La vicenda in causa

Al centro della causa è l’azione di annullamento proposta dalla cooperativa sociale Nuovo Futuro, quale mandataria dell’A.T.S.con l’associazione di promozione sociale Comunico, contro la deliberazione del Consiglio Provinciale di Livorno n. 45 del 30 luglio 2025 e tutti gli atti ad essa successivi per la definizione e la realizzazione tramite co-progettazione del servizio di assistenza all’autonomia e alla comunicazione personale degli studenti con disabilità presso le scuole secondarie di secondo grado della Provincia di Livorno.
La ricorrente, precedente aggiudicataria del servizio oggetto del procedimento di co-progettazione, riteneva che l’avviso violasse l’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017, poiché non conteneva criteri oggettivi e verificabili idonei a garantire il rispetto della par condicio competitorum. Affermava, di conseguenza, che la Provincia di Livorno non avesse rispettato la «normativa posta dal Codice degli appalti a tutela della legalità e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del principio di parità tra le imprese e della libera concorrenza».

La posizione del TAR sul rapporto tra co-programmazione e co-progettazione

Nel ritenere fondato il motivo di ricorso, il Collegio considera illegittimi gli atti impugnati con i quali si approvava l’avviso di co-progettazione in quanto non preceduti da un atto di co-programmazione.
Secondo il TAR emerge dalla stessa normativa dell’art. 55 comma 3, d.lgs. n. 117/2017 una evidente subordinazione della co-progettazione alla fase della co-programmazione, dovendosi avviare il procedimento di co -progettazione «alla luce degli strumenti di [co-] programmazione di cui al comma 2». Ciò è anche confermato dalle linee guida Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore, d.m. Lavoro e politiche sociali 31 marzo 2021, per cui la «co-progettazione dovrebbe essere la conseguenza dell’attivazione della co-programmazione, quale esito “naturale”…(e, come) dall’altro, tale istituto ..(debba essere) riferito a “specifici progetti di servizio o di intervento”».
Secondo il TAR si evince pertanto una sistematica «di una programmazione tipicamente “a cascata” che richiede la preventiva individuazione dei bisogni ed interventi da soddisfare attraverso un preliminare procedimento di co- programmazione e, solo successivamente, il ricorso al procedimento di co-progettazione di “specifici progetti di servizio o di intervento”. A conferma di questa impostazione, si richiamano diverse pronunce giurisprudenziali che sostengono la necessaria presenza delle fasi della co-programmazione e della co-progettazione (Cons. Stato, sez. V, 7 settembre 2021, n. 6232; Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2023, n. 5217).
Ad avviso del Collegio, inoltre, esse non devono essere necessariamente separate, potendo l’amministrazione fondere in un’unica procedura i due momenti che devono, però, coesistere (Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082).

L’interpretazione fornita della l.r. Toscana 22 luglio 2020 n. 65 (norme di sostegno e promozione degli enti del Terzo settore toscano).

Il TAR coglie l’occasione di prendere posizione sull’art. 11, comma 1, della l.r. Toscana 22 luglio 2020 n. 65, secondo cui la co-progettazione può intervenire “anche ad esito delle attività di co- programmazione”. Tale disposizione di legge non assume il ruolo di «“autonomizzazione” dell’istituto dal preliminare istituto della co-programmazione» dovendo essere interpretata «sulla base di quel principio di armonizzazione con la legislazione statale» espresso dalla Corte cost. 26 giugno 2020, n. 131. La Consulta, infatti, secondo il Collegio afferma che co-programmazione e co-progettazione sono parte di « un procedimento complesso espressione di un diverso rapporto tra il pubblico ed il privato sociale, non fondato semplicemente su un rapporto sinallagmatico” e non nei termini atomistici di istituti destinati alla possibile applicazione separata». 

La decisione del TAR

Sulla scorta delle considerazioni effettuate, il TAR annulla tutti gli atti dell’amministrazione provinciale di Livorno relativi alla co-progettazione non essendo stati preceduti da un atto di co-programmazione di cui all’art. 55, comma 2 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117. Secondo il Collegio, inoltre, la mancata programmazione non poteva nemmeno essere «surrogata dal fatto che si trattasse di un servizio già in essere, basato sulle richieste degli Istituti scolastici o già conosciuto dalla ricorrente (che lo svolgeva in precedenza sulla base di affidamenti contrattuali)». Tali forme di programmazione erano dunque “unilaterali”, non assumendo «quel carattere “partecipato” e caratterizzato dal “coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore” che costituisce una delle caratteristiche fondamentali della serie procedimentale regolamentata dall’art. 55, comma 1 del d.lgs. 3 luglio 2017 n. 117».
Il Collegio, infine, si sofferma sugli effetti che l’assenza della co-programmazione ha determinato sull’atto di co-progettazione, con particolare riferimento all’impossibilità di reperire educatori professionali socio- pedagogici forniti dei requisiti richiesti dalla legge sul territorio dell’isola d’Elba.
Questa lacuna ha comportato la necessità di stipulare apposito addendum alla convenzione ed ulteriori attività procedimentali «che avrebbero potuto forse essere evitate ove il ricorso alla co-progettazione fosse stato preceduto da quella ricognizione partecipata “dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili” che costituisce l’essenza delle procedure di co- programmazione».

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La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 20 aprile 2026, n. 3082, offre un’importante occasione per tornare su alcuni snodi ancora problematici dell’amministrazione condivisa. Nel respingere l’appello relativo alla procedura avviata dal Comune di Milano per la co-progettazione e co-gestione della Casa dell’accoglienza “Enzo Jannacci” e di appartamenti destinati all’housing sociale, il giudice amministrativo chiarisce tre profili di particolare rilievo: la soddisfazione dei requisiti qualitativi nelle more dell’iscrizione al RUNTS, l’ammissibilità del rimborso dei costi del lavoro nelle procedure di co-progettazione e il rapporto non rigidamente sequenziale tra co-programmazione e co-progettazione. Di particolare rilievo è il fatto che la pronuncia del Consiglio di Stato rafforzi l’autonomia della co-progettazione rispetto alla logica contrattuale, ma ne subordina anche la tenuta alla serietà della rendicontazione.

La controversia: dalla Casa Jannacci al Consiglio di Stato

L’ATI ricorrente aveva impugnato davanti al T.a.r. Lombardia l’affidamento disposto dal Comune di Milano in favore di Medihospes Cooperativa Sociale, capogruppo dell’ATI selezionata, deducendone principalmente tre vizi di illegittimità. In primo luogo, l’ATI vincitrice sarebbe stata ammessa alla procedura in carenza del requisito qualitativo previsto dalla lex specialis per procedere alla co-progettazione, in quanto tre onlus del raggruppamento non risultavano iscritte al RUNTS. In secondo luogo, la procedura prescelta sarebbe stata incompatibile con l’art. 55 del d.lgs. n. 117 del 2017 per la presenza di prestazioni di carattere economico-lucrativo. In terzo luogo, perché il Comune di Milano avrebbe omesso una fase di co-programmazione da svolgere in via preliminare alla co-progettazione. Tutti gli argomenti erano stati rigettati dal giudice di prime cure.

La pronuncia del Consiglio di Stato

A seguito di impugnazione della sentenza di primo grado, si è svolto, davanti la Sezione V del Consiglio di Stato, il giudizio oggetto del presente commento. È importante sottolineare che i giudici, consapevoli della problematicità delle motivazioni proposte, abbiano deciso di chiedere con ordinanza al Ministero del lavoro e delle politiche sociali un’istruttoria che fornisse chiarimenti in relazione alla operatività del regime transitorio di cui all’art. 101, c. 3, del d.lgs. n. 117/2017 e in ordine alla congruità delle voci di spesa afferenti alla remunerazione del costo del lavoro, in particolare con riferimento ai professionisti a partita IVA, rispetto alla nozione di “rimborso spese”. I giudici del Consiglio di Stato hanno ritenuto ciascuno dei motivi proposti infondati.

