normativo. In pratica, su 44 articoli della delibera n. 104/2022 tutti dedicati alle concessioni, solo uno prevede che l’assegnazione e la gestione dei beni immobili di Roma possano essere disciplinate con i patti di collaborazione.
Dal punto di vista della tecnica legislativa questo unico articolo sui patti di collaborazione inserito fra altri articoli tutti dedicati alle concessioni sembra un po’ un corpo estraneo. Ma, al di là di ogni altra considerazione, il motivo per cui qualora le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare i patti complessi per la gestione dei beni immobili loro assegnati dovrebbero far riferimento al “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” e non all’art. 32 è molto semplice.
Questa disposizione, da sola, non è in grado di “reggere”, per così dire, patti complessi come saranno quelli riguardanti l’assegnazione e la gestione di beni immobili. Labsus ha riscontrato difficoltà nei mesi scorsi nell’applicazione dell’art. 11 del Regolamento del verde che, in fondo, disciplina patti ordinari riguardanti piccole aree verdi, quindi patti relativamente semplici sia da co-progettare, sia da realizzare. E’ facile prevedere che ancora maggiori sarebbero le difficoltà qualora si trattasse di co-progettare sulla base del solo art. 32 patti complessi per l’assegnazione e la gestione di beni immobili di Roma.
Non è un caso del resto se le esperienze di utilizzo dei patti per la gestione di immobili sono ancora molto poche, in tutta Italia. E si tratta comunque pur sempre di patti co-progettati e realizzati utilizzando tutta la gamma degli strumenti previsti dai Regolamenti per l’amministrazione condivisa, quindi “sostenuti” da un contesto normativo coerente ed omogeneo, non da un unico articolo.

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L'articolo Roma: il nostro commento al Regolamento per l’amministrazione condivisa sembra essere il primo su Labsus.

Un testo stratificato negli anni

Innanzitutto va chiarito che questo Regolamento è un testo stratificato, risultato di tanti interventi diversi, di soggetti diversi, con obiettivi diversi. Il punto di partenza originario è stata, otto anni fa, la bozza di Regolamento che Labsus aveva redatto nella primavera 2015 insieme con alcuni funzionari capitolini in un gruppo di lavoro voluto dalla Giunta stessa (Storia del Regolamento per i beni comuni a Roma. Prima puntata). Caduta la Giunta Marino quella bozza, rivista e aggiornata da Labsus, nell’aprile 2018 fu presentata in Campidoglio, sotto forma di proposta di delibera di iniziativa popolare, dalla Coalizione per i beni comuni, un raggruppamento informale di associazioni il cui obiettivo era l’approvazione anche a Roma del modello dell’amministrazione condivisa dei beni comuni. Ma dopo cinque anni di defatiganti discussioni nelle commissioni consiliari la proposta di delibera di iniziativa popolare nel gennaio 2021 fu bocciata in Aula dalla maggioranza che all’epoca amministrava Roma (Storia del Regolamento per i beni comuni a Roma. Seconda puntata).
Un anno dopo, nel gennaio 2022, il testo di quella proposta fu ripreso dall’Assessore Catarci e divenne la base per il lavoro che una dirigente molto brava dell’Assessorato alla partecipazione e Labsus (a titolo volontario) svolsero per mesi, redigendo una bozza che sia prima, sia dopo l’estate 2022 fu sottoposta dall’Assessore alle associazioni dei cittadini in vari incontri da cui derivarono alcune prime modifiche al testo.
Il 24 novembre 2022 il testo del Regolamento fu approvato dalla Giunta Capitolina e quindi iniziò il suo iter procedurale, durante il quale fu ulteriormente modificato accogliendo le osservazioni dei Municipi e delle Commissioni consiliari. Infine, dopo un ulteriore passaggio in Giunta nell’aprile 2023, il Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni di Roma Capitale è finalmente approdato in Aula il 23 maggio 2023 ed in quella data è stato approvato con una maggioranza di voti più ampia di quella che sostiene la Giunta Gualtieri, subendo però ulteriori modifiche.

I soggetti, le modifiche e gli interessi

Da questa ricostruzione emergono con chiarezza i vari soggetti che, in maniera più o meno significativa, hanno contribuito al testo finale del Regolamento. Labsus, naturalmente, poi le associazioni dei cittadini, poi l’amministrazione capitolina sia a livello centrale, sia municipale e infine, con un ruolo determinante, la politica, intesa come partiti e come consiglieri comunali e municipali. Ma ognuno di questi soggetti era portatore di interessi e punti di vista diversi.
Per quanto riguarda Labsus, avendo un’esperienza pluriennale in materia ed essendo portatori del punto di vista dei cittadini attivi, nel corso della redazione del Regolamento abbiamo cercato da un lato di rendere il Regolamento di Roma il più aggiornato possibile sulla base delle esperienze di altre città che noi abbiamo seguito in questi anni; dall’altro, non sempre riuscendoci, abbiamo cercato di semplificare il più possibile le procedure per la stipula dei patti di collaborazione, cercando di eliminare passaggi, controlli, pareri, etc. che a nostro avviso costituivano solo inutili aggravi burocratici. Le osservazioni delle associazioni dei cittadini sono state invece comprensibilmente meno tecniche e più nel merito del rapporto con l’amministrazione, per esempio sul tema dell’assicurazione per i cittadini attivi.
L’amministrazione capitolina, nelle sue varie articolazioni, con i suoi interventi di modifica al testo ha mirato spesso (non sempre) a moltiplicare gli adempimenti volti a rassicurare i dirigenti ed i funzionari nei confronti di un modello di amministrazione considerato a ragione radicalmente innovativo. E dunque, tanto per fare un esempio, l’art. 7, comma 7 prevede che il termine massimo per arrivare alla sottoscrizione di un patto ordinario è di 90 (novanta) giorni! E’ vero che si tratta di un termine massimo e che probabilmente con il tempo gli uffici (soprattutto quelli municipali) impareranno a gestire le procedure che riguardano i patti ordinari in tempi più brevi… ma un termine di tre mesi si spiega, oltre che ovviamente con la complessità dell’amministrazione di Roma, soprattutto con il bisogno di rassicurare la burocrazia capitolina, che non avendo esperienza nel maneggiare i nuovi strumenti dell’amministrazione condivisa vuole prendersi tutto il tempo per farlo con calma.

