La sentenza del Consiglio di Stato n. 9307 del 26 novembre 2025 affronta la questione della legittimità della cessione gratuita di beni e aree comunali in favore di un ente ecclesiastico. La questione sottoposta al Collegio attiene, in particolare, alla possibilità per l’amministrazione comunale di disporre una donazione di alcune porzioni di territorio comunale pervenute all’ente locale dall’Agenzia del Demanio a favore di un soggetto privato, nel caso di specie una parrocchia, ovvero se tale scelta debba ritenersi preclusa in quanto incompatibile con il principio della necessaria redditività dei beni appartenenti al patrimonio pubblico.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima la decisione amministrativa di procedere alla donazione modale dei beni, riconducendola all’esercizio della discrezionalità dell’amministrazione disponente, che può derogare al principio della necessaria onerosità dei trasferimenti di beni pubblici, purché la scelta sia sorretta da un’adeguata motivazione in ordine «all’esistenza di un interesse pubblico “forte” che giustifichi la decisione di spogliarsi di detti beni».
Le condizioni della donazione modale
Oggetto dell’impugnativa sono due delibere consiliari con cui il Comune ha disposto, all’esito di uno specifico procedimento amministrativo, di trasferire gratuitamente all’ente ecclesiastico, mediante atto privatistico di donazione modale, la piena proprietà della chiesa e delle relative pertinenze, nonché il diritto di superficie per novantanove anni sull’area verde compresa nel parco urbano circostante l’edificio di culto.
L’atto negoziale di donazione dei beni comunali è qualificato come modale, in quanto subordinato, a pena di revoca, alla ricorrenza di precise condizioni. In particolare, l’ente comunale ha vincolato la cessione: a) all’esclusiva destinazione a luogo di culto cattolico e allo svolgimento di iniziative e attività religiose, di carattere pubblico-istituzionale e ricreativo e b) all’assunzione integrale, da parte della parrocchia, degli oneri economici di manutenzione e gestione del complesso edilizio e del relativo parco.
La compatibilità tra donazione e valorizzazione dell’interesse pubblico
Nel respingere le censure articolate in primo grado e riproposte in appello da un residente nelle immediate vicinanze del parco comunale, il giudice d’appello ha affermato la legittimità degli atti di cessione gratuita, ritenendoli sorretti da una motivazione adeguata in ordine al perseguimento di un interesse pubblico idoneo a giustificare la dismissione dei beni anche in deroga al principio della redditività del patrimonio pubblico. A rafforzare tale conclusione, il Collegio individua una serie di elementi convergenti che rendono incontestabile l’interesse pubblico del Comune al trasferimento gratuito, valorizzando la natura ecclesiastica dei beni e la conseguente impraticabilità di una diversa destinazione economicamente rilevante: l’idoneità qualificata del soggetto donatario al perseguimento delle finalità culturali e sociali connesse, la presenza di un vincolo modale a presidio della destinazione dei beni, nonché l’impegno alla ricostruzione e al miglioramento del complesso edilizio e il correlato risparmio di spesa pubblica sugli oneri di manutenzione e gestione (punto 23.8). Inoltre, la gratuità della cessione dei beni, secondo le argomentazioni del Comune, accolte dal Collegio, sarebbe compensata dalla garanzia di ricostruzione e ampliamento dei beni trasferiti, che assicurano non solo la continuazione, ma anche il miglioramento delle attività sociali e culturali ad uso diretto o indiretto della collettività, a cui i beni in oggetto erano, tra l’altro, già destinati.
Le deroghe al principio di redditività nella giurisprudenza contabile e civile
La decisione si colloca nel solco della più recente giurisprudenza contabile e civile orientata a superare una logica meramente reddituale nella gestione del patrimonio pubblico, valorizzandone invece anche la funzione sociale.
In una fase precedente, alcune Sezioni regionali di controllo avevano adottato un orientamento particolarmente rigoroso, ritenendo in linea di principio incompatibile la cessione gratuita di beni pubblici con i principi di valorizzazione e di redditività del patrimonio disponibile. In particolare, con la deliberazione n. 164/2019 della Sezione regionale della Corte dei conti per la Lombardia del 7 maggio 2019 aveva affermato l’inammissibilità della cessione gratuita in quanto potenzialmente idonea a determinare un impoverimento patrimoniale dell’ente. In tale prospettiva, si richiedeva una motivazione particolarmente esaustiva, sia in ordine all’idoneità della donazione modale al perseguimento dello specifico interesse pubblico, sia in relazione all’assenza di soluzioni alternative ugualmente efficaci (cfr. anche le deliberazioni Piemonte/16/2020/Par, Basilicata/59/2022/Par; Basilicata/15/2023/Par; Calabria/70/2024/Par).