ONLUS e RUNTS: il regime transitorio non è solo fiscale

Quanto al primo profilo, la sentenza conferma che, ai sensi dell’art. 101 del CTS il requisito dell’iscrizione al RUNTS si intende soddisfatto attraverso l’iscrizione ad uno dei registri pregressi. Più precisamente, il requisito costitutivo può essere soddisfatto dall’iscrizione alla relativa anagrafe delle onlus sino alla definitiva iscrizione al RUNTS, per il quale è stato possibile presentare domanda d’iscrizione entro il 31 marzo 2026, in ragione del perdurare del regime transitorio come confermato dalla Comfort letter della Commissione europea del 7 marzo 2025, che ha escluso il carattere selettivo e, quindi, la configurazione di ‘aiuti di stato’ per le agevolazioni fiscali riguardanti gli ETS. Ciò che più rileva è che nella sentenza si chiarisce che l’effetto della norma di cui all’art. 101, c. 3, abbia portata generale, ovvero si estende oltre il problema della qualificazione fiscale, ragione per cui la scelta del Comune di Milano di accettare tutte le domande non può considerarsi né illegittima né illogica.

Rimborso dei costi del lavoro e assenza di corrispettività

Quanto alla seconda contestazione – che è anche la più rilevante ai nostri fini – i giudici confermano la legittimità della scelta del Comune di Milano di indire una procedura basata sul CTS anziché finalizzata ad un appalto di servizi. In particolare, viene rifiutato l’argomento proposto dal ricorrente secondo cui vi sia stata un’incoerenza tra la scelta di stipulare una convenzione e la previsione del pagamento, da parte del Comune di Milano, dell’intero valore dei fattori produttivi, inclusi i compensi per i lavoratori dipendenti e per gli altri esperti coinvolti con la qualifica di professionisti a partita IVA.
Nel caso di specie, come stabilito chiaramente dall’avviso di istruttoria pubblica, le risorse della co-progettazione sono qualificate come contributi, la cui natura è compensativa e non corrispettiva, ragione per cui l’importo sarà erogato solo a titolo di rimborso a consuntivo delle spese effettivamente sostenute, così come rendicontate e documentate dal soggetto selezionato. Ma sul punto è molto chiara la relazione, presentata dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali su richiesta dei giudici, che ha stabilito che «le varie voci del costo del lavoro […] sia con riferimento al lavoro dipendente che al lavoro autonomo, possono costituire, nell’ambito della co-progettazione, spese ammissibili». Coerentemente con quanto stabilito dall’art. 16 del d.lgs. 117/2017, si tratta dunque di costi non comprimibili rispetto a quelli di un operatore economico non appartenente al terzo settore e di cui l’amministrazione deve farsi carico.
Peraltro, il ricorso alla convenzione, piuttosto che alla esternalizzazione, non risponde alla logica della mera convenienza economica ma ad una serie di benefici tutti riconducibili alla flessibilità del rapporto che permane per tutta la sua durata, fino alla rendicontazione delle spese. Ragione per cui può ben verificarsi una riduzione di spesa per l’amministrazione, qualora le somme rendicontate siano inferiori a quelle inizialmente stimate nel piano economico-finanziario del progetto.

Co-programmazione e co-progettazione: una sequenza non rigida

Il terzo motivo, anch’esso ritenuto infondato, riguarda la scelta di individuare il soggetto con cui effettuare la co-progettazione senza alcun coinvolgimento in una fase antecedente di co-programmazione. La corte rileva sul punto che l’art. 55 vada interpretato nei termini di un favor verso un’istruttoria partecipata e condivisa senza una necessaria rigida separazione tra le fasi della co-programmazione e delle co-progettazione. Tuttavia, nel caso di specie, i giudici rilevano giustamente che un momento di collaborazione sussidiaria con i soggetti della società civile si era comunque verificato prima di avvio della fase di co-progettazione, con il piano di sviluppo del welfare del Comune di Milano, che ha funto da presupposto per l’avvio della successiva fase di co-progettazione e co-gestione della Casa dell’accoglienza “Enzo Jannacci”.

L’autonomia della co-progettazione rispetto all’appalto

Il Consiglio di Stato, con questa pronuncia, consolida dunque l’idea che la co-progettazione non possa essere sovrapposta o comparata all’appalto di servizi, poiché rappresenta un modello autonomo, fondato su collaborazione, flessibilità, rendicontazione e assenza di corrispettività. Inoltre, si ribadisce che la preferenza per questo tipo di procedura non impone limiti rispetto alla tipologia delle attività ammesse, che includono non solo quelle su base gratuita e volontaria, ma anche quelle di natura professionale.
La presenza di risorse pubbliche, anche rilevanti, e il rimborso dei costi necessari alla realizzazione delle attività non trasformano automaticamente il rapporto in uno scambio sinallagmatico, purché le somme siano erogate a consuntivo, sulla base di spese effettivamente sostenute, documentate e rendicontate. Il Consiglio di Stato richiama infatti la natura compensativa e non corrispettiva delle risorse previste dall’avviso, valorizzando anche la relazione ministeriale secondo cui i costi del lavoro, subordinato e autonomo, possono costituire spese ammissibili nella co-progettazione.

Una conferma importante, da accogliere con alcune cautele

La sentenza rappresenta dunque un passaggio significativo nel processo di stabilizzazione giuridica dell’amministrazione condivisa. Essa rafforza l’autonomia degli strumenti previsti dall’art. 55 del Codice del Terzo settore rispetto alla logica tipica dell’evidenza pubblica contrattuale. Al tempo stesso – proprio perché ammette la rimborsabilità di costi rilevanti – richiama implicitamente le amministrazioni a un uso particolarmente rigoroso della motivazione, della rendicontazione e della verifica della coerenza tra progetto, spese sostenute e finalità di interesse generale.
Da ultimo, è opportuno aggiungere una nota di cautela. La lettura non formalistica del rapporto tra co-programmazione e co-progettazione non dovrebbe condurre a un ridimensionamento della funzione propria della co-programmazione. Quest’ultima investe “a monte” la costruzione delle politiche pubbliche e non dovrebbe essere sostituita da un uso della co-progettazione limitato alla gestione di problemi contingenti. La co-programmazione non serve solo a precedere cronologicamente la co-progettazione: ha una funzione propria. È il momento in cui amministrazione e Terzo settore concorrono a leggere i bisogni, individuare le priorità, definire gli obiettivi generali e orientare le scelte pubbliche.

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Una legge approvata insieme al Terzo settore lucano con soluzioni giuridiche inedite

Una delle caratteristiche più importanti di questa legge è sicuramente il percorso condiviso che ha portato alla sua approvazione. L’iniziativa legislativa è stata promossa inizialmente dal Forum Terzo Settore Basilicata e dal Centro Servizi per il Volontariato della Basilicata, ma successivamente anche Confcooperative Basilicata e Federsolidarietà sono entrate nel merito (per maggiori dettagli sul punto si veda il contributo della rivista VITA), sviluppando un testo legislativo complesso – tra l’altro approvato all’unanimità dal Consiglio regionale della Basilicata – che cerca non solo di attuare a livello regionale le disposizioni del Codice del Terzo Settore (D.lgs. 117/2017), ma anche di introdurre strumenti giuridici innovativi per una collaborazione effettiva e strutturata tra cittadini e amministrazione.