Cittadini attivi in attesa per trenta giorni

La politica, infine, è intervenuta con decisione soprattutto nelle ultime settimane, se non addirittura nelle ultime ore durante la discussione in Aula. In alcuni casi il risultato è stato positivo, in altri invece si sono introdotte disposizioni che aggravano inutilmente le procedure per la sottoscrizione dei patti di collaborazione.
Un esempio è l’emendamento all’art. 7, comma 3, che dispone che “Le proposte di collaborazione ritenute ammissibili (dagli uffici n.d.r.) sono trasmesse” non soltanto agli “Assessorati di riferimento”, ma anche “alle Commissioni Capitoline e Municipali competenti che, entro trenta giorni, possono esprimere osservazioni di rilievo”. Se, come noi speriamo, nei prossimi anni l’uso dei patti si diffonderà massicciamente in tutta la città, il risultato di questa disposizione sarà un ingorgo burocratico, con decine di proposte di patti di collaborazione inviate agli Assessorati ed alle Commissioni, che nessuno ovviamente avrà il tempo di esaminare.
Per fortuna la formulazione della norma è tale (“entro trenta giorni possono esprimere osservazioni”) da far ritenere che in caso di mancata risposta si applichi l’istituto del silenzio-assenso (come previsto al comma 4 del medesimo art. 7 per una fattispecie simile), quindi in sostanza è probabile che le proposte di patti di collaborazione ritenute ammissibili dagli uffici saranno per così dire “sospese” per trenta giorni in attesa che scada il termine e la proposta possa riprendere il suo iter ed essere finalmente sottoscritta.
Alla fine questa disposizione, motivata probabilmente dalla volontà della politica di controllare i patti di collaborazione (ma lo si poteva fare meglio con periodiche relazioni degli uffici sull’utilizzo dei patti, da pubblicare sul sito del Comune e quindi a disposizione di tutti) finirà per far perdere inutilmente un mese ai cittadini attivi che vorrebbero potersi prendere cura di un bene comune del proprio territorio, mortificandone le energie e la voglia di fare.
Colpisce il fatto che nel formulare questa disposizione, in sé perfettamente legittima in quanto espressione di una volontà della politica di seguire l’iter dei patti, non si sia tenuto conto dell’effetto che essa avrebbe avuto sui sottoscrittori dei patti, tenendo i cittadini, già pronti ad intervenire, fermi per trenta giorni in attesa di un parere che quasi certamente non arriverà mai. A dimostrazione che l’amministrazione condivisa, essendo fondata su un paradigma nuovo, richiede a tutti, dalla politica all’amministrazione ai cittadini, un cambiamento radicale di prospettiva.

Le imprese possono partecipare ai patti insieme con gli altri cittadini

Una modifica positiva introdotta in Aula ha riguardato invece le imprese, che una modifica poco lungimirante (per usare un eufemismo…) proposta durante l’iter della bozza nei municipi aveva escluso potessero essere considerate cittadini attivi. Secondo la nuova definizione sono infatti cittadini attivi: “tutti i soggetti, singoli, associati o comunque riuniti in formazioni, comprese quelle informali, anche di natura imprenditoriale purché nella dimensione della responsabilità sociale e non nell’attività di profitto, che si attivino, per periodi di tempo anche limitati, per svolgere attività di cura e rigenerazione dei beni comuni nell’interesse generale della comunità” (art. 2, comma 1, lett. c).
La nuova formulazione descrive perfettamente il ruolo delle imprese nei patti di collaborazione. Esse partecipano infatti ai patti insieme con gli altri cittadini non per realizzare un profitto, bensì nell’ambito della loro responsabilità sociale, esercitando una sorta di “cittadinanza attiva di impresa” grazie alla quale, così come tutti gli altri cittadini, mettono a disposizione risorse proprie nell’interesse generale.
Con la differenza sostanziale (che rendeva l’esclusione delle imprese dalla cittadinanza attiva un errore grave, che avrebbe notevolmente limitato la cura dei beni comuni a Roma) che le risorse messe a disposizione dalle imprese sono in parte uguali a quelle degli abitanti dei quartieri (tempo, esperienze, idee, relazioni, conoscenza del territorio, etc.), in parte invece sono uniche. Un’impresa, anche piccola, può infatti mettere a disposizione per la cura di un bene comune mezzi, strumenti, personale esperto, competenze professionali, capacità organizzative e molte altre risorse potenzialmente preziose nella cura di beni quali aree verdi, spazi pubblici, beni culturali, scuole e altri simili a questi.
La nuova formulazione rende esplicito qualcosa che chi conosce il funzionamento dell’amministrazione condivisa sa essere ovvio, cioè che le imprese che partecipano ai patti di collaborazione non lo fanno per profitto, ma appunto solo per responsabilità sociale. E’ ovvio, perché quando stipulano i patti i cittadini attivi, che siano singoli, associati o imprese, non chiedono all’amministrazione l’erogazione di risorse pubbliche, ma al contrario portano nuove e preziose risorse che, insieme con quelle dell’amministrazione, servono a risolvere in maniera spesso innovativa i problemi di una comunità.
Non c’è circolazione di denaro pubblico nei patti, tant’è che l’art. 11, comma 2 del Regolamento dispone esplicitamente che “Nell’ambito dei patti di collaborazione, l’amministrazione non può in alcun modo destinare contributi in denaro a favore delle cittadine e dei cittadini attivi”. E questo vale per tutti, anche per le imprese.
Pertanto, così come i cittadini traggono vantaggi pratici dalla partecipazione ai patti in termini per esempio di miglioramento della qualità dell’ambiente urbano, di rafforzamento dei legami di comunità, di senso di appartenenza e di contrasto alla solitudine, allo stesso modo anche le imprese dalla partecipazione ai patti possono eventualmente trarre benefici in termini di immagine, di radicamento nel territorio o di riconoscimento del loro ruolo sociale, ma certamente non possono trarre un profitto.

I patti si applicano a tutti i beni comuni materiali e immateriali

L’art. 10, comma 1, si colloca anch’esso per la sua prima parte fra le previsioni volte principalmente a rassicurare gli uffici, perché non fa altro che riaffermare princìpi generali consolidati, che non sarebbe nemmeno necessario citare in un regolamento comunale. E dunque dopo un’affermazione iniziale di carattere generale e di grande importanza teorica e pratica con cui si riconosce la valenza onnicomprensiva dei patti di collaborazione, che si applicano a tutte “Le azioni e gli interventi per la cura, la rigenerazione e la gestione condivisa di beni comuni materiali ed immateriali, anche di carattere occasionale”, subito dopo ci si preoccupa di limitare la portata di tale disposizione ponendo tre condizioni, di cui le prime due del tutto scontate.
In primo luogo, si ricorda che i patti si applicano a tutti i beni comuni, materiali e immateriali “salvo ogni altra destinazione del bene decisa dall’amministrazione”. E’ ovvio che l’amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, possa decidere altre destinazioni per i propri beni, utilizzando strumenti diversi dai patti!
In secondo luogo, si aggiunge che rimane “ferma la facoltà di recesso dal patto per sopraggiunti motivi di interesse pubblico”. Anche questa è una precisazione pleonastica, perché essendo i patti di collaborazione inquadrati fra gli accordi sostitutivi del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 e successive modificazioni, il comma 4 del medesimo articolo già prevede che: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo….”. Nel caso dei patti di collaborazione speriamo però che la facoltà di recesso non sia mai utilizzata oppure lo sia molto raramente, perché i patti sono atti amministrativi fondati su princìpi quali la fiducia reciproca, la collaborazione, la trasparenza e così via. Se l’amministrazione recede unilateralmente da un patto è come se venisse meno a questi princìpi. E comunque, ovviamente, se lo fa deve rendere pubblici e dettagliare i motivi di pubblico interesse che impediscono una composizione amichevole delle difficoltà, secondo quanto previsto dall’art. 22 del Regolamento sugli strumenti di conciliazione, rendendo inevitabile il recesso.

