Trasporto degli infermi e Terzo settore: il Consiglio di Stato sul regime autorizzatorio della Croce Rossa

Il superamento del regime derogatorio tramite un provvedimento amministrativo

La controversia oggetto di questo commento ha inizio nel 2015, quando il Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio adotta un provvedimento in base al quale viene stabilito che la Croce Rossa, a differenza di quanto era accaduto fino ad allora, dovesse acquisire un’autorizzazione preventiva per l’attività di trasporto degli infermi, senza poter più utilizzare direttamente i propri mezzi. In precedenza, in base a quanto previsto dalla legge regionale del Lazio n. 49 del 1989, vigeva per la CRI – così come per il Sovrano Ordine di Malta e per altri enti e corpi dello stato, quali le forze armate e i vigili del fuoco – un regime eccezionale che esonerava dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività di trasporto degli infermi. Il provvedimento del Commissario ad acta risulta motivato dal fatto che la Croce Rossa aveva subito la trasformazione da ente pubblico non economico ad associazione di diritto privato con decorrenza dal 1° gennaio 2016 sulla base del d.lgs. n. 178 del 2012. Il fondamento giuridico era individuato nel fatto che il regime giuridico dell’esonero alla preventiva autorizzazione aveva subito una modifica, intervenuta con il d.lgs. n. 502 del 1992 nonché con la legge regionale n. 3 del 2004.

Le ragioni della Croce Rossa e la decisione del TAR

La CRI decide perciò di impugnare il provvedimento adottato dal Commissario ad acta ed asserisce che la disciplina di legge relativa alla trasformazione della natura dell’ente – da pubblico a privato – avrebbe inciso solo sugli aspetti organizzativi e non su quelli funzionali. Nel suo ricorso si argomenta inoltre che il Commissario ad acta, con il provvedimento impugnato, avrebbe indebitamente invaso la sfera di competenza legislativa della Regione medesima, operando un’illegittima abrogazione della legge del 1989. Tuttavia, in primo grado di giudizio, il TAR Lazio decide di respingere il ricorso della CRI, ritenendo che la Regione non potesse che conformarsi al regime della preventiva autorizzazione previsto in via generale per tutti i soggetti, pubblici e privati, che intendessero esercitare attività sanitarie sulla base delle disposizioni normative successive alla legge del 1989.

La decisione del Consiglio di Stato: continuità delle funzioni, sussidiarietà e Terzo settore

Il Consiglio di Stato, con la presente sentenza, ritiene però l’appello fondato, argomentando che la deroga all’autorizzazione trova giustificazione non nella natura giudica dell’ente ma negli scopi di assistenza sanitaria perseguiti dal medesimo ente, in quanto espressione di un’attività di interesse generale. In primo luogo, i giudici di Palazzo Spada sostengono che la trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico parastatale ad associazione non comporta alcuna modifica delle sue funzioni, che sono invece rimaste – sin dalla sua istituzione nel 1864 – inerenti alla tutela della salute e alla prestazione del servizio di trasporto degli infermi. A ulteriore conferma di ciò si richiama la pronuncia della Corte costituzionale nella sentenza n. 79 del 2019, la quale ha evidenziato come la trasformazione della CRI in una persona giuridica di diritto privato non avrebbe inciso sulle sue funzioni di interesse pubblico. Anzi, la sua vocazione solidaristica risulta essere in linea con la natura di associazione di volontariato, trovando diretta copertura costituzionale nell’art. 118, c. 4 Cost. in un’ottica di sussidiarietà orizzontale e nella conseguente iscrizione nel registro nazionale del “Terzo settore”.

Principio di legalità e limiti dell’azione amministrativa

Inoltre, il Consiglio di Stato sottolinea come la disposizione derogatoria non possa ritenersi abrogata né dal regime introdotto con il d.lgs. 502 del 1992, che ha prescritto la regolazione pubblica delle attività sanitarie indipendentemente dalla natura giuridica dell’ente, né dalla legge regionale n. 3 del 2004 che ha ampliato la necessaria richiesta di un’autorizzazione a tutti i soggetti interessati, tanto pubblici che privati. Questa osservazione è confermata dal comportamento tenuto dalla Regione Lazio, che ha deciso di non modificare il regime di deroga per tutto il periodo intercorso tra l’entrata in vigore delle suddette disposizioni e fino alla trasformazione dell’ente in associazione di diritto privato. Osservano correttamente i giudici del Consiglio di Stato che la modifica della natura giuridica dell’ente non può ritenersi una condizione che opera implicitamente una cessazione della deroga a suo tempo accordata dalla legge regionale né può essere un provvedimento amministrativo a determinare la modifica della disciplina applicabile alla CRI in materia di autorizzazione preventiva al trasporto degli infermi; semmai questa modifica avrebbe dovuto operarsi attraverso un equivalente atto legislativo, che tuttavia risulta del tutto assente.

Trasporto degli infermi e amministrazione condivisa

Più in generale, la sentenza del Consiglio di Stato merita attenzione perché offre uno spunto di riflessione sul ruolo degli enti del Terzo settore nello svolgimento di attività di interesse generale e in particolare di quelle di assistenza sanitaria. La scelta del Consiglio di Stato di valorizzare la continuità delle funzioni svolte dalla Croce Rossa, nonostante il mutamento della sua veste organizzativa, appare coerente con l’impianto costituzionale delineato dall’art. 118, comma 4, Cost. e con l’evoluzione normativa che ha condotto al riconoscimento del Terzo settore come componente strutturale di un sistema di welfare fondato sulla collaborazione tra istituzioni pubbliche e cittadinanza organizzata. In questo senso, anche il servizio di trasporto degli infermi emerge non come mera prestazione sanitaria soggetta a logiche autorizzatorie di tipo uniforme, ma come ambito privilegiato di collaborazione tra istituzioni pubbliche ed enti del Terzo settore, come riconosciuto anche dall’omonimo codice.