I principi fondamentali: esclusione da dinamiche competitive, amministrazione condivisa sistemica e valorizzazione del pluralismo associativo

Dal punto di vista dei principi, la legge introduce all’art. 2 il “principio di neutralità competitiva” che segna finalmente il confine con le dinamiche concorrenziali del mercato, marcando la neutralità delle esperienze di amministrazione condivisa rispetto a quelle dominate dal profitto, nel solco del quadro giuridico delineato dalla Sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020. In questo contesto, quindi, la Regione riconosce formalmente la legittimità di tutte le misure di sostegno economiche fornite agli Enti del Terzo settore per finalità di interesse generale, in quanto pienamente conformi alla normativa europea in materia di aiuti di stato.
Sempre sul lato dei principi, è bene sottolineare come la Regione consideri espressamente l’amministrazione condivisa come modello generale, ossia come una delle tante modalità di esercizio delle funzioni amministrative insieme all’amministrazione autoritativa, a quella consensuale e a quella secondo il mercato (cfr. art. 1, comma 8, secondo cui “La Regione riconosce nell’amministrazione condivisa una delle modalità di esercizio di funzioni amministrative”).
Infine, viene enunciato il “principio di proporzionalità amministrativa” (art. 5) (che si potrebbe però più tecnicamente definire di “proporzionalità degli adempimenti amministrativi”), che valorizza le distinzioni strutturali tra enti associativi, obbligando la Regione a richiedere adempimenti amministrativi in maniera proporzionale alla dimensione organizzativa, alla capacità amministrativa e al valore economico dei progetti presentati dagli Enti del Terzo Settore.

Il Registro pubblico digitale dell’amministrazione condivisa e il monitoraggio dell’impatto sociale

Un altro aspetto innovativo riguarda la predisposizione di un Registro pubblico digitale dell’amministrazione condivisa “accessibile dal sito istituzionale regionale e aggiornato con continuità” (art. 12, comma 3). Si tratta sicuramente di uno strumento molto importante per facilitare la trasparenza dei procedimenti di collaborazione e soprattutto delle rendicontazioni delle iniziative di amministrazione condivisa. È ormai risaputa, infatti, la difficoltà per le amministrazioni pubbliche di rendere pienamente conoscibili i processi collaborativi, a causa della mancata uniformità organizzativa degli uffici responsabili. In questo caso, tuttavia, la presenza di una Consulta regionale del Terzo Settore (art. 8) composta per la maggior parte da rappresentanti del mondo associativo, e avente tra i suoi compiti specifici anche quello di “verificare sullo stato di attuazione della presente legge” (art. 9, comma 1, lett. c), potrebbe aiutare a rendere effettiva la presente disposizione.
La trasparenza, poi, non riguarda solo i singoli procedimenti ma anche e soprattutto l’impatto sociale degli interventi realizzati. Per la sua misurazione, quindi, la Regione promuove l’adozione di metodologie standardizzate, che possano essere applicate uniformemente ai fini del miglioramento delle politiche pubbliche (c.d. Sistema regionale di valutazione dell’impatto sociale, art. 13).

I canali di finanziamento: finanza ad impatto e Crowdfunding civico

Tra le misure sicuramente più innovative spiccano quelle legate al finanziamento delle attività di interesse generale. A differenza delle altre leggi regionali, infatti, la Regione Basilicata ha voluto introdurre canali di finanziamento molto più sofisticati. Più in particolare, oltre alla promozione dell’accesso degli Enti del Terzo Settore al Fondo Sociale Europeo (art. 24) la Regione Basilicata ha istituito un apposito e distinto Fondo pluriennale per l’innovazione sociale (art. 25). Ed inoltre, ha implementato e reso strutturali una serie di strumenti legati all’economia sociale e alla finanza ad impatto che possano favorire, ad esempio, l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate e lo sviluppo di filiere territoriali sostenibili (art. 26), oppure la predisposizione di flussi finanziari condizionati ad evidenze misurabili di impatto sociale ed ambientale positivo, anche tramite meccanismi di co-investimento pubblico-privato (art. 27). Da ultimo, al fine di moltiplicare le risorse finalizzate a supportare gli interventi collaborativi, la Regione ha deciso di istituzionalizzare il Crowdfunding civico, abilitando i soggetti del Terzo settore a co-finanziare le proprie attività tramite campagne di raccolta fondi digitale rivolte alla cittadinanza (art. 28).

L’apertura alla sperimentazione normativa

Sotto il profilo del metodo, infine, la legge regionale introduce un modello aperto di sperimentazione normativa che cerca di superare le rigidità espresse dai tradizionali testi regionali. Con questo sistema, la Regione potrà attivare programmi sperimentali di durata determinata, comunque non superiore a trentasei mesi, per testare modelli innovativi di intervento sociale utilizzando strumenti non ricompresi nella legge regionale (art. 29).

Considerazioni conclusive

In conclusione, nel panorama della legislazione regionale in tema di amministrazione condivisa, la L.R. Basilicata n. 5/2026 configura un ecosistema integrato di misure innovative. L’efficacia di questo modello regionale dipenderà, tuttavia, dalla sua effettiva sostenibilità finanziaria e soprattutto dalla capacità di stanziare nel prossimo Bilancio di previsione pluriennale 2026–2028 le risorse specifiche per garantirne la piena attuazione, come peraltro caldeggiato dal mondo associativo.

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La sentenza in commento definisce una controversia tra una società, Li. S.P.V. s.r.l., cessionaria di crediti di un Consorzio per lo sviluppo industriale della provincia di Potenza, e la Regione Basilicata, in relazione alla legittimità di una prima (previa adozione della legge regionale 7/2021) e poi di una seconda delibera della Giunta regionale di messa in liquidazione coatta amministrativa (LCA) del Consorzio stesso, contestate la prima nel ricorso, la seconda, con motivi aggiunti, dalla società.
Durante l’iter processuale, peraltro, erano intervenute delle modifiche al quadro normativo, in relazione proprio all’applicabilità del regime di LCA a un ente pubblico regionale. La vicenda sostanziale e processuale si dipana attraverso i seguenti passaggi principali: con l.r. n. 7/2021, la Regione Basilicata poneva in liquidazione il Consorzio, disponendo che “per la liquidazione dell’ente pubblico economico di cui all’art. 2 trova osservanza il Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267”; con la successiva Delibera, DGR n. 417/2021, la Giunta regionale disponeva la LCA dello stesso Consorzio. La società Li. S.P.V. s.r.l. contestava che la Regione potesse mettere in LCA un ente pubblico regionale, considerando che la normativa vigente in quel momento contemplava questa possibilità solo per enti pubblici statali.
Dalla illegittima applicazione di questo istituto da parte della Regione la società fa derivare la lesione dei propri diritti di credito, in ragione del concorso con altri creditori e del grave allungamento, della dilazione temporale per il recupero dei propri crediti che la procedura avrebbe comportato.
Durante lo svolgimento del giudizio il legislatore statale, con il D.L. 77/2021 (“Decreto Semplificazioni”), introduce il comma 5-bis all’art. 15 del D.L. 98/2011 con cui estende l’applicazione della LCA agli enti sottoposti alla vigilanza delle regioni e delle province autonome. La Regione, a seguito di questa novella, aveva adottato una seconda delibera (DGR n. 685/2021), di conferma della messa in liquidazione del Consorzio, già disposta con la precedente Delibera, sulla base delle nuove disposizioni statali.
A ciò si aggiunga anche che il Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza, CCII, ha escluso gli enti pubblici dall’intera disciplina della LCA di cui al Titolo VII, a valere dall’effettiva entrata in vigore del Codice e cioè dal 15 luglio 2022 (d.lgs. 14/2019) e quindi anche questa novità interviene in pendenza del giudizio.