Due modelli complementari di amministrazione

Infine, l’art. 10, comma 1, prevede un’ulteriore condizione all’uso dei patti, cioè che “… il patto di collaborazione non sia in contrasto con il Regolamento per la gestione dei beni indisponibili e con ogni altro regolamento vigente in materia di gestione del patrimonio comunale. In particolare, sono esclusi dai patti di collaborazione di cui al presente regolamento quei beni che il Dipartimento Patrimonio, sulla base di quanto stabilito con Deliberazione di Assemblea Capitolina n. 104/2022, intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione”.
Questa ultima condizione è specificamente legata alla realtà romana, che vede la presenza di due regolamenti approvati a distanza di pochi mesi l’uno dall’altro aventi entrambi ad oggetto, ma con strumenti molto diversi fra loro, la gestione dei beni immobili di proprietà del Comune di Roma.
La presenza nella stessa amministrazione comunale di due regolamenti che disciplinano gli stessi beni, fondati l’uno (delibera n. 104/2022) sul tradizionale paradigma bipolare, l’altro (delibera n. 102/2023) sul nuovo paradigma sussidiario, è la dimostrazione pratica della convivenza, ormai consolidata, nel nostro sistema amministrativo di due modelli fra loro complementari di amministrazione. Da un lato il modello novecentesco, di cui è appunto espressione il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), fondato su uno strumento tradizionale come le concessioni; dall’altro il modello dell’amministrazione condivisa, di cui è espressione il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023), fondato sul principio di sussidiarietà e su uno strumento innovativo come i patti di collaborazione.

Concessioni e patti per la gestione degli immobili

I due modelli ed i rispettivi strumenti applicativi non sono in contrasto fra loro, bensì complementari. Lo dimostra la previsione dell’art. 8 del “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale”, il quale dispone che, una volta assegnati gli immobili alle strutture capitoline ai sensi dell’art. 7, la struttura capitolina consegnataria può: a) dare in concessione a terzi i beni consegnati, assumendo il ruolo di concedente; b) metterli a disposizione degli enti del terzo settore che partecipano ai procedimenti di co-progettazione, secondo quanto previsto dall’articolo 30; c) concludere dei patti di collaborazione, secondo quanto previsto dall’articolo 32. L’ipotesi a) rientra nel modello tradizionale, mentre le ipotesi b) e c) rientrano entrambe all’interno del modello dell’amministrazione condivisa, così come affermato dalla Corte Costituzionale nella famosa sentenza n. 131/2020.
Se le strutture consegnatarie (per es. Municipi o scuole) possono scegliere fra l’uso della concessione o dei patti, tanto più potrà farlo il Dipartimento Patrimonio. E dunque la previsione dell’art. 10, comma 1, che esclude dai patti di collaborazione “quei beni che il Dipartimento Patrimonio…. intende dare in concessione, mettere a bando o destinare alla co-progettazione” non fa altro che rendere esplicita questa possibilità di scelta, in quanto è evidente che se il Dipartimento Patrimonio decide di dare un bene immobile in concessione, oppure di metterlo a bando oppure ancora destinare alla co-progettazione con gli enti del Terzo Settore, quel bene non potrà essere gestito con un patto di collaborazione.
E’ altrettanto evidente, proprio per la complementarietà fra il modello tradizionale e l’amministrazione condivisa, che qualora il Dipartimento Patrimonio o le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare le concessioni per la gestione di un bene immobile la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento sull’utilizzo dei beni immobili di Roma Capitale per finalità di interesse generale” (delibera n. 104/2022), mentre qualora decidessero di utilizzare i patti di collaborazione la normativa di riferimento non potrà che essere il “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (delibera n. 102/2023).

Un articolo da solo non basta

E’ vero infatti che la delibera n. 104/2022 contiene un articolo riguardante i patti di collaborazione, l’art. 32, che a sua volta riprende l’art. 11 del “Regolamento capitolino del verde pubblico e privato e del paesaggio urbano di Roma Capitale” (delibera n. 17/2021), ora abrogato dal “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” (art. 24). Ma questo articolo non è sufficiente, da solo, per gestire con i patti di collaborazione gli immobili del Comune di Roma.
Il Tit. V della delibera n. 104/2022, intitolato Amministrazione condivisa dei beni immobili di Roma Capitale, contiene un unico articolo, appunto l’art. 32, che ne rappresenta l’intero contenuto normativo. In pratica, su 44 articoli della delibera n. 104/2022 tutti dedicati alle concessioni, solo uno prevede che l’assegnazione e la gestione dei beni immobili di Roma possano essere disciplinate con i patti di collaborazione.
Dal punto di vista della tecnica legislativa questo unico articolo sui patti di collaborazione inserito fra altri articoli tutti dedicati alle concessioni sembra un po’ un corpo estraneo. Ma, al di là di ogni altra considerazione, il motivo per cui qualora le strutture consegnatarie decidessero di utilizzare i patti complessi per la gestione dei beni immobili loro assegnati dovrebbero far riferimento al “Regolamento per l’amministrazione condivisa dei beni comuni materiali e immateriali di Roma Capitale” e non all’art. 32 è molto semplice.
Questa disposizione, da sola, non è in grado di “reggere”, per così dire, patti complessi come saranno quelli riguardanti l’assegnazione e la gestione di beni immobili. Labsus ha riscontrato difficoltà nei mesi scorsi nell’applicazione dell’art. 11 del Regolamento del verde che, in fondo, disciplina patti ordinari riguardanti piccole aree verdi, quindi patti relativamente semplici sia da co-progettare, sia da realizzare. E’ facile prevedere che ancora maggiori sarebbero le difficoltà qualora si trattasse di co-progettare sulla base del solo art. 32 patti complessi per l’assegnazione e la gestione di beni immobili di Roma.
Non è un caso del resto se le esperienze di utilizzo dei patti per la gestione di immobili sono ancora molto poche, in tutta Italia. E si tratta comunque pur sempre di patti co-progettati e realizzati utilizzando tutta la gamma degli strumenti previsti dai Regolamenti per l’amministrazione condivisa, quindi “sostenuti” da un contesto normativo coerente ed omogeneo, non da un unico articolo.

