Con la sentenza n.840 del 2026, il TAR Toscana ha annullato la deliberazione del Consiglio Provinciale di Livorno n. 45 del 30 luglio 2025 e tutti gli atti ad essa successivi attraverso cui si avviava un procedimento di co-progettazione per la definizione e la realizzazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità presso le scuole secondarie di secondo grado della Provincia di Livorno.
Il Collegio ha ribadito, sulla scorta di diverse pronunce in tema, che la sistematica introdotta dal Codice del Terzo settore impone una programmazione tipicamente “a cascata” che richiede la preventiva individuazione dei bisogni ed interventi da soddisfare attraverso un preliminare procedimento di co-programmazione e, solo successivamente, il ricorso al procedimento di co-progettazione di “specifici progetti di servizio o di intervento”.
La vicenda in causa
Al centro della causa è l’azione di annullamento proposta dalla cooperativa sociale Nuovo Futuro, quale mandataria dell’A.T.S.con l’associazione di promozione sociale Comunico, contro la deliberazione del Consiglio Provinciale di Livorno n. 45 del 30 luglio 2025 e tutti gli atti ad essa successivi per la definizione e la realizzazione tramite co-progettazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità presso le scuole secondarie di secondo grado della Provincia di Livorno.
La ricorrente, precedente aggiudicataria del servizio oggetto del procedimento di co-progettazione, riteneva che l’avviso violasse l’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017, poiché non conteneva criteri oggettivi e verificabili idonei a garantire il rispetto della par condicio competitorum. Affermava, di conseguenza, che la Provincia di Livorno non avesse rispettato la «normativa posta dal Codice degli appalti a tutela della legalità e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del principio di parità tra le imprese e della libera concorrenza».
La posizione del TAR sul rapporto tra co-programmazione e co-progettazione
Nel ritenere fondato il motivo di ricorso, il Collegio considera illegittimi gli atti impugnati con i quali si approvava l’avviso di co-progettazione in quanto non preceduti da un atto di co-programmazione.
Secondo il TAR emerge dalla stessa normativa dell’art. 55 comma 3, d.lgs. n. 117/2017 una evidente subordinazione della co-progettazione alla fase della co-programmazione, dovendosi avviare il procedimento di co -progettazione «alla luce degli strumenti di [co-] programmazione di cui al comma 2». Ciò è anche confermato dalle linee guida Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore, d.m. Lavoro e politiche sociali 31 marzo 2021, per cui la «co-progettazione dovrebbe essere la conseguenza dell’attivazione della co-programmazione, quale esito “naturale”…(e, come) dall’altro, tale istituto ..(debba essere) riferito a “specifici progetti di servizio o di intervento”».
Secondo il TAR si evince pertanto una sistematica «di una programmazione tipicamente “a cascata” che richiede la preventiva individuazione dei bisogni ed interventi da soddisfare attraverso un preliminare procedimento di co- programmazione e, solo successivamente, il ricorso al procedimento di co-progettazione di “specifici progetti di servizio o di intervento”. A conferma di questa impostazione, si richiamano diverse pronunce giurisprudenziali che sostengono la necessaria presenza delle fasi della co-programmazione e della co-progettazione (Cons. Stato, sez. V, 7 settembre 2021, n. 6232; Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5217).
Ad avviso del Collegio, inoltre, esse non devono essere necessariamente separate, potendo l’amministrazione fondere in un’unica procedura i due momenti che devono, però, coesistere (Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082).
L’interpretazione fornita della l.r. Toscana 22 luglio 2020 n. 65 (norme di sostegno e promozione degli enti del Terzo settore toscano).
Il TAR coglie l’occasione di prendere posizione sull’art. 11, comma 1, della l.r. Toscana 22 luglio 2020 n. 65, secondo cui la co-progettazione può intervenire “anche ad esito delle attività di co- programmazione”. Tale disposizione di legge non assume il ruolo di «“autonomizzazione” dell’istituto dal preliminare istituto della co-programmazione» dovendo essere interpretata «sulla base di quel principio di armonizzazione con la legislazione statale» espresso dalla Corte cost. 26 giugno 2020, n. 131. La Consulta, infatti, secondo il Collegio afferma che co-programmazione e co-progettazione sono parte di « un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico” e non nei termini atomistici di istituti destinati alla possibile applicazione separata».
La decisione del TAR
Sulla scorta delle considerazioni effettuate, il TAR annulla tutti gli atti dell’amministrazione provinciale di Livorno relativi alla co-progettazione non essendo stati preceduti da un atto di co-programmazione di cui all’art. 55, comma 2 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117. Secondo il Collegio, inoltre, la mancata programmazione non poteva nemmeno essere «surrogata dal fatto che si trattasse di un servizio già in essere, basato sulle richieste degli Istituti scolastici o già conosciuto dalla ricorrente (che lo svolgeva in precedenza sulla base di affidamenti contrattuali)». Tali forme di programmazione erano dunque “unilaterali”, non assumendo «quel carattere “partecipato” e caratterizzato dal “coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore” che costituisce una delle caratteristiche fondamentali della serie procedimentale regolamentata dall’art. 55, comma 1 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117».
Il Collegio, infine, si sofferma sugli effetti che l’assenza della co-programmazione ha determinato sull’atto di co-progettazione, con particolare riferimento all’impossibilità di reperire educatori professionali socio- pedagogici forniti dei requisiti richiesti dalla legge sul territorio dell’isola d’Elba.
Questa lacuna ha comportato la necessità di stipulare apposito addendum alla convenzione ed ulteriori attività procedimentali «che avrebbero potuto forse essere evitate ove il ricorso alla co-progettazione fosse stato preceduto da quella ricognizione partecipata “dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili” che costituisce l’essenza delle procedure di co- programmazione».
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