La liquidazione coatta di enti pubblici (regionali) tra (prevalente) interesse pubblico e diritti dei creditori

Al di là degli snodi processuali e dell’applicazione di una normativa in evoluzione, i passaggi della sentenza che si intende qui sottolineare sono quelli su cui il Consiglio di Stato si sofferma per ponderare l’applicabilità delle disposizioni richiamate.
La liquidazione coatta amministrativa, ragiona il Collegio, è una procedura concorsuale diretta ad estinguere l’impresa, dopo aver soddisfatto i creditori, in cui “viene tutelato, non tanto l’interesse dei creditori, quanto un interesse pubblico legato alle particolari imprese assoggettabili alla disciplina dell’istituto”. Tale interesse pubblico, legato alla natura o all’attività dell’impresa, è, secondo il Consiglio di Stato, il presupposto in virtù del quale il Codice della Crisi d’Impresa e dell’Insolvenza predispone, per talune situazioni, appunto, di “crisi”, una tutela non solo degli interessi dei creditori dell’impresa in difficoltà, ma soprattutto degli interessi pubblici legati all’ente sottoposto a liquidazione.
Il regime previsto dalla LCA prevede quindi l’attribuzione di una rilevanza centrale ad interessi diversi da quelli di cui sono portatori i creditori dell’impresa – in questo caso del Consorzio –, e persegue finalità squisitamente pubbliche, in cui la tutela dei creditori viene in considerazione come conseguenza, in qualche modo secondaria, rispetto alla tutela dell’interesse pubblico individuato.
Il Consiglio di Stato rimarca la matrice pubblicistica degli interessi sottesi alla liquidazione, in considerazione della “necessità di assicurare una disciplina più vantaggiosa dello ‘status’ del Consorzio stesso, in quanto finalizzata all’interesse pubblico volto a favorire e promuovere, nella prospettiva della sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118, quarto comma, Cost. (che a sua volta costituisce attuazione dei principi costituzionali di solidarietà, art. 2 Cost., e di eguaglianza sostanziale, art. 3, secondo comma, Cost.), le iniziative dei cittadini indirizzate verso il bene comune”.

Una paradossale interpretazione del principio di sussidiarietà

Questa specifica considerazione merita una riflessione in più: l’invocazione del principio di sussidiarietà orizzontale appare infatti legittimare una disciplina “più vantaggiosa” che si applica però, attenzione, al Consorzio, ente pubblico (economico) regionale, in quanto, nel quadro normativo richiamato, portatore di un interesse pubblico che viene ritenuto prioritario anche rispetto agli interessi dei creditori del Consorzio stesso. L’art. 118 della Costituzione riconosce il principio di sussidiarietà nella prospettiva di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, volta al bene comune, ma non favorisce l’iniziativa e il perdurare delle attività degli enti pubblici, chiamati a perseguire, per propria natura e per definizione legislativa, un interesse pubblico. La sentenza, quindi, sembra richiamare in modo improprio il principio di sussidiarietà e il bene comune, sovrapponendo questi principi e concetti a quello, proprio di ente pubblico, di perseguimento di un interesse pubblico.
La sentenza, con argomentazioni diverse del TAR Basilicata, che pure aveva respinto il ricorso, rigetta l’appello della società ricorrente e conclude per la legittima applicazione, nel caso di specie, della LCA.

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Un vaso oggetto di asportazione illecita

Il caso prospettato ha avuto origine nel momento in cui un ingegnere, presidente di un’associazione impegnata nella salvaguardia del patrimonio storico-archeologico, notava la presenza, sul portale eBay, di un reperto ceramico descritto come lekanis centuripina, risalente al II secolo a.C. e messo in vendita da una casa d’aste australiana. La lekanis, vaso decorato con figure femminili e motivi policromi, fu riconosciuta come bene potenzialmente appartenente al patrimonio archeologico nazionale, verosimilmente oggetto di esportazione illecita.
Con tempismo e senso civico, il richiedente si attivava immediatamente con le forze dell’ordine per l’avvio del procedimento di recupero, fornendo una dettagliata descrizione del manufatto, il link dell’asta in corso e le indicazioni sulla provenienza dell’oggetto. Successivamente, a seguito di apposita rogatoria internazionale e del rientro del vaso in Italia, lo stesso veniva acquisito al patrimonio del Demanio culturale della Soprintendenza di Enna.

L’iniziale diniego del premio di rinvenimento e la sentenza di primo grado

A distanza di anni, a seguito della richiesta del premio di rinvenimento di cui all’art. 92 del D.lgs. 42/2004, dovuto a tutti gli scopritori fortuiti di beni culturali, la Soprintendenza negava tale riconoscimento sostenendo che il bene fosse stato recuperato sul mercato antiquario estero solo grazie all’attività investigativa dell’Autorità Giudiziaria. Dopo aver impugnato tale decisione dinanzi al giudice amministrativo, il T.A.R. Sicilia, Catania, riteneva, invece, che la segnalazione del ricorrente avesse avuto efficacia causale necessaria e sufficiente a determinare l’avvio del procedimento di recupero e che, per questo motivo, fosse dovuto il premio di rinvenimento previsto dal Codice dei beni culturali. Più in particolare, secondo questa prospettiva, il premio di rinvenimento andrebbe riconosciuto non solo in presenza di un materiale contatto con l’oggetto, ma anche quando il contributo del privato sia stato decisivo per il suo recupero, attraverso una attività di denuncia e cooperazione che abbia svolto un ruolo causale nell’azione amministrativa.

La disciplina del rinvenimento nell’attuale “civiltà digitale”

Anche il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, chiamato a decidere in sede di appello, ha mostrato di accogliere e sostenere tale orientamento interpretativo, facendo leva soprattutto su una rilettura moderna della disposizione legislativa e sul richiamo del principio di sussidiarietà orizzontale. Sul piano normativo, infatti, nell’attuale “civiltà digitale”, negare la qualifica di rinvenimento per chi individua un bene archeologico nella rete significa tradire la funzione stessa della disposizione, svuotarla del suo potenziale incentivante e ignorare che il patrimonio culturale del presente si difende e si scopre anche con la vigilanza consapevole del cittadino digitale. Per questo motivo, la disciplina della scoperta fortuita di cui all’art. 90 del D.lgs. 42/2004 non può che essere riletta alla luce della natura digitale e dematerializzata dell’evento, includendo anche rinvenimenti che si realizzano attraverso una piattaforma di aste online.

Un’iniziativa secondo la logica della sussidiarietà orizzontale

Oltre a ciò, la condotta dell’ingegnere si è distinta anche per essere personale e spontanea, libera da vincoli di servizio, e perciò meritevole di riconoscimento. Proprio per questo, secondo i giudici amministrativi, essa si inserisce appieno nella logica della sussidiarietà orizzontale ex art. 118 della Carta costituzionale che valorizza l’iniziativa individuale a favore dell’interesse generale. La premialità, quindi, non è altro che l’espressione della valorizzazione della partecipazione civica, in cui i cittadini attivi agiscono spontaneamente insieme all’amministrazione per la tutela del patrimonio culturale, senza essere obbligati da alcun dovere d’ufficio o di servizio.

La collaborazione del cittadino attivo per la tutela del patrimonio culturale

Con questa pronuncia, i giudici amministrativi hanno voluto confermare la rilevanza della collaborazione dei cittadini attivi per garantire efficacemente la tutela del patrimonio culturale. Tale patrimonio, infatti, appartiene a tutta la collettività e, per questo motivo, deve essere oggetto di valorizzazione attiva e non solo di conservazione passiva. I cittadini, quindi, secondo il modello dell’amministrazione condivisa, possono essere validi alleati dell’amministrazione per contribuire all’arricchimento e alla protezione di questo patrimonio comune.