Foto di copertina: Rainhard Wiesinger su Pixabay

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L'articolo Finalmente parte anche a Roma l’amministrazione condivisa dei beni comuni sembra essere il primo su Labsus.

L’amministrazione condivisa nello Statuto

Dispone infatti il nuovo art. 4 bis dello Statuto, intitolato Cittadinanza attiva e sussidiarietà, che:

1. “Il Comune in attuazione del principio programmatico di sussidiarietà orizzontale attua il metodo dell’amministrazione condivisa e ne disciplina con apposito regolamento soggetti, processi e forme di sostegno.
2. Il Comune pertanto valorizza e coinvolge attivamente nei processi della programmazione e della progettazione gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro.
3. Attraverso il metodo dell’amministrazione condivisa il Comune attiva connessioni tra i soggetti civici e le risorse attive sul territorio per la costruzione di attività di interesse generale complementari e sussidiarie a quella dell’Amministrazione e di interventi di cura e di rigenerazione dei beni comuni urbani, intesi quale concreta manifestazione della partecipazione alla vita della comunità.
4. Il Consiglio in sede di approvazione del bilancio predetermina il complesso delle risorse finanziare volte a promuovere le forme di collaborazione con i soggetti civici e la relativa destinazione secondo gli obiettivi programmatici. Il regolamento di cui al comma 1 predetermina i criteri e le procedure per la concessione di forme di sostegno ai progetti di amministrazione condivisa.
5. Annualmente la Giunta presenta alle competenti Commissioni consiliari, nonché rende pubblico, nelle forme più adeguate ad una diffusa informazione, l’elenco di tutti i soggetti civici e dei relativi progetti che hanno beneficiato delle concessioni di strutture, beni strumentali, contributi o servizi”.

Questo articolo è di particolare importanza non soltanto perché afferma che il Comune di Bologna vuole attuare il principio costituzionale di sussidiarietà, ma soprattutto perché dice di voler fare ciò usando l’amministrazione condivisa come modello organizzativo. Per la verità al primo comma l’articolo in esame parla di “metodo dell’amministrazione condivisa”, anziché come sarebbe corretto di “modello organizzativo” (perché l’amministrazione condivisa è molto più di un “metodo”).
Ma il concetto è chiaro e la sostanza non cambia. In questo caso, la sostanza sta nel fatto che il Comune di Bologna, dopo otto anni di intensa esperienza, non soltanto riconosce esplicitamente nel proprio Statuto l’amministrazione condivisa come lo strumento attuativo del principio di sussidiarietà (cosa che vent’anni fa non era per nulla scontata), ma come vedremo fra poco ne amplia l’applicazione a tutti i soggetti civici presenti in città.

Tutti i soggetti civici, non solo gli enti del Terzo Settore

Ciò avviene grazie al secondo comma dell’art. 4 bis, che dispone che il Comune di Bologna nell’attuazione dell’amministrazione condivisa “valorizza e coinvolge attivamente … gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro”.
Questa disposizione è assolutamente coerente con quanto affermato al primo comma del medesimo articolo e ne è la logica conseguenza. Il Comune di Bologna dichiara infatti nel proprio Statuto di voler attuare il principio costituzionale della sussidiarietà e di volerlo fare utilizzando l’amministrazione condivisa, cioè un modello organizzativo generale che si può realizzare con strumenti che variano a seconda dei diversi soggetti con cui il Comune intende costruire relazioni sussidiarie, elencati al secondo comma dell’articolo in esame: “…gli Enti del Terzo settore, le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro”.
Con tutti questi soggetti il Comune di Bologna può instaurare relazioni fondate sul principio di sussidiarietà, utilizzando i vari strumenti messi a disposizione dal modello generale dell’amministrazione condivisa. E dunque, per quanto riguarda gli enti del Terzo Settore iscritti al Registro unico nazionale, il Comune potrà utilizzare le disposizioni di cui agli art. 55 e 56 del Codice del TS. Per quanto riguarda invece “le libere forme associative, le Case di Quartiere e tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro” il Comune potrà instaurare con essi relazioni fondate sul principio di sussidiarietà utilizzando un altro strumento fra quelli messi a disposizione dall’amministrazione condivisa, uno strumento a Bologna ben conosciuto e collaudato, cioè i patti di collaborazione.
Come nota Donato Di Memmo nel suo commento al nuovo Regolamento sull’amministrazione condivisa pubblicato in questa NL “le previsioni del Codice del TS, pur determinando delle prerogative esclusive a favore degli Enti del TS, non comportano la cancellazione di altre possibili interazioni tra l’ente locale e quelli che abbiamo chiamato soggetti civici”.
Una simile cancellazione potrebbe infatti giustificarsi soltanto se si ritenesse che “il canale di amministrazione condivisa” che la sentenza n. 131/2020 della Corte Costituzionale individua come modalità di relazione fra amministrazioni pubbliche ed enti del TS fosse l’unica possibile modalità di attuazione del modello dell’amministrazione condivisa. Ma, come dimostra l’esperienza stessa di Bologna (per non parlare di quella delle altre 281 città che hanno approvato il Regolamento per l’amministrazione condivisa nato nel 2014 proprio a Bologna) l’altro fondamentale strumento per realizzare l’amministrazione condivisa sia con gli enti del TS, sia con tutti gli altri soggetti civici sono i patti di collaborazione, ormai consolidati e diffusi ovunque.