Più di recente, tuttavia, la giurisprudenza contabile ha mutato orientamento. In assenza di un divieto espresso di cessione gratuita di beni pubblici, si è affermato che spetti all’amministrazione valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità, se la modalità scelta sia in grado di garantire il miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico nel caso concreto. È ammessa, quindi, la deroga al principio di redditività “laddove venga perseguito un interesse pubblico di rango equivalente o superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni” (cfr. Corte dei conti, deliberazioni Sez. Contr. Lombardia nn. 131/2025, 251/2024/Par, nonché Lombardia/234/2024/Par sul bilanciamento fra principi). In tal senso è interessante la deliberazione n. 131/2025/PAR della Sezione regionale della Corte dei Conti per la Lombardia (3 giugno 2025) che ha ribadito, in particolare, che la donazione, pur non essendo la regola, può risultare legittima se motivata in modo adeguato in funzione del miglior soddisfacimento delle superiori finalità di pubblico interesse.
Anche la giurisprudenza civile si è più volte pronunciata riconoscendo, in generale, la capacità di donare degli enti pubblici, con l’importante precisazione, tuttavia, che lo spirito di liberalità deve necessariamente avere di mira il pubblico interesse, anche quando lo scopo perseguito non coincida con i fini istituzionali dell’ente, ma con quelli di altri enti pubblici. In tal senso si colloca, tra le altre, la sentenza della Cassazione civile, Sezione V, 6 luglio 2012, n. 11369.).
Donazione modale, sussidiarietà orizzontale e amministrazione condivisa
La decisione è di particolare interesse sotto diversi profili.
In primo luogo, essa risolve positivamente la questione relativa alla capacità giuridica di un ente pubblico di spogliarsi dei propri beni mediante un atto negoziale di donazione vincolato al rispetto di determinate condizioni, riconducendo tale scelta alla valutazione discrezionale delle amministrazioni, che possono legittimamente derogare alla regola della necessaria valorizzazione onerosa dei beni pubblici, purché la decisione sia adeguatamente motivata in relazione alla capacità di realizzare l’interesse pubblico perseguito.
In secondo luogo, la sentenza conferma il recente mutamento di orientamento della giurisprudenza contabile, valorizzando lo spazio di apprezzamento dell’ente disponente sulla migliore e corretta gestione del proprio patrimonio “anche in relazione alla necessità di dare attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale”, di cui all’art. 118 della Costituzione.
Coerentemente con questa impostazione, il giudice di appello ritiene legittima la decisione di procedere alla donazione di beni pubblici in favore di un ente ecclesiastico in quanto, nel caso di specie, condizionata sia dal vincolo di finalizzazione all’esercizio di attività di carattere pubblico-istituzionale e ricreativo, sia dall’impegno del soggetto donatario a perseguire tali finalità “congiuntamente” con il Comune, attraverso gli strumenti dell’amministrazione condivisa. Come osserva il Collegio, si tratta di un modello di esercizio del potere che, proprio perché gli obiettivi perseguiti sono condivisi da entrambi i soggetti dell’atto negoziale di donazione, rientra “nell’ambito di un’azione amministrativa progressiva che non si dipana soltanto attraverso provvedimenti, ma anche attraverso moduli convenzionali privatistici” (23.7).
Infine, la sentenza recepisce l’avvenuto ingresso degli enti religiosi nel perimetro dei soggetti ammessi all’amministrazione condivisa, in linea con quanto previsto dalla legge di bilancio per il 2025 (legge 30 dicembre 2024, n. 207) che ha esteso il coinvolgimento attivo attraverso le forme di co-programmazione e di co-progettazione, anche degli “enti religiosi che svolgono attività di oratorio o attività similari”, nei quali rientrano senz’altro le parrocchie e gli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica (cfr. E. Rossi).
La decisione contribuisce a chiarire i confini entro i quali la cessione gratuita dei beni pubblici può ritenersi compatibile con la tutela del patrimonio pubblico e apre alla valorizzazione degli enti ecclesiastici come soggetti legittimati a partecipare alle forme dell’amministrazione condivisa.
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Immagine di copertina: fotografia di Ernesto Tullio De Caprio
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