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La controversia oggetto di questo commento ha inizio nel 2015, quando il Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio adotta un provvedimento in base al quale viene stabilito che la Croce Rossa, a differenza di quanto era accaduto fino ad allora, dovesse acquisire un’autorizzazione preventiva per l’attività di trasporto degli infermi, senza poter più utilizzare direttamente i propri mezzi. In precedenza, in base a quanto previsto dalla legge regionale del Lazio n. 49 del 1989, vigeva per la CRI – così come per il Sovrano Ordine di Malta e per altri enti e corpi dello stato, quali le forze armate e i vigili del fuoco – un regime eccezionale che esonerava dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività di trasporto degli infermi. Il provvedimento del Commissario ad acta risulta motivato dal fatto che la Croce Rossa aveva subito la trasformazione da ente pubblico non economico ad associazione di diritto privato con decorrenza dal 1° gennaio 2016 sulla base del d.lgs. n. 178 del 2012. Il fondamento giuridico era individuato nel fatto che il regime giuridico dell’esonero alla preventiva autorizzazione aveva subito una modifica, intervenuta con il d.lgs. n. 502 del 1992 nonché con la legge regionale n. 3 del 2004.

Le ragioni della Croce Rossa e la decisione del TAR

La CRI decide perciò di impugnare il provvedimento adottato dal Commissario ad acta ed asserisce che la disciplina di legge relativa alla trasformazione della natura dell’ente – da pubblico a privato – avrebbe inciso solo sugli aspetti organizzativi e non su quelli funzionali. Nel suo ricorso si argomenta inoltre che il Commissario ad acta, con il provvedimento impugnato, avrebbe indebitamente invaso la sfera di competenza legislativa della Regione medesima, operando un’illegittima abrogazione della legge del 1989. Tuttavia, in primo grado di giudizio, il TAR Lazio decide di respingere il ricorso della CRI, ritenendo che la Regione non potesse che conformarsi al regime della preventiva autorizzazione previsto in via generale per tutti i soggetti, pubblici e privati, che intendessero esercitare attività sanitarie sulla base delle disposizioni normative successive alla legge del 1989.

La decisione del Consiglio di Stato: continuità delle funzioni, sussidiarietà e Terzo settore

Il Consiglio di Stato, con la presente sentenza, ritiene però l’appello fondato, argomentando che la deroga all’autorizzazione trova giustificazione non nella natura giudica dell’ente ma negli scopi di assistenza sanitaria perseguiti dal medesimo ente, in quanto espressione di un’attività di interesse generale. In primo luogo, i giudici di Palazzo Spada sostengono che la trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico parastatale ad associazione non comporta alcuna modifica delle sue funzioni, che sono invece rimaste – sin dalla sua istituzione nel 1864 – inerenti alla tutela della salute e alla prestazione del servizio di trasporto degli infermi. A ulteriore conferma di ciò si richiama la pronuncia della Corte costituzionale nella sentenza n. 79 del 2019, la quale ha evidenziato come la trasformazione della CRI in una persona giuridica di diritto privato non avrebbe inciso sulle sue funzioni di interesse pubblico.  Anzi, la sua vocazione solidaristica risulta essere in linea con la natura di associazione di volontariato, trovando diretta copertura costituzionale nell’art. 118, c. 4 Cost. in un’ottica di sussidiarietà orizzontale e nella conseguente iscrizione nel registro nazionale del “Terzo settore”.

Principio di legalità e limiti dell’azione amministrativa

Inoltre, il Consiglio di Stato sottolinea come la disposizione derogatoria non possa ritenersi abrogata né dal regime introdotto con il d.lgs. 502 del 1992, che ha prescritto la regolazione pubblica delle attività sanitarie indipendentemente dalla natura giuridica dell’ente, né dalla legge regionale n. 3 del 2004 che ha ampliato la necessaria richiesta di un’autorizzazione a tutti i soggetti interessati, tanto pubblici che privati. Questa osservazione è confermata dal comportamento tenuto dalla Regione Lazio, che ha deciso di non modificare il regime di deroga per tutto il periodo intercorso tra l’entrata in vigore delle suddette disposizioni e fino alla trasformazione dell’ente in associazione di diritto privato. Osservano correttamente i giudici del Consiglio di Stato che la modifica della natura giuridica dell’ente  non può ritenersi una condizione che opera implicitamente una cessazione della deroga a suo tempo accordata dalla legge regionale né può essere un provvedimento amministrativo a determinare la modifica della disciplina applicabile alla CRI in materia di autorizzazione preventiva al trasporto degli infermi; semmai questa modifica avrebbe dovuto operarsi attraverso un equivalente atto legislativo, che tuttavia risulta del tutto assente.

Trasporto degli infermi e amministrazione condivisa

Più in generale, la sentenza del Consiglio di Stato merita attenzione perché offre uno spunto di riflessione sul ruolo degli enti del Terzo settore nello svolgimento di attività di interesse generale e in particolare di quelle di assistenza sanitaria. La scelta del Consiglio di Stato di valorizzare la continuità delle funzioni svolte dalla Croce Rossa, nonostante il mutamento della sua veste organizzativa, appare coerente con l’impianto costituzionale delineato dall’art. 118, comma 4, Cost. e con l’evoluzione normativa che ha condotto al riconoscimento del Terzo settore come componente strutturale di un sistema di welfare fondato sulla collaborazione tra istituzioni pubbliche e cittadinanza organizzata. In questo senso, anche il servizio di trasporto degli infermi emerge non come mera prestazione sanitaria soggetta a logiche autorizzatorie di tipo uniforme, ma come ambito privilegiato di collaborazione tra istituzioni pubbliche ed enti del Terzo settore, come riconosciuto anche dall’omonimo codice.

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Le condizioni della donazione modale

Oggetto dell’impugnativa sono due delibere consiliari con cui il Comune ha disposto, all’esito di uno specifico procedimento amministrativo, di trasferire gratuitamente all’ente ecclesiastico, mediante atto privatistico di donazione modale, la piena proprietà della chiesa e delle relative pertinenze, nonché il diritto di superficie per novantanove anni sull’area verde compresa nel parco urbano circostante l’edificio di culto.
L’atto negoziale di donazione dei beni comunali è qualificato come modale, in quanto subordinato, a pena di revoca, alla ricorrenza di precise condizioni. In particolare, l’ente comunale ha vincolato la cessione: a) all’esclusiva destinazione a luogo di culto cattolico e allo svolgimento di iniziative e attività religiose, di carattere pubblico-istituzionale e ricreativo e b) all’assunzione integrale, da parte della parrocchia, degli oneri economici di manutenzione e gestione del complesso edilizio e del relativo parco.

La compatibilità tra donazione e valorizzazione dell’interesse pubblico

Nel respingere le censure articolate in primo grado e riproposte in appello da un residente nelle immediate vicinanze del parco comunale, il giudice d’appello ha affermato la legittimità degli atti di cessione gratuita, ritenendoli sorretti da una motivazione adeguata in ordine al perseguimento di un interesse pubblico idoneo a giustificare la dismissione dei beni anche in deroga al principio della redditività del patrimonio pubblico. A rafforzare tale conclusione, il Collegio individua una serie di elementi convergenti che rendono incontestabile l’interesse pubblico del Comune al trasferimento gratuito, valorizzando la natura ecclesiastica dei beni e la conseguente impraticabilità di una diversa destinazione economicamente rilevante: l’idoneità qualificata del soggetto donatario al perseguimento delle finalità culturali e sociali connesse, la presenza di un vincolo modale a presidio della destinazione dei beni, nonché l’impegno alla ricostruzione e al miglioramento del complesso edilizio e il correlato risparmio di spesa pubblica sugli oneri di manutenzione e gestione (punto 23.8). Inoltre, la gratuità della cessione dei beni, secondo le argomentazioni del Comune, accolte dal Collegio, sarebbe compensata dalla garanzia di ricostruzione e ampliamento dei beni trasferiti, che assicurano non solo la continuazione, ma anche il miglioramento delle attività sociali e culturali ad uso diretto o indiretto della collettività, a cui i beni in oggetto erano, tra l’altro, già destinati.