Non c’è bene comune senza una comunità che se ne prende cura

I patti sono tanto più preziosi per le amministrazioni locali come strumento di relazioni sussidiarie in quanto, come dimostrato anche da un’interessante analisi di Sergio Silvotti su Impresa sociale, molti soggetti che attualmente fanno parte del Terzo Settore non possono o non vogliono iscriversi al Registro unico nazionale. Se l’art. 55 del Codice del TS fosse l’unico strumento attraverso cui si realizza l’amministrazione condivisa tutti questi soggetti sarebbero esclusi da qualsiasi possibilità di collaborazione con le amministrazioni locali, costringendo le amministrazioni a privarsi del loro prezioso contributo nell’affrontare i tanti problemi delle comunità locali.
Usando i patti, invece, anche gli enti non iscritti al Registro unico (oltre naturalmente a tutti gli altri soggetti civici citati al secondo comma dell’art. 4 bis) possono collaborare con l’amministrazione nello spirito comunitario messo in luce da Erika Capasso nell’intervista pubblicata in questa NL, quando afferma che “L’importante novità introdotta da questo Regolamento è che attraverso i patti di collaborazione la gestione condivisa di un bene anche da parte di comunità e non solo enti del TS o associazioni formalmente istituite può essere una forma per arginare esternalità negative e abbandono, affidando alla gestione comune e condivisa la cura di un bene comune. Del resto per poter esistere il bene comune, che sia esso fisico o immateriale ha bisogno di un sistema di cura, che è a sua volta determinato dalla presenza di una comunità: non c’è bene comune senza una comunità che se ne prende cura e non c’è comunità capace di cura che non sia parte di un sistema di prossimità, ovvero un insieme di beni comuni che le permettono di esistere. Attorno ad un bene comune nasce una comunità ma serve una comunità per avere un bene comune”.

Il ruolo di impulso, facilitazione e regia del Comune

In questa prospettiva si capisce meglio perché Donato Di Memmo nel suo commento affermi che “Il vero punto di forza del nuovo regolamento è proprio quello di riuscire, esercitando l’autonomia di cui il comune dispone, a delineare un campo d’azione largo in cui l’ente locale possa svolgere un ruolo di impulso, facilitazione e regia nei confronti dei diversi attori civici che, ognuno con le sue prerogative, siano in grado di concorrere alla costruzione di risposte condivise e ben radicate nel tessuto sociale”.
Ma il Comune di Bologna non è solo nello svolgimento di questo ruolo di “impulso, facilitazione e regia”. Esso è infatti affiancato dagli enti del TS che, come spiega Erika Capasso “sono attori strategici che, insieme all’Amministrazione Comunale, con il Patto per l’Amministrazione condivisa e con gli strumenti e l’assetto del nuovo Regolamento si prendono l’impegno di rafforzare e diffondere la partecipazione, la consultazione e la valorizzazione dei cittadini e delle cittadine nelle scelte più importanti o su quelle che li riguardano più da vicino” svolgendo “un ruolo abilitante, aggregante e moltiplicatore rispetto alle risorse ed alle progettualità della comunità” grazie a quella che in un editoriale di qualche anno fa abbiamo definito la natura “bifronte” di tali enti.
Essi infatti, in una prospettiva costituzionale, da un lato quando svolgono attività di interesse generale sono “cittadini associati”, quindi destinatari del sostegno dei soggetti pubblici ai sensi dell’art. 118, ultimo comma. Dall’altro lato però, essendo anch’essi parte della Repubblica in quanto corpi intermedi di fondamentale importanza per la vita della comunità nazionale, spetta anche ad essi, sempre ai sensi dell’art. 118, ultimo comma, il compito di “favorire” le autonome iniziative dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, collaborando con il Comune.
Si delinea così quella che Donato Di Memmo chiama “una filiera coerente e completa della collaborazione”. Al centro c’è il Comune con il suo ruolo di impulso, facilitazione e regia, affiancato dagli enti del TS con un ruolo abilitante, aggregante e moltiplicatore. Insieme con “tutti gli altri soggetti civici formali e informali che non perseguono scopo di lucro” (art. 4 bis, 2° comma) partendo dalla programmazione condivisa, questa filiera della collaborazione “porta alla progettazione condivisa e quindi alla realizzazione delle attività con l’affiancamento ed il sostegno del Comune in un contesto caratterizzato da trasparenza, flessibilità, valutazione e rendicontazione” (Di Memmo).

La nuova normalità del Comune di Bologna

Emerge con chiarezza dal quadro delineato sopra come la modifica statutaria e l’approvazione del nuovo Regolamento per l’amministrazione condivisa non siano meri “aggiustamenti” normativi bensì facciano parte di un disegno politico complessivo che il Comune di Bologna sta perseguendo già da anni e che ora viene a compimento.
Quale sia tale disegno lo rende esplicito Erika Capasso quando afferma che “La definizione di un unico Regolamento, forte del nuovo contesto normativo nazionale determinato dalla Riforma del Terzo Settore, delinea il modello dell’Amministrazione condivisa come elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini”.
L’amministrazione condivisa, com’è noto, si fonda sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione per affrontare insieme i tanti problemi sistemici che affliggono le nostre società. Considerare questo modello organizzativo come “elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini” vuol dire considerare strutturale, non episodica o discrezionale, la collaborazione fra amministrazione pubblica e cittadini. In altri termini, mentre tutti gli altri comuni utilizzano normalmente soltanto gli strumenti del Diritto amministrativo tradizionale fondati sul paradigma bipolare e, di tanto in tanto, anche quelli del nuovo Diritto amministrativo fondato sul paradigma sussidiario (in particolare i patti di collaborazione), il Comune di Bologna ha invece deciso che è normale usare sia i provvedimenti amministrativi tradizionali, sia i patti, a seconda degli obiettivi da perseguire e degli interessi da tutelare, grazie ad una visione sistemica dell’amministrazione condivisa.
Questo vuol dire che il Comune di Bologna nello sviluppare la propria azione amministrativa ha il vantaggio, rispetto ad altre amministrazioni, di poter valorizzare appieno le preziosissime risorse di tempo, competenze, esperienze, relazioni, etc. ben presenti e radicate nella società civile bolognese, da sempre famosa per senso civico e spirito di appartenenza. É evidente che non bastano né la decisione politica, né i nuovi strumenti normativi per rendere veramente strutturale l’amministrazione condivisa a Bologna. L’amministrazione ne è ben consapevole e infatti nella sua intervista Erika Capasso riconosce che “Per applicare il Regolamento in maniera completa e profonda sarà necessario superare le resistenze ad un cambiamento così radicale, sia da parte della macchina amministrativa sia da parte del Terzo settore. Le novità introdotte comportano dei cambiamenti radicali in termini metodologici e di approccio”.
Le culture amministrative sono lente a cambiare e nonostante gli oltre 1000 patti di collaborazione sottoscritti dal 2014 ad oggi anche a Bologna c’è ancora tanto lavoro da fare per superare chiusure e resistenze. Ma ci sono tutti i presupposti affinché la sfida nei prossimi anni sia vinta: la decisione politica è chiara, gli strumenti normativi sono lo stato dell’arte in materia, ora si tratta di utilizzarli nel modo migliore.
Però, chi l’avrebbe mai detto, quel sabato 22 febbraio 2014, quando in un’affollatissima sala a Bologna presentammo l’allora nuovo Regolamento sulla collaborazione fra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani, che un giorno l’amministrazione condivisa sarebbe diventata un “elemento strutturale nel rapporto tra Comune e cittadini”?

Foto di copertina di Margherita Caprilli

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L'articolo A Bologna, nove anni dopo, l’amministrazione condivisa è diventata strutturale sembra essere il primo su Labsus.

Guardiamo avanti

L’approvazione in Giunta è al tempo stesso un punto di arrivo e uno di partenza e quindi, mentre ci rallegriamo per questo successo e lo condividiamo con tutte le associazioni con cui in questi anni abbiamo collaborato per promuovere il Regolamento, adesso guardiamo avanti, sapendo che ora inizia la parte forse più difficile, quella dell’attuazione di questo nuovo Regolamento.
Per implementarlo nel modo migliore sia i cittadini, sia i funzionari capitolini dovranno conoscere bene le nuove norme per svilupparne al massimo le potenzialità. Come sempre Labsus si impegnerà in questa opera di diffusione delle conoscenze, cominciando fin da subito con un commento che serva a mettere in evidenza gli aspetti più innovativi di questo nuovo Regolamento, quelli che più lo caratterizzano rispetto ai regolamenti approvati da altre città.
Si tratta ovviamente di una prima ricognizione, cui seguiranno commenti più approfonditi quando, auspicabilmente nei primi mesi del 2023, l’Assemblea Capitolina approverà definitivamente il Regolamento. Fino ad allora il testo è pur sempre suscettibile di modifiche e quindi per il momento conviene limitarsi ad una ricognizione di carattere generale riguardante i punti salienti.

È compito della Repubblica…

Un primo punto interessante riguarda l’elenco delle disposizioni costituzionali e legislative riportato all’art. 1. Per la prima volta in un Regolamento sull’amministrazione condivisa si cita come riferimento l’art. 3, 2° comma della Costituzione, che recita: “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.
L’art. 118, ultimo comma dispone invece che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni (cioè la Repubblica) favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Queste due disposizioni sono fondate su due paradigmi molto diversi fra loro. Il primo, detto paradigma bipolare, è quello su cui si fonda il modello tradizionale di amministrazione risalente alle origini delle pubbliche amministrazioni in Europa, nel periodo successivo alla Rivoluzione Francese del 1789. Il secondo, detto “paradigma sussidiario”, è quello su cui si fonda il modello della “amministrazione condivisa”.
La visione tradizionale del rapporto fra istituzioni e cittadini è perfettamente incarnata nell’art. 3, 2° comma, con cui la Costituzione affida alla Repubblica la “missione” di rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona e l’effettiva partecipazione alla vita del Paese. È un progetto di società di grande civiltà e umanità di cui dobbiamo esser grati ai nostri Padri e Madri Costituenti, fondato da un lato sull’idea che nessuno deve essere lasciato solo, quindi sulla solidarietà, dall’altro sull’idea che una comunità in cui a tutte e tutti è data la possibilità di realizzare i propri progetti di vita, sogni e talenti è una comunità in cui tutti vivono meglio.
L’Assemblea costituente (né poteva essere diversamente) ragionava ovviamente sull’amministrazione all’interno del “paradigma bipolare” tradizionale e dunque riteneva fosse compito della Repubblica “rimuovere gli ostacoli”, dando vita fra l’altro a quello che è stato chiamato lo Stato sociale.
L’art. 118, ultimo comma, che si fonda sul nuovo “paradigma sussidiario”, paritario e pluralista, ragiona invece in termini di attivazione delle “capacitazioni” di cui sono portatori i cittadini, prescrivendo che la Repubblica deve “favorire le autonome iniziative dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale”, quelle che noi chiamiamo attività di cura dei beni comuni.
Ora, tali attività di cura hanno una doppia valenza di interesse generale. In primo luogo perché esse migliorano la qualità dei beni comuni di cui tutti possono godere e dunque sono utili all’intera collettività. In secondo luogo perché le persone che vi partecipano, mettendo a frutto e valorizzando in tali attività le proprie capacità e competenze, realizzano sé stesse raggiungendo quel pieno sviluppo che la Costituzione affida alla Repubblica come sua missione. E, come s’è detto, è nell’interesse di tutti che ciascun membro della collettività nazionale possa realizzare pienamente sé stesso.
In un certo senso è come se la Repubblica avesse trovato degli alleati nel perseguimento della sua missione costituzionale, volta alla realizzazione del pieno sviluppo di ciascuno (art. 3, 2° comma). Ma rispetto allo schema tradizionale c’è una profonda differenza dovuta al fatto che le persone che partecipano agli interventi di cura dei beni comuni sviluppano le proprie “capacitazioni” e dunque realizzano sé stesse mentre partecipano, grazie al fatto stesso che partecipano, mettendo a frutto sulla base di una libera scelta nella cura dei beni comuni, cioè dei beni di tutti, le proprie capacità e quindi crescendo come esseri umani. Non c’è un prima e un dopo, come nella previsione costituzionale per cui grazie alla rimozione degli ostacoli (per esempio con gli interventi del welfare tradizionale di tipo “risarcitorio”) le persone possono poi realizzare sé stesse, c’è semmai un durante.
La citazione nel primo articolo del nuovo Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma dell’art. 3, 2° comma vuole dunque mettere in evidenza l’esistenza nel nostro sistema costituzionale e amministrativo di due modelli di amministrazione, fra loro complementari, che pur essendo fondati su due paradigmi molto diversi fra loro sono entrambi finalizzati al pieno sviluppo della persona ed alla tutela e promozione della dignità di ciascun essere umano.
Inoltre, il richiamo all’art. 3, 2° comma vuole ricordare anche un altro aspetto fondamentale, che certe interpretazioni del principio di sussidiarietà tendono a mettere in secondo piano, cioè l’assoluta centralità del ruolo dei pubblici poteri (la Repubblica) nella creazione delle condizioni per il pieno sviluppo della persona e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla vita del Paese. La Costituzione afferma con molta nettezza che “E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli….”, affidando alla Repubblica, intesa nel senso più ampio possibile, una “missione costituzionale” cui essa non può sottrarsi adducendo a giustificazione che si sono attivati i cittadini. La Repubblica deve comunque rispondere del proprio operato nella rimozione degli ostacoli, sia che abbia agito utilizzando il modello tradizionale di amministrazione fondato sul paradigma bipolare, sia che abbia agito utilizzando il modello dell’amministrazione condivisa fondata sul paradigma sussidiario.
Insomma, la citazione dell’art. 3, 2° comma nel primo articolo del nuovo Regolamento di Roma, voluta da Labsus, è un modo per ribadire l’interpretazione del principio di sussidiarietà che è stata alla base della fondazione di Labsus nel 2005, secondo la quale l’applicazione di tale principio non comporta in alcun modo un “ritrarsi” dei soggetti pubblici di fronte ad un attivarsi dei privati, bensì comporta la creazione di un’alleanza fra amministrazioni e cittadini attivi, nell’interesse generale.