Le deroghe al principio di redditività nella giurisprudenza contabile e civile

La decisione si colloca nel solco della più recente giurisprudenza contabile e civile orientata a superare una logica meramente reddituale nella gestione del patrimonio pubblico, valorizzandone invece anche la funzione sociale.
In una fase precedente, alcune Sezioni regionali di controllo avevano adottato un orientamento particolarmente rigoroso, ritenendo in linea di principio incompatibile la cessione gratuita di beni pubblici con i principi di valorizzazione e di redditività del patrimonio disponibile. In particolare, con la deliberazione n. 164/2019 della Sezione regionale della Corte dei conti per la Lombardia del 7 maggio 2019 aveva affermato l’inammissibilità della cessione gratuita in quanto potenzialmente idonea a determinare un impoverimento patrimoniale dell’ente. In tale prospettiva, si richiedeva una motivazione particolarmente esaustiva, sia in ordine all’idoneità della donazione modale al perseguimento dello specifico interesse pubblico, sia in relazione all’assenza di soluzioni alternative ugualmente efficaci (cfr. anche le deliberazioni Piemonte/16/2020/Par, Basilicata/59/2022/Par; Basilicata/15/2023/Par; Calabria/70/2024/Par).
Più di recente, tuttavia, la giurisprudenza contabile ha mutato orientamento. In assenza di un divieto espresso di cessione gratuita di beni pubblici, si è affermato che spetti all’amministrazione valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità, se la modalità scelta sia in grado di garantire il miglior soddisfacimento dell’interesse pubblico nel caso concreto. È ammessa, quindi, la deroga al principio di redditività “laddove venga perseguito un interesse pubblico di rango equivalente o superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni” (cfr. Corte dei conti, deliberazioni Sez. Contr. Lombardia nn. 131/2025, 251/2024/Par, nonché Lombardia/234/2024/Par sul bilanciamento fra principi). In tal senso è interessante la deliberazione n. 131/2025/PAR della Sezione regionale della Corte dei Conti per la Lombardia (3 giugno 2025) che ha ribadito, in particolare, che la donazione, pur non essendo la regola, può risultare legittima se motivata in modo adeguato in funzione del miglior soddisfacimento delle superiori finalità di pubblico interesse.
Anche la giurisprudenza civile si è più volte pronunciata riconoscendo, in generale, la capacità di donare degli enti pubblici, con l’importante precisazione, tuttavia, che lo spirito di liberalità deve necessariamente avere di mira il pubblico interesse, anche quando lo scopo perseguito non coincida con i fini istituzionali dell’ente, ma con quelli di altri enti pubblici. In tal senso si colloca, tra le altre, la sentenza della Cassazione civile, Sezione V, 6 luglio 2012, n. 11369.).

Donazione modale, sussidiarietà orizzontale e amministrazione condivisa

La decisione è di particolare interesse sotto diversi profili.
In primo luogo, essa risolve positivamente la questione relativa alla capacità giuridica di un ente pubblico di spogliarsi dei propri beni mediante un atto negoziale di donazione vincolato al rispetto di determinate condizioni, riconducendo tale scelta alla valutazione discrezionale delle amministrazioni, che possono legittimamente derogare alla regola della necessaria valorizzazione onerosa dei beni pubblici, purché la decisione sia adeguatamente motivata in relazione alla capacità di realizzare l’interesse pubblico perseguito.
In secondo luogo, la sentenza conferma il recente mutamento di orientamento della giurisprudenza contabile, valorizzando lo spazio di apprezzamento dell’ente disponente sulla migliore e corretta gestione del proprio patrimonio “anche in relazione alla necessità di dare attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale”, di cui all’art. 118 della Costituzione.
Coerentemente con questa impostazione, il giudice di appello ritiene legittima la decisione di procedere alla donazione di beni pubblici in favore di un ente ecclesiastico in quanto, nel caso di specie, condizionata sia dal vincolo di finalizzazione all’esercizio di attività di carattere pubblico-istituzionale e ricreativo, sia dall’impegno del soggetto donatario a perseguire tali finalità “congiuntamente” con il Comune, attraverso gli strumenti dell’amministrazione condivisa. Come osserva il Collegio, si tratta di un modello di esercizio del potere che, proprio perché gli obiettivi perseguiti sono condivisi da entrambi i soggetti dell’atto negoziale di donazione, rientra “nell’ambito di un’azione amministrativa progressiva che non si dipana soltanto attraverso provvedimenti, ma anche attraverso moduli convenzionali privatistici” (23.7).
Infine, la sentenza recepisce l’avvenuto ingresso degli enti religiosi nel perimetro dei soggetti ammessi all’amministrazione condivisa, in linea con quanto previsto dalla  legge di bilancio per il 2025 (legge 30 dicembre 2024, n. 207) che ha esteso il coinvolgimento attivo attraverso le forme di co-programmazione e di co-progettazione, anche degli “enti religiosi che svolgono attività di oratorio o attività similari”, nei quali rientrano senz’altro le parrocchie e gli enti ecclesiastici della Chiesa cattolica (cfr. E. Rossi).
La decisione contribuisce a chiarire i confini entro i quali la cessione gratuita dei beni pubblici può ritenersi compatibile con la tutela del patrimonio pubblico e apre alla valorizzazione degli enti ecclesiastici come soggetti legittimati a partecipare alle forme dell’amministrazione condivisa.

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Il contrasto giurisprudenziale tra silenzi normativi e doveri sociali

La questione centrale risiede nell’interrogativo se il proprietario di un immobile può unilateralmente, con un mero atto di rinuncia, dismettere la titolarità del bene, facendo sì che questo sia acquisito ipso iure dallo Stato come patrimonio indisponibile, ai sensi dell’art. 827 c.c., a tenore del quale «i beni immobili che non sono di proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato».
Le norme codicistiche, infatti, pur prevedendo espressamente la rinuncia ai diritti reali minori, come l’usufrutto o la servitù, non contemplano invece una disciplina specifica per la rinuncia alla proprietà piena. Questa “lacuna” ha generato due orientamenti contrapposti. Taluni hanno sostenuto l’inammissibilità della rinuncia abdicativa, sulla scorta del principio della funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.) e sul possibile abuso del diritto (sotto forma di divieto di atti emulativi, ex art. 833 c.c.). Secondo questa prospettiva un atto di dismissione della proprietà, soprattutto se volto a liberarsi di oneri economici (ad esempio, spese di manutenzione e tributi) o responsabilità (sicurezza dell’immobile), risulterebbe privo di una causa meritevole di tutela e, potenzialmente, in contrasto con l’interesse generale, in quanto trasferirebbe de facto gli oneri sulla collettività, ovvero sullo Stato. Talaltri hanno ammesso la rinuncia, inquadrandola tra le facoltà di disposizione del bene riconosciuta dall’art. 832 c.c. e argomentando che la proprietà non può configurarsi come un dovere, ma come un diritto disponibile. La meritevolezza dell’interesse risiederebbe nell’interesse negativo a disfarsi della titolarità del bene, mentre l’acquisto da parte dello Stato sarebbe un effetto automatico ex lege, previsto dal sistema ordinamentale per evitare la presenza di res nullius.