Quali beni comuni

Un aspetto inedito del Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma consiste nella distinzione introdotta nell’art. 2, 1° comma, lett. a) fra beni comuni materiali e immateriali, che invece altri regolamenti non prevedono.  Ovviamente l’elencazione dei beni che rientrano rispettivamente nell’una e nell’altra categoria è da considerarsi, come del resto dispone il Regolamento, a titolo assolutamente esemplificativo e non esaustivo. Ma la distinzione è interessante e utile perché rende evidente che i beni comuni oggetto di cura attraverso i patti non sono soltanto quelli materiali, come talvolta si tende a credere, bensì anche se non soprattutto quelli immateriali.
Inoltre tale distinzione aiuta a ricordare che i patti raramente, se non mai, hanno per oggetto un solo bene comune, bensì sono sempre volti alla cura di una pluralità di beni, materiali e immateriali. E spesso la cura di beni immateriali (come possono essere per esempio la coesione sociale o il senso di appartenenza ad una comunità), è la diretta conseguenza della cura di beni comuni materiali, come può essere un’area verde o uno spazio pubblico.

I bambini come cittadini

Un altro aspetto inedito del Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma è l’esplicito riconoscimento che i bambini e le bambine possono essere cittadini attivi e partecipare ai patti di collaborazione. Non perché sono i cittadini del futuro, ma perché sono già cittadini. Ciò emerge con chiarezza sempre all’art. 1, 1° comma, lett. c), laddove si afferma che sono cittadini attivi “tutte le persone, compresi i minori coordinati da un adulto che se ne assuma la responsabilità”. E ancor di più emerge all’art. 3, 1° comma, lett. f), laddove fra i principi generali del Regolamento si individua la “partecipazione delle bambine/i e delle ragazze/i“, affermando che “nei patti di collaborazione si deve tenere conto anche del punto di vista dei bambini, favorendone la partecipazione, sia in ambito scolastico sia extrascolastico, alla cura dei beni comuni, attraverso il coordinamento di adulti che ne assumano la responsabilità (insegnanti, docenti, genitori, etc.)”.

Il Responsabile Unico del Procedimento

L’art. 5 del Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma prevede una figura di raccordo fra cittadini attivi e amministrazione comunale, rappresentato dal Responsabile Unico del Procedimento. Si tratta di un funzionario “individuato dal Dirigente” che “costituisce il punto di contatto tra i cittadini attuatori del patto e gli altri uffici dell’amministrazione interessata. Rientrano tra le funzioni del R.U.P. oltre a quanto previsto ai successivi artt. 7 e 8, la convocazione di incontri con i cittadini attivi nella fase iniziale per co-progettare il patto e, successivamente, per la sua implementazione. In generale, il R.U.P. gestisce il rapporto di collaborazione fra i cittadini attivi coinvolti nell’attuazione delle azioni previste dal patto e l’amministrazione. Le sue funzioni si svolgono per l’intera durata del patto di riferimento” (corsivo aggiunto).
In pratica, in ciascun Municipio e in ciascun Dipartimento (per esempio il Dipartimento per il verde) vi sarà un funzionario che, su incarico del Direttore del Municipio o del Dipartimento, rappresenterà per i cittadini attivi l’interfaccia con gli altri uffici dell’amministrazione. Si tratta di una figura cruciale per il buon funzionamento del Regolamento e dei patti di collaborazione, pertanto andrà scelta con molta oculatezza, privilegiando nella scelta del funzionario in questione le doti umane più ancora di quelle tecniche. Più che un fine “legista”, interprete raffinato di articoli e commi di legge, è fondamentale che il RUP sia una persona capace di ascoltare i cittadini attivi, riconoscendo che essi non sono degli intrusi, bensì alleati preziosi da rispettare e sostenere, come prescrive la Costituzione, condividendo con essi la cura dei beni comuni della città.

Il facilitatore o promotore civico

Accanto al RUP potrà esserci un’altra figura che costituisce un’assoluta novità del Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma. L’art. 7, che disciplina i patti di collaborazione ordinari, prevede infatti al 2° comma che “… la struttura organizzativa competente può individuare un facilitatore opportunamente formato sulla materia di cui al presente Regolamento che, oltre agli adempimenti procedimentali, curi l’interlocuzione con i cittadini attivi facilitando sia la fase di co-progettazione e di formazione dei patti, sia la fase della loro attuazione”. Ai sensi dell’art. 6, 3° comma (Disposizioni generali) “… l’unità organizzativa competente in materia di amministrazione condivisa viene identificata con l’ufficio titolare o assegnatario del bene materiale” oggetto del patto.
In una città come Roma, di grandi dimensioni e con tanti abitanti, ma fondamentalmente articolata in tanti “piccoli” territori rappresentati dai quartieri, il ruolo del facilitatore è cruciale per la conoscenza e poi per l’attuazione del Regolamento e dei patti. Abbiamo visto infatti come in altre città, che pure avevano approvato il Regolamento per l’amministrazione condivisa, la mancanza di comunicazione da parte del comune sulla sua utilizzazione ne abbia praticamente vanificato l’utilità perché i cittadini, non conoscendone l’esistenza, non proponevano patti di collaborazione.
A Roma il problema della conoscenza è ovviamente moltiplicato dalle dimensioni e dalla complessità urbana, quindi dopo l’approvazione definitiva da parte dell’Assemblea Capitolina sarà indispensabile una campagna di comunicazione pubblica su scala cittadina, per far conoscere a tutti i cittadini e le associazioni l’esistenza del Regolamento e dei patti. Noi di Labsus continueremo comunque anche nei prossimi mesi, come abbiamo fatto fin dal 2020, ad organizzare le Scuole di cittadinanza, ma un’iniziativa pubblica di comunicazione sul nuovo Regolamento è indispensabile.
Ovviamente, però, la campagna di comunicazione non potrà continuare per sempre. Sarà dunque essenziale avere nei prossimi anni nei territori una figura come il facilitatore, che nella nostra visione è una sorta di “promotore civico” (nel senso di “promotore di civismo”!) che non sta dietro una scrivania, bensì gira nel quartiere (che conosce perché ci vive oppure perché lo frequenta) individuando le situazioni che possono essere oggetto di un intervento di cura mediante un patto di collaborazione. Deve essere una persona dotata di empatia, capacità di ascolto, di coordinamento e di mediazione dei conflitti. Non conta l’età, ma la competenza e soprattutto l’autorevolezza, sia nei confronti dei cittadini e delle loro associazioni, sia nei confronti dell’amministrazione comunale.
Come si è detto, il facilitatore è una figura nuova contenuta nel Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma che può certamente essere ripresa anche in altre città dotate del Regolamento. Anzi, l’auspicio è che ciò avvenga, in modo da consolidare il ruolo di una figura che, un giorno non lontano, potrebbe assumere i contorni di una nuova figura professionale, creando nella promozione dei patti di collaborazione nuove opportunità di lavoro per giovani e meno giovani.

Facilitare i rapporti con i cittadini

L’art. 13 impegna l’amministrazione “a facilitare il più possibile le attività di comunicazione/informazione/accesso ai cittadini attivi interessati ai patti di collaborazione sia attraverso l’individuazione del facilitatore di cui all’art.7 comma 2 all’interno di ciascuna struttura organizzativa titolare del bene comune, sia attraverso la sezione web dedicata” (1° comma).
Questo impegno generico viene specificato subito dopo, nel secondo comma, che contiene un primo esempio di cosa si può fare per facilitare il più possibile i rapporti fra i cittadini attivi e l’amministrazione. Esso infatti impegna l’amministrazione a “favorire lo scambio di informazioni con i cittadini attivi privilegiando strumenti rapidi ed informali quali contatti telefonici, piattaforme di messaggistica elettronica ed e-mail”.
In una amministrazione come quella italiana, ossessionata dalle formalità, la previsione che gli uffici nel rapportarsi con i cittadini debbano addirittura “privilegiare” strumenti quali i cellulari, Whatsapp e posta elettronica ha del rivoluzionario. Se lo faranno, il Regolamento per l’amministrazione condivisa di Roma avrà dato un contributo fondamentale allo svecchiamento ed alla maggiore efficienza della nostra pubblica amministrazione, in generale.

La formazione e le scuole come beni comuni

Ci sarebbero tanti altri aspetti interessanti e importanti del nuovo Regolamento da mettere in evidenza ma, come s’è detto, ci torneremo dopo l’approvazione definitiva da parte dell’Assemblea Capitolina.
Non possiamo però chiudere questo commento (alla fine non così breve come ci eravamo ripromessi…) senza almeno un cenno all’art. 15, riguardante le scuole e la formazione.
Il primo comma dispone che l’amministrazione “promuove e organizza percorsi formativi per i cittadini e per i propri dipendenti, anche attraverso eventi pubblici e percorsi partecipativi, finalizzati a diffondere una cultura della collaborazione tra cittadini e amministrazione ispirata ai valori e principi generali del presente regolamento”. Il tema della formazione è cruciale per l’attuazione del Regolamento. Come s’è detto, da alcuni anni Labsus promuove le Scuole di cittadinanza per formare cittadini attivi, responsabili e solidali. Ne abbiamo organizzate parecchie e altre ancora ne organizzeremo nei prossimi mesi ed anni. Ma accanto alla formazione dei cittadini devono svilupparsi iniziative di formazione organizzate dal Comune e rivolte ai propri dipendenti, perché altrimenti nell’interpretare il nuovo Regolamento prevarrà nei funzionari la vecchia cultura burocratica, vanificando le potenzialità della nuova normativa… e facendo arrabbiare i cittadini romani più attivi e attenti, che da anni aspettano di poter usare i patti di collaborazione per migliorare la qualità della vita urbana.
Il secondo ed il terzo comma dell’art. 15 riguardano invece le scuole, intese sia come beni comuni materiali e immateriali, sia come istituzioni dotate di autonomia funzionale. Il secondo comma prevede dunque che l’amministrazione promuova “nelle scuole di ogni ordine e grado l’educazione alla cittadinanza attiva, alla responsabilità, inclusività e apertura, pari opportunità e contrasto delle discriminazioni e della povertà educativa ed alla sostenibilità ambientale attraverso la sottoscrizione di patti di collaborazione fra le istituzioni scolastiche ed i genitori, gli studenti, gli insegnanti e chiunque altro voglia impegnarsi per la cura delle scuole come beni comuni materiali ed immateriali” (corsivo aggiunto).
Questa disposizione assume il valore di norma generale di riferimento per tutte le scuole comunali, le quali non appena il Regolamento entrerà in vigore potranno applicarne le disposizioni per stipulare patti di collaborazione con “i genitori, gli studenti, gli insegnanti e chiunque altro voglia impegnarsi per la cura delle scuole come beni comuni materiali ed immateriali”. In altri termini non è necessario, anzi è assolutamente da evitare, che ogni scuola si doti del proprio regolamento per l’amministrazione condivisa.  Così come a tutti gli altri settori dell’amministrazione, dal verde ai lavori pubblici, anche alle scuole si applica il Regolamento generale per l’amministrazione condivisa di Roma Capitale, onde sviluppare il più possibile nella nostra città il modello delle Scuole aperte, partecipate e condivise.
Formalmente le scuole statali sono escluse dall’ambito di applicazione del nuovo Regolamento comunale sull’amministrazione condivisa. Ma nulla impedisce loro di applicare l’art. 118, ultimo comma della Costituzione utilizzando come disposizioni di livello amministrativo quelle contenute nel Regolamento di Roma, integrando e arricchendo con la loro partecipazione il sistema romano delle scuole aperte e partecipate.
Infine, un cenno ai soggetti con cui le scuole possono stipulare patti di collaborazione. L’art. 15, 2° comma cita “i genitori, gli studenti, gli insegnanti e chiunque altro voglia impegnarsi per la cura delle scuole come beni comuni materiali ed immateriali”. I genitori, gli studenti e gli insegnanti sono le tre componenti fondamentali di ogni comunità scolastica. Ci sono anche altre componenti, naturalmente, ma quelle essenziali sono queste ed è con queste che, presumibilmente, si stipulerà la maggior parte dei patti di collaborazione per la cura delle scuole.
L’art. 15 è però una norma “aperta” nella parte in cui afferma che le istituzioni scolastiche potranno stipulare patti di collaborazione con “chiunque altro voglia impegnarsi per la cura delle scuole come beni comuni materiali ed immateriali”.  Chiunque vuol dire letteralmente “chiunque”. E quindi associazioni e comitati di quartiere, fondazioni, imprese for profit e no profit, enti del Terzo Settore, parrocchie, teatri, musei… chiunque voglia impegnarsi per la cura delle scuole, insieme con le scuole, è benvenuto perché porta competenze, risorse e idee per la promozione del nuovo modello delle scuole aperte, partecipate e condivise.

Foto di copertina: Gabriella Clare Marino su Unsplash

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