La rinuncia come atto unilaterale non recettizio

La Suprema Corte, muovendo da questa impostazione, ha stabilito principi di diritto di portata storica. La rinuncia abdicativa alla proprietà immobiliare è pienamente ammissibile e rientra tra le facoltà di disposizione del proprietario ai sensi dell’art. 832 c.c. L’atto ha natura negoziale unilaterale e non recettizia, in quanto produce i suoi effetti a prescindere dall’accettazione dell’altra parte.
La Corte ha chiarito, inoltre, che la funzione tipica della rinuncia è unicamente quella di dismettere il diritto. La rinuncia così «trova causa in sé stessa», manifestando l’interesse negativo del proprietario a mantenere la titolarità del bene. Pertanto, la sua validità non è subordinata a un sindacato di meritevolezza sull’interesse positivo perseguito dal rinunciante, né ad una verifica di compatibilità con la «funzione sociale» nel caso concreto. Affidare al giudice un sindacato così ampio equivarrebbe a negare la natura essenzialmente disponibile del diritto di proprietà, trasformandolo in un obbligo giuridico per «motivi di interesse generale» non previsti dalla Costituzione. Le sezioni unite hanno poi escluso che l’atto di rinuncia possa configurare un abuso del diritto (art. 833 c.c.) o un atto nullo per motivo illecito. Il divieto di atti emulativi si riferirebbe, infatti, ad atti di godimento che hanno l’unico scopo di nuocere ad altri; la rinuncia, invece, è un atto di disposizione e, in quanto tale, esprime un interesse a liberarsi di un vincolo, non ledere l’altrui sfera giuridica. L’eventuale finalità egoistica di liberarsi di oneri (come quelli relativi alla manutenzione del bene) è considerata irrilevante ai fini della validità dell’atto, in quanto essa esprime la pura e semplice volontà di dismissione, che è la funzione tipica, essenziale e sufficiente dell’atto. Infine, la conseguenza della rinuncia è l’acquisto automatico e a titolo originario del bene da parte dello Stato (art. 827 c.c.). Questo effetto riflesso viene rimarcato dalla Cassazione, stante l’inammissibilità nel nostro ordinamento di beni appartenenti a nessuno (res nullius).

Le ricadute pratiche e il bilanciamento di interessi

Questa sentenza apporta un contributo fondamentale e presenta ricadute pratiche significative. Il principio affermato sancisce in modo netto la libertà del proprietario di dismettere il proprio diritto, anche quando la proprietà sia divenuta un peso economico. Tuttavia, la Corte non manca di individuare alcuni contemperamenti. Ad esempio, i giudici hanno contemporaneamente precisato un punto cruciale per la tutela dei terzi e della collettività: il rinunciante non è liberato dalle obbligazioni preesistenti e dalle responsabilità risarcitorie derivanti da condotte (commissive o omissive) realizzate nel periodo antecedente alla rinuncia. Non viene meno, in altri termini, la responsabilità per danni causati da una cattiva manutenzione pregressa dell’immobile. Inoltre, la rinuncia non è equiparabile all’abbandono liberatorio, tipico della comproprietà o dei diritti reali minori, il quale comporta la liberazione da specifici obblighi propter rem (ad esempio, le spese condominiali) in conseguenza dell’accrescimento della quota o dell’estinzione del diritto minore (al riguardo, avverte la Cassazione, «si parla […] di rinunce qualitativamente diverse dalla rinuncia alla proprietà esclusiva, incidendo esse inevitabilmente, mediante acquisto o “accrescimento” ope legis, nella sfera giuridica di un altro soggetto del rapporto reale»). Con la rinuncia abdicativa, il proprietario si libera degli oneri futuri, ma non deve essere un meccanismo per eludere le responsabilità civili e amministrative pregresse. In punto di forma, la Cassazione ha confermato che la rinuncia abdicativa, in quanto atto dispositivo di diritti reali immobiliari, è soggetta alla forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata (art. 1350, n. 5, c.c.) e deve essere debitamente trascritta nei pubblici registri immobiliari per l’opponibilità ai terzi e per dare pubblicità all’avvenuto mutamento della titolarità a favore dello Stato.

Rinuncia abdicativa e amministrazione condivisa

A ben guardare, il problema della rinuncia sottende una questione ben più ampia e complessa che attiene all’abbandono de facto di beni immobili. Atto che di per sé è in grado di rappresentare un peso per la società nel suo complesso, a prescindere dalla titolarità effettiva del diritto di proprietà, tutte le volte che lo stato di degrado e dissesto del bene comporti non solo un danno al decoro urbano o all’ambiente circostante, ma anche il rischio di potenziali danni a terzi e altre situazioni di pericolo per la comunità che vi risiede.
Osservando la questione da tale angolo visuale, il problema del possibile trasferimento unilaterale dei costi dell’immobile dal privato alla comunità sembra ridimensionarsi e illuminare la questione dalle sue fondamenta: l’atto dismissivo tenderebbe a scongiurare l’abbandono de facto di beni immobili. In tale prospettiva, sarebbe utile valorizzare il ruolo che in certi contesti può assumere il modello dell’amministrazione condivisa, in virtù del quale la pubblica amministrazione e taluni cittadini attivi assumono la responsabilità condivisa di riqualificare beni e spazi di interesse generale abbandonati o in disuso, convertendoli così da beni privati a beni comuni. Beni, questi ultimi, a cui la Corte dedica un passaggio argomentativo, invero poco chiaro, laddove richiama la teoria di elaborazione giurisprudenziale sui beni comuni (cfr., in particolare, la nota pronuncia sulle valli da pesca della laguna veneta: Cass., sez. un., 14 febbraio 2011, n. 3665). A ben riflettere, tale passaggio avrebbe meritato un maggiore sviluppo. Infatti, di là dal riferimento nel caso rievocato ai beni demaniali (ben distinti dai beni privati), la possibilità di considerare beni privati come comuni già prima di una eventuale rinuncia non è chiaro che tipo di apporto possa dare all’iter argomentativo e alle conclusioni cui giunge la stessa Corte. In tale contesto, lo strumento della rinuncia abdicativa – sebbene attuato per meri scopi egoistici – andrebbe esaltato proprio perché in grado di esitare in concreto in una migliore attuazione della funzione sociale della proprietà attraverso il transito del bene da privato a pubblico (in virtù dell’art. 827 c.c.) e da pubblico a comune (in virtù dell’art. 118, ultimo comma, cost.). E ciò ben potrebbe favorire lo sviluppo del nuovo paradigma dell’amministrazione condivisa, senz’altro da preferire rispetto alla conservazione negligente e disinteressata del diritto di proprietà in capo al privato. Lo schema teorico ha del potenziale, ma pone sul tavolo dell’amministrazione condivisa nuove sfide ermeneutiche e applicative complesse.

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I nodi preliminarmente sciolti dalla Corte

La declaratoria di inammissibilità della questione costituisce, in questo caso, l’approdo di un articolato percorso argomentativo, in cui la Corte procede a sciogliere uno dopo l’altro una serie di nodi in vario modo connessi ai profili agitati dal Giudice remittente. In primo luogo, la portata delle precedenti pronunce della medesima Corte già rese in materia. Poi, l’eventuale impatto delle revisioni costituzionali del 1999 (introduzione del principio del giusto processo all’art. 111 Cost.) e del 2022 (introduzione della tutela dell’ambiente all’art. 9 Cost.) sulla questione oggetto di scrutinio. Infine, la verifica di ammissibilità della questione alla luce dell’art. 137, comma 3, Cost., che non consente l’impugnazione di decisioni della Corte, atteso che la norma censurata risultava proprio dall’addizione operata da una pronuncia della Consulta, la sent. n. 46 del 1995, che il Giudice remittente chiedeva sostanzialmente di superare.

Il respiro nazionale dell’interesse alla tutela del bene ambiente…

La sentenza in esame esclude che vi siano ragioni per operare un ripensamento delle conclusioni raggiunte dalla precedente giurisprudenza costituzionale e in particolare dalla sent. n. 46 del 1995. Tuttora essenziale, infatti, è considerato il riconoscimento a un organo dello Stato del potere officioso di impulso processuale al fine di garantire un’adeguata tutela dell’ambiente. Tanto perché, ricorda la Corte, oggi come allora l’interesse alla tutela del bene ambiente è nazionale, e non solo regionale o locale, e quindi non sarebbe possibile accontentarsi di riconoscere l’iniziativa processuale solo a soggetti privati o a organi regionali e locali.

…e le sue conseguenze

Di conseguenza, in difetto di una previsione legislativa statale che conferisca ad un altro organo dello Stato il potere in questione, quello del commissario agli usi civici deve essere comunque salvaguardato. Tale conclusione non impedisce però alla Corte di segnalare che la sovrapposizione di funzioni giudicanti e di funzioni di impulso processuale risultante dalla legislazione vigente presenta “significative linee di tensione con il diritto di difesa e il principio della terzietà del giudice”, che suggerirebbero “ben altre opzioni legislative”. Nondimeno, la scelta fra tali opzioni spetta al legislatore, onerato del compito di costruire un “sistema” protettivo dei domini collettivi in quanto beni ambientali che assicuri anche una piena armonia con gli artt. 24, 111 e 117, comma 1, Cost.

Conclusioni

Il potere di iniziativa processuale del commissario agli usi civici è quindi considerato principalmente quale strumento di tutela del bene ambiente. E muovendo dal presupposto che l’interesse a tale tutela è anzitutto nazionale – affermazione di principio particolarmente significativa, se si considera che la tutela dell’ambiente è tra le materie contemplate all’art. 116, comma 3, Cost. in tema di regionalismo differenziato -, la Corte ritiene necessario garantire l’esistenza di un organo dello Stato titolare di poteri di impulso processuale per rendere effettiva tale tutela. Resta inteso, però, che quest’organo si affianca agli altri soggetti, anche privati, già titolari della legittimazione ad agire in giudizio a tutela del bene ambiente, in un’ottica che non è di sostituzione ma di reciproca complementarietà.

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La vicenda amministrativa e la richiesta di parere

La vicenda trae origine dalla decisione dell’Azienda Servizi alla Persona (ASP) della Romagna Faentina di costituire un partenariato pubblico – privato istituzionalizzato (PPPI), nella forma di società mista, tra l’ASP della Romagna Faentina e un Ente del Terzo Settore individuato mediante procedura di co-progettazione ai sensi del Codice del Terzo Settore, per la gestione dei servizi residenziali e semiresidenziali socio sanitari assistenziali e socio sanitari rivolti agli anziani non autosufficienti. A fronte di ciò, l’ASP ha trasmesso alla Corte dei conti l’atto costitutivo della società, corredata tra l’altro dallo schema di Statuto, dalla relazione in merito alla verifica ed attestazione della correttezza, coerenza e congruità dell’analisi economica di sostenibilità, business plan e relativa relazione concernente verifica ed attestazione della correttezza, coerenza e congruità.

Il presupposto normativo

Il presupposto normativo sulla cui base è stato trasmesso l’atto costitutivo della società alla Corte dei conti è l’articolo 5, co. 3, del Testo Unico sulle Società Pubbliche, in forza del quale l’amministrazione è tenuta ad inviare l’atto deliberativo di costituzione della società alla Corte dei conti, che si pronuncerebbe in particolare con riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa. Come ricordato dal Collegio, richiamando la giurisprudenza costituzionale, si tratta di un insieme di norme espressione della competenza in materia di coordinamento finanziario, che, in linea con le più ampie politiche di riduzione del costo dell’amministrazione pubblica, sono finalizzate a razionalizzare e contenere le spese delle partecipazioni pubbliche nelle società, a tutela del buon andamento della pubblica amministrazione. Nel compiere tale scrutinio circa i presupposti giuridici ed economici della scelta dell’amministrazione, la Corte è tenuta a verificare che il provvedimento contenga un’analitica motivazione circa la preferenza optata dall’amministrazione, assicurandosi che dalla stessa motivazione risultino la necessità della società per il perseguimento delle finalità, le ragioni e le finalità che giustificano la scelta sul piano della convenienza economica in relazione alle due diverse opzioni di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato, la sostenibilità finanziaria, in senso oggettivo e soggettivo di tale scelta, in relazione alle due diverse opzioni di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato (o da affidare), la compatibilità con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa, l’assenza di contrasto con le norme dei Trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese.

Il merito della decisione

Dopo aver confermato la sussistenza di un’ammissibilità soggettiva, la Corte dei conti è dunque entrata nel merito della vicenda, sottolineando che la scelta dell’amministrazione sia stata quella di ricorrere all’art. 55 d.lgs. n. 117/2017, quale norma che valorizza il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, anche mediante forme di collaborazione con lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti locali. In tal senso, allora, richiamando anche la nota sentenza della Corte costituzionale n. 131/2020, nonché la posizione del Consiglio di Stato (parere n. 802/2022), i giudici contabili mettono in luce come l’amministrazione abbia seguito un canale differente di amministrazione, alternativo a quello del profitto e del mercato, ricorrendo ad un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza ma a quello di solidarietà. Proprio a fronte di ciò, ad avviso del collegio, la scelta dell’ente di avvalersi della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 117/2017 comporta che la richiesta di parere esuli dalla cognizione della Corte, posto l’immanente e assorbente fine del principio di solidarietà, e quindi che la richiesta di parere non presenti i requisiti previsti dall’art. 17 d.lgs. n. 175/2016, richiamati dall’art. 5. Per tale ragione, il Collegio ha in sostanza rilevato il non luogo a deliberare ai sensi dell’art. 5, c. 1, 3 e 4, del T.U.S.P., senza escludere, nel merito, la legittimità delle scelte gestionali e amministrative nel quadro sottoposto al vaglio dell’Ufficio di controllo.

Rilievi conclusivi: l’amministrazione condivisa come ecosistema di strumenti

La vicenda e il connesso parere della Corte dei conti offrono l’occasione per due considerazioni di ordine generale.
In primo luogo, il parere è senza dubbio di rilievo nella misura in cui contribuisce a comprendere ulteriormente le concrete ricadute giuridiche che comporta il perseguimento di un percorso di amministrazione condivisa, consentendo di cogliere ulteriori profili che lo distinguerebbero rispetto all’alternativa decisione di ricorrere a soluzioni di mercato. Ebbene, l’esclusione di tale attività di controllo preventivo della Corte dei conti non significa naturalmente che il percorso seguito dall’amministrazione non debba comunque essere informato ad una sostenibilità economico-finanziaria, come peraltro sembra ricordare in via generale l’articolo 18 del d.lgs.  23 dicembre 2022, n. 201, in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica. Tuttavia, nell’ipotesi dell’attivazione di un percorso di amministrazione condivisa, la costituzione di una società mista non risponderebbe primariamente all’esigenza di perseguire la convenienza economica in nome del principio di economicità dell’azione amministrativa, quanto piuttosto alla volontà di dare attuazione a iniziative di spiccata valenza sociale, ispirate al principio di solidarietà.
Un’ulteriore considerazione concerne la fisionomia dell’amministrazione condivisa, che si confermerebbe come un ecosistema aperto e non come un elenco chiuso di istituti. Co-programmazione, co-progettazione e patti di collaborazione costituiscono spesso l’innesco del processo, non il suo approdo necessario. In casi come quello esaminato, essi operano da matrice per configurare soluzioni giuridiche ulteriori, idonee a dare stabile veste organizzativa alla collaborazione tra l’amministrazione e l’autonoma iniziativa dei cittadini. Ne discende che non esiste un unico modo di fare amministrazione condivisa, ma una pluralità di modelli organizzativi, come, per l’appunto, è stato colto nello stesso Codice dei contratti pubblici, con la declinazione al plurale dell’espressione.

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